Обращения граждан: понятие, виды, порядок рассмотрения

1.2 Классификация обращений граждан

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содержанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Таких форм существует три (что признано всеми правоведами и отражено в законодательстве): устная, письменная и электронная.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, приме-нение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные. Бородин, И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод / И.А. Бородин // Военно-юридический журнал. - 2007. - № 8. - С. 12. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан. Подобная форма применяется в России, когда Президент РФ отвечал в прямом эфире на вопросы заданные по телефону, через Интернет и посредством телемостов.

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, через секретариат и т.п.

Также следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, как публикация в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная норма была зафиксирована в п. 11 Указа Президиума ВС СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968г. № 2534-VII (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1968. - № 17. - Ст. 144.. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. В действующем Федеральном законе этой нормы уже нет, что, вполне оправданно. Публикации в прессе лишены одного важного признака обращения - адресата. Они обращены «к народу», то есть ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать, что бы какой то орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой «обращение» было опубликовано, прочтет именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать.

В принципе по форме подачи можно выде-лить так называемые «смешанные» или «устно-письменные» обращения - вы-полненные в письменном виде, но поданные на личном приёме, а не прислан-ные по почте.

Для приема обращений граждан в форме электронных сообщений (интернет-обращений), как правило, применяется специализированное программное обеспечение, предусматривающее заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями и для письменного ответа, и, в случае незаполнения указанных реквизитов, информирующее заявителя о невозможности принять его обращение. Адрес электронной почты автора и электронная цифровая подпись являются дополнительной информацией. В случае если в интернет-обращении заявителем указан адрес электронной почты, по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в рассмотрении (с обоснованием причин отказа), после чего обращение распечатывается, и дальнейшая работа с ним ведется как с письменным обращением. Надыгина, Е.В. Электронное обращение граждан как атрибут современного государства / Е.В. Надыгина // Инновации в государстве и праве России: Материалы Международной научно-практической конференции. - Нижний Новгород, 2009. - № 2. - С. 338.

В зависимости от содержания, ст. 4 Закона № 59 различает три вида обращений: предложение, заявление, обращение.

В работах большинства исследователей приводится большее количество разновидностей обращений. В действиях граждан по защите своих прав реализуется одновременно и частный и публичный интерес, если обращения граждан понимаются как правозащитные, действия Н.А. Ямольская разделяла их на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан: профилактические действия (цель их не в установлении нарушений, а в создании лучших условий для реализации права), их формой являются предложения; сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - письма-сигналы. защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы. Нудельман, В.Я. Обращение граждан в органы публичной власти как институт гражданского общества: понятие, сущность, содержание / В.Я. Нудельман // Юридическая мысль. - 2010. - № 3. - С. 49.

Подобный подход представляется оптимальным в качестве базы для систематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он дает возможность «привязать» любую разновидность обращений к трем формам «правозащитных» действий.

Однако основными и наиболее распространенными видами обращений граждан являются, те, которые названы в Законе № 59 - ФЗ.

Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества (ст. 4 Закона № 59 - ФЗ).

Предложение не связано с нарушением прав и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение изменений в существующий порядок. Предложения могут быть самыми различными по содержанию. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается непосредственно воздействовать не принятие решений государственной или муниципальной властью. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод. Плотников, А.А. Понятие и сущность конституционного права граждан на обращения / А.А. Плотников // Актуальные проблемы правовой науки: материалы международной научно-практической конференции. - Архангельск, 2011. -№ 5. - С. 137.

Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц (ст. 4 Закона № 59 - ФЗ).

Такой вид обращения как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К «негативной» цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Примерами позитивного заявления могут служить: заявление о бракосочетании в органы ЗаГС, заявление о создании юридического лица в органы налоговой службы. «Негативным» заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом обращений являются жалобы граждан. Жалоба в соответствии со ст. 4 Закона № 59 - ФЗ это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения следует отметить, что все жалобы граждан делятся на: административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке; судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского административного или конституционного судопроизводства. Иными словами, второй тип - это обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм процессуального законодательства. К этому типу обращений относятся и жалобы, рассматриваемые конституционными (уставными) судами. Попов, Л.Л. Административное право России: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. - М.: «Проспект», 2010. - С. 186.

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Основания и порядок производства по специальным жалобам устанавливаются специальными нормами, содержащимися в других актах. Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу, в любое время.

Существует еще одна классификация обращений - по субъекту: индивидуальные и коллективные. Индивидуальные обращения подписываются одним лицом - заявителем. Коллективным может быть признано лишь обращение двух и более граждан одновременно и совокупно, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях. Выделяются также петиции - коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения местного законодательства. Лыскова, Е.И. Право граждан на обращение в суд и юридические методы его защиты / Е.И. Лыскова // Государство и право. - 2008. - № 11. - С. 111.

Принятые в ряде субъектов РФ законы об обращениях граждан рассматривают также такие обращения, как: ходатайства - письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод; повторные обращения - обращения, поступившие от одного и того же лица (группы лиц) по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный федеральным и краевым законодательством для рассмотрения данного обращения; анонимные обращения - обращения, не содержащие сведений о личности обратившихся граждан, а именно: фамилии, имени, отчества, данных о месте жительства, работы или учебы.

Однако следует отметить, что анонимные обращения или письма-сигналы, по своей сути направлены на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершенном или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, и поэтому в соответствии с п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 11 Закона № 59 - ФЗ не подлежат рассмотрению, за исключением случаев, когда в них «содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом, совершенном противоправном деянии, а так же о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем».

Таким образом, основными видами обращений граждан, используемыми в законодательстве и в отечественной юридической литературе являются предложение, заявление и жалоба. Классификация обращений граждан имеет огромное значение для практики, поскольку специфические виды обращений требуют и особой процедуры рассмотрения.

Административно-юрисдикционный процесс

15 ноября 2006 года в Минюсте России был зарегистрирован Приказ МВД России от 22.09.2006 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»...

Социальное правовое государство величайшее достижение человеческой мысли. Правовое государство ценный результат развития мировой культуры...

Деятельность участкового уполномоченного полиции по приему, рассмотрению и разрешению обращений граждан

Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - одна из приоритетных задач в области национальной безопасности Российской Федерации. Как известно, без надежной защиты прав...

Заявления и жалобы граждан

К сожалению, в отличие от отмененного Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. № 2534-VII, в действующем Законе подробно не описываются правила ведения делопроизводства по обращениям граждан, а также не указывается орган...

Институт заявлений, предложений, жалоб

Обращение граждан - это их только право, не обязанность. Поэтому результат обращения будет положительным лишь тогда, когда есть определенные гарантии реализации такого права со стороны государства и должностных лиц...

Нормативно-правовые основы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления

В настоящее время обращения граждан характеризуются в Федеральном законе следующим образом: - по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой...

Обращения граждан в системе обеспечения законности государственного управления

Право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления берет свое начало в статьях 33, 52 и 53 Конституции РФ...

Обращения граждан как элемент их административно-правового статуса

Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия...

Из теории права известно, что правовой статус личности или организации - это совокупность всех присущих ей прав и обязанностей, закрепленных нормами права того или иного государства...

Обращения граждан: понятие, виды, порядок рассмотрения

В деятельности любого органа государственной власти и органа местного самоуправления особое место занимает работа с обращениями граждан. Кроме Закона № 59 - ФЗ...

Организационно-правовые основы деятельности органов власти с обращениями граждан

Согласно ст. 9 Закона письменные обращения подлежат обязательному рассмотрению организациями, к компетенции которых относится решение вопроса, изложенных в обращениях. Процесс рассмотрения включает в себя следующие этапы: выяснение...

Особенности реализации права обращения граждан в органы местного самоуправления

Строгой единой классификации обращений граждан на сегодняшний день не существует. В трудах различных исследователей выделяется разное число разновидностей обращений, и классифицируются они по самым различным признакам...

Согласно статье 4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ) обращение гражданина (далее - обращение) - направленные в государственный орган...

Право обращения граждан в органы власти

Основным нормативным актом, устанавливающим порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59...

Пути совершенствования работы с обращениями граждан (на примере администрации Тракторозаводского района города Челябинска)

Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления по своевременному и качественному рассмотрению обращений граждан не возможна без должного нормативного регулирования данной сферы правоотношений...

Обращения граждан в органы государства по вопросам обеспечения законности является их конституционным правом. Оно закрепляется в ст. 40 Конституции Украины, которая отмечает, что все имеют право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения или лично обращаться в органы государственной власти, органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок .

В развитие конституционных положений действует целый ряд нормативных актов, регламентирующих эти вопросы. Во-первых, это Закон Украины "Об обращении граждан" от 2 октября 1996 p. Кроме него, важнейшими актами, регулирующими правоотношения этой сферы, является Указ Президента Украины "О мерах по обеспечению конституционных прав граждан на обращение" от 19 марта 1997 p. и Инструкция по делопроизводству по обращениям граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от сферы собственности, в средствах массовой информации. Следует отметить, что почти все законодательные акты последнего времени содержат нормы, предусматривающие вопросы обжалования действий должностных лиц.

Все они регулируют вопросы практической реализации гражданами Украины предоставленного им Конституцией Украины права вносить в органы государственной власти, объединения граждан в соответствии с их статусом предложения об улучшении их деятельности, вскрывать недостатки в работе, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов.

Они также обеспечивают гражданам возможности для участия в управлении государственными и общественными делами, для влияния на улучшение работы органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений, организаций независимо от форм собственности, предприятий для отстаивания своих прав и законных интересов и восстановления их в случае нарушения.

Под механизмом реализации обращения граждан следует понимать изложенные в письменной или устной форме предложения (замечания), заявления (ходатайства) и жалобы.

Гражданин, обратившийся с заявлением или жалобой в органы, имеет право : лично изложить аргументы лицу, проверяла заявление или жалобу, и принимать участие в проверке поданной жалобы или заявления; знакомиться с материалами проверки.

Согласно прав граждан на жалобу установлены обязанности органов, которые рассматривают.

Они в пределах своих полномочий обязаны : объективно, всесторонне и своевременно проверять заявления или жалобы; безотлагательно принимать меры к прекращению неправомерных действий, выявлять, устранять причины и условия, способствовавшие нарушениям.

Обращения рассматриваются и решаются в срок не более одного месяца со дня их поступления, а те, которые не требуют дополнительного изучения, – безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их получения.

Понятие и виды обращений граждан. Правовые основы. Порядок рассмотрения обращений граждан.

Обращение граждан и их виды. Статьей 33 Конституции РФ установлено, что ʼʼграждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправленияʼʼ. Такое право граждан является одним из важнейших элементов их административно-правового статуса.

Обращения граждан бывают трех видов.

Предложение - обращение граждан в государственные органы или общественные организации, не связанные с нарушением каких-либо субъектных прав или нарушением законных интересов граждан. Предложения направлены на совершенствование работы органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Заявление - обращение граждан с просьбой об удовлетворении каких-либо прав или законных интересов, не связанных с их нарушением.

Жалоба - устные или письменные, коллективные или индивидуальные обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам в связи с нарушением прав или законных интересов гражданина либо общественных интересов.

Общее право жалобы, которым обладает любой гражданин, реализуется в соответствии с Федеральным законом от 27.04.93 ᴦ. № 4866-1 ʼʼОб обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданʼʼ. В соответствии со ст. 1 указанного закона каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, в случае если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединœений, общественных объединœений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

К действиям (решениям), которые бывают обжалованы в суд, относятся те, в результате которых:

Нарушены права и свободы гражданина;

Созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

Незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности;

Действие (решение) повлекло за собой перечисленные последствия.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию, либо то и другое одновременно.

Гражданин вправе по своему выбору обжаловать ущемляющие его права и свободы действия (решения):

В судебном порядке;

В порядке подчинœенности органу, должностному лицу, государственному служащему.

В административном порядке жалоба должна быть рассмотрена в месячный срок. В случае если гражданину в удовлетворении жалобы в административном порядке отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. В судебном порядке жалоба рассматривается по принципам гражданского судопроизводства.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединœения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, в случае если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причинœе срок подачи жалобы должна быть восстановлен судом.

Специальное право жалобы дополняет общее право жалобы и устанавливается особыми административно-правовыми актами - КоАП, ТК, Дисциплинарным Уставом Вооруженных Сил, Уставом желœезных дорог и т.д. Порядок обращения граждан в данном случае, срок подачи и рассмотрения жалобы, особенности процедуры рассмотрения и многие другие вопросы регламентируются указанными специальными актами.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН. О порядке рассмотрения обращений

граждан Российской Федерации

(В редакции федеральных законов от 29.06.2010 ᴦ. N 126-ФЗ;

от 27.07.2010 ᴦ. N 227-ФЗ; от 07.05.2013 ᴦ. N 80-ФЗ;

от 02.07.2013 ᴦ. N 182-ФЗ.

Статья 10. Рассмотрение обращения

Статья 12. Сроки рассмотрения письменного обращения

Статья 13. Личный прием граждан

Понятие и виды обращений граждан. Правовые основы. Порядок рассмотрения обращений граждан. - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Понятие и виды обращений граждан. Правовые основы. Порядок рассмотрения обращений граждан." 2017, 2018.

В деятельности любого органа государственной власти и органа местного самоуправления особое место занимает работа с обращениями граждан.

Кроме Закона № 59 - ФЗ, порядку работы с обращениями граждан и их приему посвящен XII раздел Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (далее Типовой регламент). О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 г. № 452 (ред. от 27.12.2012г.) // СЗ РФ. - 2005. - № 31. - Ст. 3233. В этом разделе закреплена также новая форма представления обращений граждан: электронные обращения или интернет-обращения. До принятия этого документа обращения граждан принимались исключительно в письменной или устной формах.

В соответствии со ст. 1 Закона № 59 - ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Основное предназначение Закона № 59 - ФЗ заключается в закреплении требований к составлению обращений и порядка их рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления. В первую очередь следует отметить, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Купреев, С.С. Административное право и защита прав и свобод человека и гражданина в современный период / С.С. Купреев // Административное право и процесс. - 2011. - № 9. - С.17.

В соответствии со ст. 7 Закона № 59 гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

К тексту обращений граждан предъявляются всего два требования:

1. Обращение не должно содержать нецензурные или оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Подобные обращения остаются без ответа, а получивший их орган или должностное лицо имеет право на ответное послание гражданину о недопустимости подобного поведения.

2. Текст обращения должен поддаваться прочтению. В ином случае на него просто физически невозможно будет дать ответ. А если фамилия и почтовый адрес тоже окажутся неразборчивыми, то гражданину не смогут сообщить о возникших трудностях. Князев, С.Д. Институт обращений граждан в фокусе административных процедур / С.Д. Князев, О.В. Хабибулина // Академический юридический журнал. - 2008. - № 3. - С. 56.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ст. 8 Закона № 59 - ФЗ). Однако, согласно п. 3 ст. 8 Закона № 59 - ФЗ неправильно направленное обращение все равно в итоге будет переслано «правильному» адресату, при этом срок рассмотрения документа будет исчисляться с даты его получения в органе, уполномоченном на подготовку ответа.

Кроме того, необходимо отметить, что если гражданин неоднократно обращался с одним и тем же обращением, на которое ему многократно давались письменные ответы, то на очередное послание, не содержащее новых сведений, доводов или обстоятельств, государственный орган или орган местного самоуправления имеет право прислать уведомление о полном прекращении переписки с ним по вопросу, содержащемуся в этих обращениях. Это означает, что по иным вопросам данный орган не имеет права игнорировать обращения настойчивого гражданина (ст. 11 Закона № 59 - ФЗ).

Общий список прав гражданина при рассмотрении его обращения зафиксирован в ст. 5 Закона № 59 - ФЗ: представление дополнительных документов и материалов либо наоборот - обращение с просьбой об их истребовании; ознакомление с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну; получение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов и уведомление о переадресации обращения; обращение с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке; направление заявления о прекращении рассмотрения обращения.

К гарантиям безопасности гражданина относятся: запрещение его преследования в связи с направлением обращения, содержащего критику деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, а также неразглашение сведений, содержащихся в обращении, без согласия гражданина. Лошкарев, А.В. Гарантии законности при рассмотрении обращений граждан в административном порядке / А.В. Лошкарев // Проблемы теории и юридической практики в России. - 2008. - № 4. - С. 107.

К сожалению, в действующем Законе № 59 - ФЗ подробно не описываются правила ведения делопроизводства по обращениям граждан, а также не указывается орган, который должен утвердить такие правила. Указанный закон содержит только основные положения, регламентирующие порядок такой работы. Рассмотрим наиболее важные из них.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (п. 2 ст. 8 Закона № 59 - ФЗ, п. 12.1.1 Типового регламента).

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (с возможностью его продления не более чем на 30 дней с обязательным уведомлением гражданина о таком продлении) (ст. 12 Закона № 59 - ФЗ, ст. 12.2 Типового регламента).

Рассмотрение обращений граждан, по мнению законодателя, должно производиться исключительно на безвозмездной основе, т.е. бесплатно (ст. 2 Закона № 59 - ФЗ). Исключение составляют обращения, содержащие заведомо ложные сведения. Расходы, понесенные в связи с их рассмотрением, могут быть взысканы с гражданина, но только по решению суда (ст. 16 Закона № 59 - ФЗ).

Ответ на обращение гражданина, не зависимо от того, получено ли оно в письменном виде или по электронной почте, или же через интернет-приемную, всегда дается в письменном виде по существу поставленных в обращении вопросов, и отправляется по почтовому адресу, который указал заявитель (п. 4 ст. 10 и п. 3 ст. 7 Закона № 59 - ФЗ).

В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений (ст. 11 Закона № 59 - ФЗ).

Обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. Маслов, Б.В. Реализация материально-правового содержания института обращений граждан в нормах административного права / Б.В. Маслов // Вестник Московского университета МВД России. - 2007. - № 9. - С. 48.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность (ст. 13 Закона № 59 - ФЗ).

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Попов, И.Е. Порядок рассмотрения обращений граждан в органы власти: особенности правового регулирования / И.Е. Попов // Правоохранительные органы: теория и практика. - 2009. - № 1. - С. 69.

В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Закон № 59-ФЗ предусматривает для субъектов РФ возможность детализации своих положений региональными законами и иными нормативными актами. Изменение норм федерального закона на региональном уровне допускается только в сторону увеличения прав и дополнения гарантий граждан и ни в коем случае не в сторону их ущемления.

Лица, виновные в нарушении Закона № 59 - ФЗ, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. В частности, нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных ст.5.39, 5.63 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. Кодекс РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.12.2012 г.) // СЗ РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.

Таким образом, граждане, обращаясь в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, вступают с ними в определённые отношения, и эти отношения со всей очевидностью являются ничем иным как административно-правовыми отношениями. Вместе с тем, при защите публично-правового интереса - восстановления законности, нельзя забывать и о частных интересах лица, обратившегося в полномочный орган. Поэтому главной целью процесса рассмотрения обращения гражданина по существу должно стать восстановление прежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями или решениями органа государственной власти или местного самоуправления. К сожалению, эта задача не всегда решается на практике, поскольку законодательство, регла-ментирующее право граждан на обращения, не содержит такого требования.

Конституционное право граждан на обращение является одним из ведущих социально-политических прав граждан России и закреплено в отечественном праве, начиная с 1977 года. Оно является важным инструментом охраны прав граждан, одной из организационно-правовых гарантий их защиты.

Осуществление гражданами своих конституционных прав и свобод носит сложный, комплексный характер, зачастую одновременно реализуется не одно, а несколько прав граждан. Не вызывает сомнения тот факт, что право граждан на информацию и право граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения и к должностным лицам этих органов, организаций и объединений - тесно взаимосвязаны. Получение гражданами информации от указанных органов и должностных лиц возможно только путем подачи ими обращений, как письменных, так и устных. Таким образом, право на обращение является одной из конституционных гарантий и в то же время механизмом реализации права граждан на информацию. Вместе с тем, следует оговориться, что получение информации, с одной стороны, не является основной целью обращения граждан, а с другой - право граждан на информацию реализуется не только путем обращений, но и иными способами: в ходе межличностного общения, через средства массовой информации, путем изучения общедоступных информационных источников и т.п.

Анализ действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, Союза ССР, а также законов субъектов Российской Федерации об обращениях граждан показывает, что данные акты не содержат норм, предусматривающих порядок получения информации гражданами, перечень информации, которую органы и должностные лица обязаны предоставить гражданам, а также гарантии предоставления информации. Также не закреплен в указанных актах порядок получения гражданами консультаций по вопросам содержания, форм реализации и защиты их конституционных прав и свобод.

Обращения граждан содержат неодинаковую информацию, не совпадают по общественной направленности. Они разнятся по своей юридической характеристике и соответственно влекут неодинаковые правовые последствия. В этой связи возникают проблемы, связанные не только с правовой, но и с социальной сценкой обращений. Термин «обращение» носит собирательный характер. Действующее законодательство большинства стран включает в него предложение, заявление, жалобу и ходатайство. Однако, к сожалению, в нормативных актах не всегда дается четкое определение этих понятий. Вместе с тем вопрос об их разграничении имеет очень важное теоретическое и практическое значение. Точность терминологии, употребляемой в юридических документах, способствует правильному применению и исполнению правовых предписаний, делает правовой акт доступным и понятым, помогает гражданам лучше использовать свои права, выполнять обязанности. Проведение законодателем четкого разграничения между различными видами обращений играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел, в осуществлении более глубокого анализа их в целях выявления тенденций общего состояния законности, степени удовлетворения потребностей граждан и т.д. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определён. Анализ законодательства РФ и практики его применения позволил сделать теоретические выводы, на основе которых были сформулированы определения различных видов обращений людей.

Предложение рассматривается как обращение человека, если оно направлено на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций и учреждений, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества.

Заявление определено как обращение гражданина по поводу реализации принадлежащего ему права, закрепленного конституцией и действующим законодательством.

Под ходатайством понимается письменное обращение с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод.

В первую очередь необходимо расширить перечень видов обращений еще одним видом - запрос. Под запросом следует понимать обращение гражданина с требованием либо просьбой о предоставлении ему информации, обеспечении доступа к информации (ознакомления с информацией) либо предоставлении консультации

Следующим шагом в правовом регулировании по данному вопросу, как представляется, должно быть, установления в законе обобщенного перечня информации, которую органы и должностные лица обязаны предоставлять гражданам. В этом случае, по-видимому, никак не обойтись без дублирования норм Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Однако такое дублирование, на наш взгляд, вполне оправдано, в особенности, если речь идет о законе субъекта России. Ведь закон об обращениях граждан предназначен для использования всем населением, и очевидно, должен содержать как можно более подробные, точные и ясные нормы о правах граждан, пределах, процедурах и гарантиях их реализации.

Из вышеизложенного следует вывод, что указанный перечень должен быть сформирован на основе пункта 3 статьи 10 и пункта 1 статьи 14 данного Федерального закона. Кроме того, необходимо особо подчеркнуть, что информация (доступ к информации) предоставляется гражданам в тех случаях, когда она не отнесена законом к категории документированной информации с ограниченным доступом.

В федеральном и в региональных законах об обращениях граждан необходимо также закрепить норму, устанавливающую, что порядок получения гражданами информации по их запросам (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяют руководители государственных и муниципальных органов и организаций и, соответственно, собственники или владельцы организаций, основанных на частной форме собственности с соблюдением требований, установленных статьей 12 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».

Очевидно, в законах об обращениях граждан следует предусмотреть новеллу о том, что должностные лица, служащие государственных органов и органов местного самоуправления обязаны по устным запросам граждан консультировать их по вопросам, входящим в компетенцию должностного лица (служащего) и связанным с содержанием, реализацией и защитой прав и свобод указанных граждан.

В соответствии с ФЗ РФ от 2.03.06 г. №59 «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», государственные органы, органы местного самоуправления, депутаты всех уровней представительной власти имеют право рассматривать обращения граждан, вести их прием и обращаться к соответствующим должностным лицам с требованием принятия мер по пресечению нарушения прав граждан.

Жалоба представляет собой обращение гражданина к соответствующему государственному органу или должностному лицу, предметом которого является сложившееся у гражданина мнение о том, что те или иные действия или правовые акты, адресованные ему со стороны официальных управленческих инстанций, ограничивают либо нарушают его права и законные интересы.

В подобном понимании подача жалобы есть юридический факт, на основе которого возникает конкретное административное правоотношение, сторонами которого являются жалобщик и орган (должностное лицо), полномочный на вынесение соответствующего решения по жалобе.

Очевидно, что сам факт обжалования не является средством защиты прав гражданина.

Во-первых, далеко не все жалобы являются обоснованными; нередко они есть результат заблуждения их авторов.

Во-вторых, юридически властное и обязательное решение по жалобе может вынести только уполномоченный на это орган (должностное лицо). В этом смысле жалоба является лишь сигналом о том, что в сфере государственно-управленческой деятельности возможно нарушение прав, свобод и законных интересов граждан. Установление подлинности такого сигнала и при положительном ответе - принятие необходимых мер по защите реально нарушенных прав является полномочием, которым гражданин обладать не может.

Заявление также является сигналом, исходящим от гражданина и адресованным полномочному органу (должностному лицу). Его предмет отличается от предмета жалобы. Как правило, заявления подаются в связи с необходимостью в официальном порядке, установленном действующим законодательством, реализовать предоставленное гражданину субъективное право (например, заявление о назначении пособия или пенсии, о выдаче водительских прав и т.п.).

Но есть и другой вариант заявлений. Это информация о том, что на определенном участке государственно-управленческой деятельности имеются, на взгляд заявителя, те или иные недостатки, упущения и т.п., что нередко влечет за собой и нарушения прав и законных интересов граждан. В подобных случаях, а также тогда, когда в заявлении сообщается о правонарушениях, совершаемых должностными лицами (например, о коррупции), его значение сходно со значением жалобы. Рассмотрение заявлений осуществляется в таком же порядке, что и рассмотрение жалоб.

Правом жалобы обладают все граждане, причем жалобы могут быть индивидуальными и коллективными. Не подлежат рассмотрению анонимные жалобы и заявления.

Заявитель и жалобщик несут ответственность за сообщение заведомо ложных, клеветнических измышлений (как правило, в судебном порядке).

Жалобы подаются в орган (должностному лицу), вышестоящий по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Это правило установлено для административного обжалования. У граждан имеются широкие возможности для судебного обжалования действий и решений исполнительных органов (должностных лиц), нарушающих или ограничивающих их административно-правовой статус, возлагающих на них не предусмотренные действующим законодательством обязанности.