Шиховцова И.В. Административное регламентирование межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти

Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.

Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная кониепиия власти.

Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.

Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.

Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.

Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно-административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.

О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально-структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности.

Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.

Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.

Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.

В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.

С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе (См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).

Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.

Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.

Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.

Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.

В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.

Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.

Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.

Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.

В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.

Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.

Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.

Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.

Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.

Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3). Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.

Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.

Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).

Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных политических сил. Именно этим объясняются их несхожие позиции в конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.

Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.

Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-

7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.

Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.

Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.

Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.

Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.

Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Исходя из того, что Конституцией Российской Федерации вся власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, следует рассматривать данный вопрос, отдельно останавливаясь на взаимодействии органов исполнительной власти с органами законодательной власти, с органами судебной власти, а также с Президентом РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти.

Взаимодействие органов государственной власти базируется прежде всего на идее «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей. Можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти:

- организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти.
- взаимодействие при осуществлении правотворчества.
- взаимодействие в сфере государственного управления.
- осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности.
- взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними.

Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.

Кроме того, исполнительная власть играет все более активную роль в законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны отвечать потребностям общества. А кому, как не исполнительной власти, лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворения? Помимо этого, органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству.

Одна из основных форм участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Как отмечают некоторые исследователи, практику реализации ч. 3 ст. 104 Конституции РФ трудно признать однозначной. «Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключении». Заключением Правительства может признаваться не каждый документ, полученный от Правительства. Например, таковым не будет считаться письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусмотренный Конституцией документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства, быть подписанным Председателем Правительства либо его заместителем.

Своеобразной разновидностью приобретенных полномочий в плане участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т.е. осуществление Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.

Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти.

Взаимоотношения органов исполнительной власти и органов судебной власти строятся на признании Конституцией Российской Федерации самостоятельности судебных органов как носителей судебной власти (ст. 10 Конституции).

Органы исполнительной власти наделяются Конституцией России и иными нормативными актами широким кругом полномочий и обязанностей по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Одно из проявлений этой правоохранительной функции - обязанность органов исполнительной власти, а в частности Павительства РФ финансировать органы судебной власти и обеспечивать исполнение судебных решений. Эта обязанность основана на установлении Конституцией Российской Федерации особого порядка финансирования органов судебной власти в целях обеспечения их независимости. Органы судебной власти являются единственной государственной структурой в системе государственной власти Российской Федерации, порядок финансирования которых определяется непосредственно в Конституции.

Это обеспечивает возможность полного и независимого отправления правосудия и исполнения судебных решений.

В настоящее время различные вопросы финансирования судебных органов регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 124), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. ст. 3, 33, 35), Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. ст. 9, 15, 19, 20), Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (ст. ст. 3, 6), Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», рядом иных законов, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства России.

Финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета признается Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» одним из основных условий обеспечения единства судебной системы Российской Федерации (ст. 3). Источником финансирования судов может быть только федеральный бюджет. Это означает полное исключение всех иных возможных источников (различных фондов и других форм оказания финансового содействия федеральным судебным органам).

Цель подобного установления - обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом. В свою очередь, правосудие представляет собой рассмотрение и разрешение судом уголовных и гражданских дел в рамках установленного законом процессуального порядка, обеспечивающего возможность применения к правонарушителям государственного принуждения в условиях соблюдения законности, обоснованности, справедливости и общеобязательности принимаемых решений. Задачей отправления правосудия является разрешение гражданско - правовых споров, связанных с защитой прав и интересов граждан и организаций, и дел об уголовных преступлениях для установления виновности лица в совершении преступления и применения мер уголовного наказания, или его невиновности, за признанием которой следует оправдание.

Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» суды, учрежденные в соответствии с Законом. Это установление призвано исключить возможность присвоения функций правосудия иными государственными органами и общественными объединениями.

Для обеспечения полного осуществления правосудия необходимо создание материальных возможностей для выполнения судами своих функций. Для этого необходимо прежде всего выделение из федерального бюджета достаточных средств для покрытия всех издержек, связанных непосредственно с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты свидетелям, потерпевшим, специалистам, переводчикам, возмещение расходов на проведение экспертиз и других судебных издержек), а также необходимых для обеспечения нормального функционирования судов (оплату аренды и содержания помещений судов, коммунальных услуг, почтовых расходов), обеспечение выплаты пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке. Квалификационные коллегии судей также финансируются за счет средств федерального бюджета.

Обеспечение независимого осуществления правосудия достигается, в частности, полным финансированием оплаты труда судей, работников аппарата судов, присяжных заседателей, выделением необходимых средств для реализации предусмотренных законами и иными нормативными актами социальных льгот, предоставления судьям жилой площади в соответствии с требованиями Закона «О статусе судей в Российской Федерации».

Финансирование судебной системы и ее органов закрепляется прежде всего в федеральном бюджете. Разрабатывая проект федерального бюджета в части финансирования судов, Правительство Российской Федерации взаимодействует при определении объема выделяемых судам средств с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и с Советом судей.

При наличии разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде и Совета судей вместе со своим заключением. При этом названные предложения и заключение Правительства должны содержать не только математические данные, но и быть обоснованы и мотивированы по существу. Объективное возрастание из года в год объема выполняемой судами работы требует роста финансовых затрат для обеспечения полного и эффективного отправления правосудия.

Поэтому Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает жесткое правило, согласно которому размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году, а также подлежащих выделению судам на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5 ст. 33).

Вторым основным направлением взаимоотношений органов исполнительной власти и судебных органов является обеспечение исполнения судебных решений. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» одно из основополагающих начал организации судебной системы в России - принцип обязательности судебных постановлений. В соответствии с этим установлением вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом (ст. 6).

К сожалению, значительная часть судебных решений практически не исполняется, что не может не влиять отрицательно на состояние правосудия. Для исправления подобного положения приняты Федеральные законы от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах». В соответствии с этими Законами создана служба судебных приставов, на которую возлагается задача обеспечения исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве». К компетенции Министерства юстиции отнесено также руководство учреждениями уголовно - исполнительной системы.

Законом Российской Федерации «Об исполнительном производстве» определяются условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Создание службы судебных приставов имеет принципиальное значение для развития системы судебной власти. Эта служба призвана обеспечить соблюдение порядка в судебных заседаниях, повысить эффективность деятельности по исполнению принятых судебных решений, освободить судебную власть от несвойственных ей функций по исполнению собственных решений. Благодаря деятельности службы судебных приставов функция вынесения решения (правосудия) отделяется от функции их исполнения.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с Президентом РФ.

До конца не определенными остаётся место и значение Президента РФ в системе исполнительной власти. Конституция предоставляет ему широкие полномочия в сфере государственного управления (ст. 80, ч. 1). В то же время Конституция наделяет Правительство РФ всей полнотой исполнительной власти (ст. 110, ч. 1). В литературе отмечается несоответствие конституционного и фактического статуса Президента РФ, которое негативно сказывается на управленческой практике.

Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с процедуры назначения Председателя Правительства РФ, его формирования, управления его деятельностью.

В последнее время отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению как к самому Правительству, так и ко всем органам исполнительной власти, следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).

Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.

При комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира.

Важно отметить и то, что Президент РФ обладает важнейшими полномочиями в сфере государственного управления в области обороны и безопасности, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Так, Президент РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, распределяет между ними функции, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Правительство РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.

Федеральное правительство в целях единства государственного управления осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов, а также органов местной администрации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, по вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования органам исполнительной власти субъектов Федерации проекты нормативных правовых актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, а также по проблемам межтерриториального значения направляют свои предложения федеральным органам исполнительной власти, а также принимают к сведению сообщения об их рассмотрении.

Федеральные органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации. На рассмотрение федеральных органов исполнительной власти не могут быть внесены вопросы, отнесенные к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, когда эти полномочия делегированы в установленном порядке.

Правительство Федерации информирует органы исполнительной власти субъектов о подготавливаемых проектах своих постановлений, распоряжений и привлекает представителей субъектов Федерации к подготовке конкретных решений, затрагивающих их интересы. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе вносить в Правительство России встречные проекты решений. Представителям исполнительной власти субъектов Федерации предоставляется право знакомиться с подготовленными документами. При выработке актов по предметам совместного ведения Правительство Федерации учитывает предложения субъектов Федерации. Правительственные проекты направляются субъектам Федерации на ознакомление, поступившие от них предложения и замечания обобщаются. Окончательный вариант проекта постановления федерального Правительства снова направляется субъектам Федерации.

Законодательные и исполнительные органы государственной власти республик и соответствующие органы других субъектов Федерации могут обжаловать решения федерального Правительства Президенту России, в Высший Арбитражный Суд либо Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. Правительству Российской Федерации предоставляется право в пределах его компетенции разрешать споры и разногласия между подведомственными ему центральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливать действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Разногласия между Правительством России и субъектами Федерации по требованию конкретного субъекта разрешаются Президентом Российской Федерации.

Если коллизия остается, субъект Федерации может обратиться в Высший Арбитражный или Конституционный Суд Российской Федерации. До рассмотрения ходатайства о признании акта неконституционным в Конституционном Суде Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Федерации может приостановить на своей территории действие противоправного акта министерства, ведомства.

Центральные отраслевые и межотраслевые органы федеральной исполнительной власти, подведомственные как Правительству, так и Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ними Конституцией, либо в соответствии с федеральным законодательством, могут в сфере исключительного ведения Федерации в необходимых случаях для реализации своих функций создавать территориальные подразделения . Это, в частности, командования военных и пограничных округов, территориальные управления железных дорог, управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации, налоговые инспекции Государственной налоговой службы Российской Федерации, региональные центры Госсанэпиднадзора, ФАПСИ - Федерального агентства правительственной связи и информации и др.

Должностные лица территориальных и межтерриториальных подразделений центральных федеральных органов исполнительной власти назначаются руководителями министерств, ведомств.

В Конституции РФ закрепляются возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти аналогичным органам субъектов Федерации и, наоборот, право органов исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им часть своих полномочий в сфере их совместного ведения . Такая передача полномочий не может противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Взаимная передача Федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере исполнительной деятельности служит средством децентрализации властных функций в разумных пределах без ущерба для управляемости страной. Это договорный способ перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Возможность передачи своих полномочий служит формой выражения равноправия участников федеративных отношений и направлена на выравнивание различий между регионами по уровню жизни и условиям экономического развития.

Передача полномочий при этом:

Затрагивает сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов (верхний предел делегирования ориентирован на исключительные полномочия федеральных органов исполнительной власти);

Касается только одной ветви власти - исполнительной;

Допускается только на определенное время, т.е. не может иметь постоянного характера, ибо это привело бы к неконституционному перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами;

Требует взаимного согласия сторон;

Предполагает контроль за реализацией делегированных полномочий.

Правительство России координирует деятельность правительств республик и администраций других субъектов Федерации; осуществляет общий контроль за реализацией актов органов исполнительной власти. Центральные органы отраслевого и межотраслевого управления осуществляют аналогичные функции по вопросам своего ведения.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Шиховцова Инна Васильевна
Тюменский государственный университет
Институт государства и права

Аннотация
Данная статья посвящена обзору взаимодействия органов исполнительной власти, которое регулируется нормами административных регламентов. Согласно проведенному исследованию можно утверждать, что на практике регламенты взаимодействия органов исполнительной власти с иными органами не так распространены, как регламенты предоставления государственных услуг. В статье так же говорится о таком феномене административной реформы как многофункциональные центры.

ADMINISTRATIVE REGULATION OF INTERDEPARTMENTAL INTERACTION OF ENFORCEMENT AUTHORITIES

Shikhovtsova Inna Vasilievna
Tyumen state university
Institute of the state and the right

Abstract
Given clause is devoted to the review of interaction of enforcement authorities which is adjusted by norms of administrative rules. According to the lead research it is possible to approve, that in practice rules of interaction of enforcement authorities with other bodies not so are widespread, as rules of granting of the state services. In clause as it is spoken about such phenomenon of administrative reform as the multipurpose centers.

Библиографическая ссылка на статью:
Шиховцова И.В. Административное регламентирование межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти // Политика, государство и право. 2014. № 6 [Электронный ресурс]..02.2019).

В 2005г. один из этапов административной реформы сопровождался распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2005 года. Согласно данному распоряжению были утверждены положения Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы. Требование по совершенствованию законодательства и определило одно из направлений административной реформы, которое заключало в себе определение, а так же нормативное закрепление принципов и порядка взаимодействия органов исполнительной власти и подведомственных органов, а так же межведомственное взаимодействие по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. Концепция реформы дала начало обширному применению и внедрению административного регламентирования в деятельности федеральных исполнительных органов. Нормативную базу, которая регулирует вопросы разработки и принятия административных регламентов, составляют Постановления Правительства о регламентах: Правительства Российской Федерации , разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг , типовой регламент внутренней организации , а так же типовой регламент взаимодействия .

В законодательстве и юридической литературе применяется определение «административный регламент», согласно которому представляет собой ведомственный нормативный акт, который устанавливает порядок реализации функций отдельного органа и определяет способы осуществления возложенных на него государственно-властных полномочий, а так же устанавливает способы взаимодействия подведомственных структур органа и формы взаимоотношений органа с внешними субъектами.

Впервые нормативное определение данного понятия было дано в ст. 47 Закона о государственной гражданской службе , где говорится о должностном регламенте гражданского служащего, который определяет его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, чьей составной частью является должностной регламент. Но из определения не ясно что же представляет собой регламент государственного органа. В контексте Типового регламента взаимодействия (п. 1.2) понятие “регламент федерального органа исполнительной власти” охватывает: регламенты: федерального исполнительного органа власти, исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг и должностные регламенты.

Согласно Типового регламента взаимодействия названные в нем регламенты составляют единый регламент органа исполнительной власти. Но В данный перечень Типового регламента взаимодействия не вошли регламенты по взаимодействию, в отличие от проекта закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации», который так и не стал законом. В своей статье Ноздрачев А.Ф. в одной из классификаций административных регламентов предлагает различать, относительно предмета регулирования, следующие виды административных регламентов: органа исполнительной власти, межведомственного взаимодействия, исполнения государственной функции; предоставления государственных услуг, должностные регламенты.

Согласно Типовому регламенту взаимодействия федеральных пунктом 2 определено федеральным исполнительным органам власти разработать и утвердить собственные регламенты, которые должны быть разработаны в соответствии с Типовым регламентом и согласно установленному порядку.

Целью административных регламентов является урегулированное выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг. Это осуществляется путём регламентирования последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т. д.

На данный период времени, действующие регламенты взаимодействия федеральных исполнительных органов возможно классифицировать:

1. Регламенты межведомственного взаимодействия между федеральными исполнительными органами власти по вопросам осуществления определённой совместной функции.

2. Регламенты по взаимодействию ФОИВ с его территориальными органами и другими соподчиненными исполнительными органами

Первая категория регулирует совместное исполнение государственной функции несколькими органами исполнительной власти. Здесь обнаруживается сходство с административными регламентами исполнения государственных функций. Основное отличие в том, что регламент взаимодействия регулирует совместное исполнение одной функции, закреплённой за каждым участником в её реализации органом. В свою очередь административный регламент исполнения государственной функции регулирует исполнение функции, закрепленный за одним органом исполнительной власти для обеспечения которой необходимо участие другого органа.

В деятельности органов исполнительной власти встречаются регламенты взаимодействия, которые не утверждены нормативными правовыми актами и носят рекомендательный характер.

На деле наблюдается смешение двух форм регламентов, которые задумывались как взаимодополняющие. В отношении этого вопроса следует согласиться с некоторыми авторами, отмечающими объединяющими эти два вида в одну группу.

Рассмотрев действующие регламенты, можно сделать вывод, о том, что административные регламенты взаимодействия исполнительных органов на деле используются не так интенсивно, как действующие административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Во всяком случае их существенно меньше.

Здесь необходимо подчеркнуть особое значение утверждённых Правительством РФ типового регламента взаимодействия и типового регламента внутренней организации, которые в совокупности определяют общие признаки осуществления деятельности исполнительных органов по реализации своих полномочий и взаимодействия этих органов, в т.ч. правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Зачастую межведомственное взаимодействие регулируется регламентами внутренней организации или регламентами исполнения государственной функции.

К примеру, согласно Приказу МВД РФ “Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним” пунктом 20 указано: Запрос сведений проводится посредством формирования и направления межведомственных запросов через систему межведомственного электронного взаимодействия с помощью электронной подписи.

Нормы по взаимодействию органов исполнительной власти с территориальными органами, а также с подведомственными и прочими органами исполнительной власти субъектов отражается в регламентах внутренней организации.

Такой вид регламента, как регламент взаимодействия получил минимальное распространения в субъектах Российской Федерации.

Зачастую в субъектах ограничиваются установкой порядка разработки регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Их чего следует вывод о слабом закреплении нормативно-правовых требований к административным регламентам взаимодействия

Важное место во взаимодействии исполнительных органов занимает система межведомственного взаимодействия. Главным инструментом данной системы является Интернет-портал государственных услуг Росреестра, доступ к которому осуществлён по электронному адресу portal.rosreestr.ru. На сегодняшний день на портале указан перечень услуг, которые осуществляются при межведомственном взаимодействии. Перечень включает в себя 294 услуги, оказываемые ФОИВ.

В рамках межведомственного взаимодействия орган исполнительной власти, осуществляющий деятельность по оказанию государственных услуг, не может требовать у заявителей предъявления документов и информации, которые находятся в архивах других государственных органов либо органов местного самоуправления. Исключение составляют документы «личного хранения».

Говоря о положительных нововведениях в области межведомственного взаимодействия, которые могут в дальнейшем способствовать распространению регламентного регулирования в этой области, не остаётся без внимания утверждение Постановлением Правительства РФ Положения о системе межведомственного электронного документооборота.

Под межведомственным электронным документооборотом понимается взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота, представляющий собой обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) между участниками межведомственного электронного документооборота.

На сегодняшний день формируется новое направление, которое представляет собой систему электронных административных регламентов, в основе которых лежит систем электронной обработки. Данная форма регламентов позволяет анализировать информацию в ходе выполнения процедур.

Разработка электронных административных регламентов направлена на решение таких задач, как:

Эффективное исполнение функций исполнительными органами;

Разработка четко регламентированных вариантов решения в различных предусмотренных ситуациях;

Сокращение сроков выполнения процедур по оказанию услуг;

Таким образом, можно сделать вывод, что новая электронная форма регламента может служить основой эффективного взаимодействия органов государственной власти.

Одним из феноменов административной реформы по взаимодействию при осуществлении деятельности является многофункциональный центр. Понятие многофункциональный центр ввел федеральный закон “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” .

Многофункциональный центр не является органом власти, а представляет собой организацию, осуществляющую согласно с федеральными законами деятельность по предоставлению услуг, как в бумажной форме, так и в электронной. Оказание услуг осуществляется согласно принципу «одного окна». МФЦ уполномочены заключать соглашения по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов, а также с исполнительными органами муниципальной власти по предоставлению государственных и муниципальных услуг.

Исходя из анализа нормативно-правовых актов, регулирующих процедуры взаимодействия исполнительных органов, можно сделать выводы:

1. Нет единой формы разработки и принятия административных регламентов взаимодействия. Типовой регламент взаимодействия не содержит требований к описанию процедур и порядка взаимодействии разных федеральных органов;

2. «Регламенты взаимодействия», которые существуют на настоящее время представляют собой переименованные регламенты внутренней организации, а в некоторых случаях не являются административными регламентами.

3. Возможно несколько моделей взаимодействия, что в некоторой степени отражено в практике принятия регламентов взаимодействия:

Взаимодействие между неподведомственными органами;

Взаимодействие между органом исполнительной власти и его территориальными органами;

Взаимодействие между органом исполнительной власти и структурами, не являющимися органами исполнительной власти.

Практикой разработки регламентов взаимодействия слабо затронуты вопросы, так называемого межуровневого взаимодействия, а именно взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Чаще всего взаимодействие затрагивается в регламентах предоставления государственных и муниципальных услуг, регламентах внутренней организации, а так же соглашениях, которые, в свою очередь являются приложением к регламентам исполнения государственных услуг.

Библиографический список

Распоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах» от 5 октября 2005г. № 1789-р // СЗ РФ, 2005, №46, ст.4720.
Постановления Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 17.02.2014) “О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации”
Постановление Правительства от 16.05.2011 N 373 (ред. от 23.01.2014) “О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг”.
Постановление Правительства от 28.07.2005 N 452 (ред. от 27.03.2013) “О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти”
Постановление Правительства от 19.01.2005 N 30 (ред. от 06.09.2012) “О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти”
Федеральный закон от 27 июля2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. – М.: Законодательство и экономика, 2011, № 8. – С. 5-41
Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 7 августа 2013 г. N 605 “Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним”
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных услуг» – ч. 6 ст. 7
Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 года №754 «Положение о системе межведомственного электронного документооборота».
Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.01.2014)

Исполнительная власть и ее органы функционируют в административно-правовой сфере не изолированно. И другого рода государственные органы действуют в этой сфере, причем выступают здесь прежде всего как субъекты конституционного права и как субъекты административного права. Применяются также нормы иных отраслей права, что создает для государственных органов своего рода двухслойную правовую базу действия. Причем почти всегда их вхождение в адлшнистративно-правовуто сферу сопряжено с установлением взаимоотношений с органами исполнительной власти.
Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко- теоретический сюжет.
Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей,
прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная кониепиия власти.
Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.
Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.
Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных
решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.
Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно- административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.
О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально- структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности.
Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.
Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.

Стремительное обновление и развитие законодательства в нашей стране влияет на построение, функционирование и взаимодействие государственных структур. Обогащается принцип Действия на основе и во исполнение закона. Пересматриваются и принимаются новые статутные законы о государственных институтах. Гарантируются процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений. Меняется соотношение закона и подзаконных актов. Закон стимулирует самоуправленческие и договорные решения.
Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.
В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.
С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе
(См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).
Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.
Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.
Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.
Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.
В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого
права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.
Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.
Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.
Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.
В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в
пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.
Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.
Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.
Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.
Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.
Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3).

Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.
Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.
законодательной и исполнительной немалой степени под влиянием разных объясняются их несхожие позиции в
Взаимоотношения органов власти в России складываются в политических сил. Именно этим
Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).

конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.
Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.
Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-
7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

ФКЗ «О судебной системе» установил общие принципы формирования и деятельности всех видов судебных органов. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определил линии связи Конституционного Суда с исполнительной властью и издаваемыми ею актами, и ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» закрепил соответствующие отношения с арбитражными судами. Важен Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан». И в других законах названные сферы взаимодействия определены довольно полно. Поясним их подробнее.
Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.
Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока
таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.
Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.
Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.
Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них
содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и
должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в
соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.
Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Еще по теме § 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ:

§ 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ
3.4 ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК ОСНОВА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕРТИКАЛИ
Взаимодействие органов федеральной инспекции труда с другими органами и организациями
5. Роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в содействии становлению системы ипотечного жилищного кредитования
6.3. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный, орган государственной власти РФ
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
15.1. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления
§ 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
16.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
15.6. Обжалование действий (решений) органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц
§3.6. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений
§3.6 .Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений