Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий. Нормативно-правовое обеспечение и регулирование приватизации в российской федерации

В процессе приватизации государственного или муниципального имущества его участники вступают в определенные правоотношения, от существа которых зависит в том числе вопрос отнесения приватизационного законодательства к той или иной отрасли законодательства. О.С. Иоффе дает следующее определение правоотношения: "Правовое отношение... есть не что иное, как регулируемое правом отношение между конкретными лицами, взаимное поведение субъектов которого закреплено юридически и осуществление которого обеспечивается силой государственного принуждения" Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. М., Госполитиздат, 1949. С. 20..

Для правильного определения характера отношений, возникающих между субъектами в процессе приватизации, необходимо определить предмет и метод правового регулирования данных правоотношений. Например, С.Н. Братусь так определял понятие предмета и метода правового регулирования: "Предмет правового регулирования составляют общественные отношения, осуществляющиеся через определенное поведение людей; это такие отношения, которые могут быть объектом правового воздействия и объективно требуют юридической регламентации. Метод правового регулирования есть внутренне связанная, органически единая и цельная совокупность главных юридических особенностей, характеризующих данную отрасль права и соответствующих специфическим особенностям предмета - данного вида общественных отношений" Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., Юридиздат, 1963. С. 49..

Законодательство о приватизации, в частности, Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" 2001 г., содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество. О.С. Иоффе определяет отличие административных и гражданских правоотношений, возникающих при осуществлении государственными органами своей деятельности. Во-первых, гражданские правоотношения отличаются от административных по общему характеру построения: соответственно отношения равенства и отношения власти и подчинения. Во-вторых, по субъектному составу: отношения с органом, осуществляющим хозяйственную функцию, и отношения с органом, осуществляющим функцию организации и управления. В-третьих, по объекту: правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью данного органа, и правоотношения, связанные с его организационно-управленческой деятельностью. В-четвертых, по объему правомочий и обязанностей (обязанность, соответствующая правомочию как притязанию; обязанность, соответствующая правомочию как велению) Иоффе О.С. Указ. соч. С. 35..

При приватизации государственного или муниципального имущества гражданско-правовые отношения лиц, независимо от их субъектного состава, характеризуются равенством. Говоря об участии государства в гражданских отношениях, М.И. Брагинский подчеркивал необходимость юридической равноправности субъектов, независимо от того, что всякое правовое отношение регулируется нормами права, установленными или санкционированными государством. "Вступая в гражданские имущественные отношения, государство подчиняется установленному им же режиму. Это находит свое проявление в следующем: во-первых, в какой форме ни осуществлялось бы подобное участие, в гражданско-правовых имущественных отношениях государство всегда должно выступать в качестве имущественно обособленного субъекта и, во-вторых, государство должно всегда участвовать в гражданско-правовых имущественных отношениях как равный другой стороне субъект" Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., Юридическая литература, 1981. С. 16.. Юридическое равноправие субъектов гражданских правоотношений проявляется в равноправии всех форм собственности, имущественно распорядительной самостоятельности при организации хозяйственных связей между ними, а также в равенстве мер юридической гражданско-правовой ответственности их друг перед другом при нарушении нормального хода реализации отношений, регулируемых гражданским правом Гражданское право: Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. М., Бек, 1993. С. 22-23..

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц. Кроме того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т.д.

В юридической литературе высказывалась точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. 1996. № 10. С. 29-30.. В обоснование этого приводятся положение абз. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности - антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения. В связи с этим В.И. Новоселов отмечал, что "наряду с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых отношениях, существует сфера оборота, которая базируется на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых начал, юридического равенства и административного соподчинения сторон" Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3. С. 43.. Публично-правовое вмешательство в область частного права, необходимое при регулировании отдельных видов деятельности, не требует оформления специальной правовой отрасли, носит разноотраслевой характер Попондопуло В.Ф. О частном и публичном праве // Правоведение. 1994. № 5. С. 54. и само по себе не может являться основанием для обособления. Очевидно, что в данном случае можно говорить только о комплексном характере законодательства о приватизации, содержащего нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих при приватизации государственного имущества, можно отнести к той или иной отрасли права, но даже все вместе они не составят что-либо целостное и системное.

Законодательство о приватизации в основном является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений - переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в статью 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификаторе правовых актов" // Собрание законодательства РФ. 2000. № 12. Ст. 1260. приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства. Вместе с тем приватизационное законодательство, действительно содержащее особенные нормы, может быть, на наш взгляд, выделено в подотрасль гражданского законодательства. Соотношение приватизационного и общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной и общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее не будет разрушать целостность гражданского законодательства.

С.. Хохлов справедливо отметил неестественность ситуации, когда "возникнут две системы собственности - одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая - на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства" Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. № 8. С. 124-125.. В связи с этим представляется недостаточно удачным включение в Гражданский кодекс РФ положений о возможном определении законами и иными правовыми актами о приватизации особенностей правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий (ст. 96). Такие особенности должны регулироваться Федеральным законом "Об акционерных обществах", а не в законодательных и иных актах о приватизации.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении приватизационного и общего гражданского законодательства. Статья 217 ГК РФ содержит общее положение о том, что при приватизации государственного и муниципального имущества правила, предусмотренные Кодексом, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. По нашему мнению, этот подход допустим только в отношении оснований приобретения и прекращения права собственности. Нельзя признать правильным участие в гражданском обороте одновременно субъектов, правовое положение которых и статус принадлежащего им имущества определены на основе приватизационного законодательства, и других субъектов, подчиняющихся общему гражданскому законодательству. Однако п. 5 ст. 1 ФЗ "Об акционерных обществах" устанавливает, что особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25 процентов акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами ("золотая акция"), определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.

Представляется, что особенности создания акционерных обществ при приватизации должны определяться правовыми актами о приватизации, а деятельность любого действующего акционерного общества - на основе Федерального закона "Об акционерных обществах".

Подчеркнем, что в действующем в настоящее время Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" достаточно последовательно выдерживается линия, направленная на соблюдение норм и общих принципов гражданского законодательства. Положениями названного закона прямо предусмотрено, что к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным Законом о приватизации, применяются нормы гражданского законодательства. Таким образом, отношения (в преобладающем большинстве), возникающие при приватизации государственного или муниципального имущества, то есть отношения по передаче в частную собственность объектов приватизации, являются гражданско-правовыми и регулируются гражданским правом. В этой связи отметим справедливое замечание Ю.А. Тихомирова, что "к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя эти идеи в виде подотраслей и институтов" Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. Изд. 3-е. М., 1998. С. 7..

Представляется важным отметить еще один аспект. В соответствии со ст. 4 Закона о приватизации законодательство о приватизации составляют помимо федеральных законов и иных нормативных актов федерального уровня законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, Закон указывает на нормативные акты органов местного самоуправления.

Вопрос о возможности издания субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, регулирующих отношения приватизации и относящихся к гражданскому законодательству, необходимо рассматривать в комплексе всех конституционных норм, посвященных федеральному устройству Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В силу этого субъекты Российской Федерации самостоятельно при решении данных вопросов обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). С другой стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления - суть местного самоуправления. Однако никакая самостоятельность действий и решений невозможна без наличия имущественной базы, а именно муниципальной собственности и реальной возможности управлять и распоряжаться данной собственностью. Часть 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В свою очередь, управление и распоряжение собственностью субъектами Федерации и муниципальными образованиями неразрывно связаны с отношениями приватизации, основная часть которых, как было указано, регулируется гражданским законодательством.

Таким образом, для реализации предусмотренных Конституцией РФ положений субъектам Федерации и органам местного самоуправления необходимо предоставить соответствующие права и в данной сфере. В противном случае нарушаются общие конституционные принципы построения федерации и местного самоуправления. В.П. Мозолин указывает, что "Российская Федерация вправе: делегировать субъектам Федерации по договору или в одностороннем порядке право на принятие законов и иных нормативных правовых актов по отдельным видам отношений, регулируемым гражданским законодательством РФ. Так, вряд ли целесообразно на федеральном уровне принимать законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся специфически местных услуг или товаров национального характера". Каковы правовые основания возможности наделения субъектов Федерации и органов местного самоуправления правом издания нормативных правовых актов в сферах ведения Российской Федерации? Означает ли это, что гражданское законодательство уже не относится к исключительному ведению Российской Федерации?

Исследуя проблему состава гражданского законодательства, М.И. Брагинский и В.В. Витрянский отмечают, что "закрепление исключительной компетенции РФ в области гражданского законодательства прежде всего не исключает ситуации, при которой федеральный орган поручает субъекту Федерации издать определенный акт. В конечном счете, принятый таким образом акт опирается на компетенцию именно федерального, а не местного органа" Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 89.. Что касается вопросов местного самоуправления, то Конституция РФ прямо указывает на возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132). Такое делегирование полномочий Российской Федерацией ее субъектам и органам местного самоуправления не должно нарушать принцип единства гражданского законодательства. Во-первых, передача или делегирование полномочий в области законодательства, отнесенного к ведению Российской Федерации, может осуществляться только на основании федерального закона и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов федерального уровня; во-вторых, по своему характеру полномочия должны быть связаны с "непосредственными интересами местного населения" Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова, Б.С. Крылова, А.С. Пиголкина, А.Е. Постникова, М.Я. Булошникова. М., Бек, 1994. С. 417.; в-третьих, изданные в соответствии с наделенными полномочиями нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству в данной сфере.

Если обратиться к истории, то в дореволюционной России существовало местное законодательство, регулирующее в том числе и гражданские правоотношения. Г.Ф. Шершеневич называл в качестве источников гражданского права так называемые местные законы, определяющие некоторые вопросы на присоединенных к метрополии территориях: "Местные законы, предназначенные для известной местности и ее коренных жителей, устраняют применение общего законодательства по тем предметам, которые определены местным законодательством" Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М., Статут, 1995. С. 43..

Подводя итог вышесказанному, следует согласиться с М.И. Брагинским и В.В. Витрянским, отмечавшими, что применение соответствующих статей Конституции РФ (71 и 72), определяющих ведение Российской Федерации и совместное ведение федерации и ее субъектов, "связано с определенными трудностями, в частности по той причине, что содержащийся в них перечень вопросов, составляющих соответственно исключительную и совместную компетенцию, не совпадает с делением права на отрасли..." Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 92.. В любом случае нельзя согласиться с суждением о невозможности принятия субъектом Федерации или местным самоуправлением нормативных правовых актов, содержащих нормы гражданского права Суханов Е.А. Гражданское право: Учебник. Т. 1. Изд. 2-е. М., Бек, 1998. С. 71..

В то же время представляется необходимым рассмотреть возможность регулирования на федеральном уровне вопросов приватизации муниципальной собственности. При решении данного вопроса необходимо исходить из следующего. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Однако согласно п. "е" и "ж" ст. 71 Конституции РФ к сфере ведения Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка. При этом не должен нарушаться конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий. Данные положения закреплены и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.. Поэтому применительно к регулированию отношений в сфере приватизации на федеральном уровне и был принят Закон о приватизации, определяющий базовые вопросы приватизации муниципального имущества. Как уже упоминалось, отношения, возникающие в процессе реализации прав органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности, носят преимущественно публично-правовой характер, и Российская Федерация вправе устанавливать общий порядок приватизации муниципальной собственности в рамках общегосударственной программы. Таким образом, федеральный закон может определять процедуру, формы и способы приватизации муниципального имущества, не вторгаясь в компетенцию органов местного самоуправления по управлению, в частности, по принятию решений по распоряжению муниципальной собственностью Петров И.С. Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования приватизации в Российской Федерации//Журнал российского права. 2005. № 2. С.19..

Однако Закон о приватизации, являясь основным документом, регулирующим приватизацию государственного и муниципального имущества, устанавливает жесткое требование в отношении принимаемых нормативных актов о приватизации. Федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить Закону о приватизации.

Оценивая состояние законодательства Российской Федерации о приватизации, необходимо сказать, что в настоящее время создана необходимая система нормативных актов федерального уровня, обеспечивающая проведение приватизации публичной собственности. С принятием Закона о приватизации и нормативных актов в его развитие устранена двойственность подхода к регламентации процесса приватизации государственного и муниципального имущества, когда зачастую превалировали политические установки в ущерб правовому регулированию.

Процесс приватизации можно разделить на два этапа: чековая (ваучерная) приватизация и денежная приватизация.

Его правовой базой стал Закон РФ от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Закон определил объекты, субъекты, порядок и способы приватизации.

Во исполнение указанного Закона РФ был издан ряд указов Президента РФ. Так, Указ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» утвердил Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год. Но этот нормативный правовой акт противоречил указанному Закону РФ и постановлению Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. № 2980-1 «О введении в действие Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год». Поэтому отдельные положения данного Указа были отменены.

Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» был утвержден ряд временных положений и временные методические указания в целях ускорения приватизации, обеспечения прав граждан на участие в приватизации и развития свободного предпринимательства и частной собственности.

Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» утвердил Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа. Началось массовое преобразование крупных предприятий во всех отраслях промышленности в акционерные общества открытого типа.

Особую роль в приватизационных процессах сыграл Указ Президента РФ 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», которым было утверждено Положение о приватизационных чеках.

В актах Президента РФ определялись особенности приватизации в отдельных отраслях народного хозяйства: электроэнергетике, угольной, газовой промышленности, оборонном комплексе и др.

Таким образом, на первом этапе приватизации была создана правовая основа расчетов за приватизируемые объекты приватизационными чеками. Используя сложившуюся ситуацию, отдельные предприниматели, коммерческие организации скупили у граждан чеки, а затем на них за бесценок приобрели в собственность государственные объекты. Появился небольшой класс собственников, которые за короткое время приобрели огромные средства. Хотя чековая приватизация обеспечила ускоренную приватизацию, новые собственники делать инвестиции в производство не спешили. В итоге в стране произошли снижение производительности труда, краткосрочное сокращение внутреннего национального продукта, рост безработицы, рост бедности и нищеты, коррупция в сфере государственного управления, рост преступности.

Второй этап приватизации - денежный - начался с середины 1994 г. Его правовой основой явился Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535, который утвердил Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года. Эта программа была нацелена на осуществление впредь только денежной приватизации.

Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» содержал ряд новелл, заслуживающих одобрения, в нем также предусматривалась необходимость регулирования приватизационных процессов по отдельным направлениям: приватизация государственных и муниципальных предприятий; приватизация земли и природных ресурсов; приватизация государственного и муниципального жилищного фонда; приватизация объектов социального и культурного назначения, а также объектов историко-культурного значения и природных объектов. К сожалению, и этот Закон не был лишен недостатков. В частности, многие его нормы отсылали к нормативным актам, которые планировалось принять позже.

В настоящее время приватизационные процессы в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» 2001 г., который расширил способы приватизации, конкретизировал порядок приватизации государственного и муниципального имущества и др.

Помимо федеральных законов и указов Президента РФ, вопросы приватизации нашли отражение в постановлениях Правительства РФ, разъяснениях пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также в нормативных правовых актах субъектов РФ.

Процесс - понятие многозначное. Он свойствен как явлениям природы, так и развитию общества. Вне процесса немыслима никакая управленческая деятельность. Применительно к управлению общественными отношениями процесс означает такую организацию дела, когда достижение стоящей цели опосредуется прохождением определенных стадий (ступеней). По общему правилу в движении процесса недопустимы разрывы, перепрыгивание через ту или иную стадию: каждая последующая из них должна логически и фактически вырастать из предыдущей, опираясь на нее.

Процесс есть неотъемлемое качество правового регулирования - любая юридическая норма реализуется в более или менее сложных процессуальных формах, закрепленных в соответствующих правовых актах. Ответственейшую роль процесс играет в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления по применению материального права. Уголовно-процессуальный кодекс РФ регулирует деятельность прокурорско-следственных органов и судов общей юрисдикции по поводу совершенных преступлений, Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ - рассмотрение в судах общей юрисдикции и арбитражных судах неуголовных дел (гражданских, административных и др.). Тремя названными законодательными актами, к сожалению, и исчерпывается кодификация процессуальных норм права. Остальные, в том числе регулирующие деятельность исполнительных органов власти, помещены в тех же актах, что и материальные. Не составляют исключения процессуальные нормы приватизации государственной и муниципальной собственности. Последние закреплены в федеральных законах о приватизации 1991, 1997 и 2001 гг., указах Президента РФ и т. д.

Нормы права о процессе приватизации за прошедшие годы не оставались неизменными. Одни они были, когда шла первоначальная ускоренная массовая приватизация, и несколько иными стали сейчас, когда первоначальная приватизация осуществляется "штучно", без спешки или речь идет о ранее уже приватизированных объектах, в отношении которых государство или муниципальные образования еще сохранили обязательственные права в виде, скажем, находящегося в их собственности какого-то числа акций, но эти акции они также намерены приватизировать.

Ниже процессуальные нормы рассматриваются вместе с нормами материального права, процессуальными формами реализации которых они являются. Такой подход придает изучению приватизационного законодательства большую стройность. Изложение опирается на Федеральный закон о приватизации 2001 г. в сравнении, при необходимости, с другими нормативными правовыми актами.

Нормы права о процессе приватизации по традиции, сложившейся в юридической науке и практике, целесообразно свести в две группы. В первую, общую часть входят нормы, отражающие статику процесса приватизации, и во вторую, особенную часть - отражающие его динамику.

Общая часть включает четыре блока норм права, служащих необходимой предпосылкой перевода процесса приватизации в деятельную плоскость.

Первый блок охватывает основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества, закрепленные в ст. 2 Федерального закона о приватизации 2001 г. Приватизация основывается на признании равенства покупателей имущества. Этот принцип должен послужить окончательному искоренению встречавшихся ранее случаев, когда предпочтение отдавалось одним лицам, тогда как другие от участия в приватизации оттеснялись.

В ранг принципа возведено правило об открытости приватизационной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. "Теневая" приватизация нанесла в прошлом немалый урон интересам общества, государства и муниципальных образований, дискредитировала саму идею передачи публичной собственности в частные руки.

Принципиально решен вызывавший ранее споры вопрос о том, что конкретно понимать под возмездностью в процессе приватизации. Имущество теперь может отчуждаться за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество.

В виде принципа внесена ясность в дискуссию о мере воздействия органов государственной власти на приватизацию муниципального имущества: последняя осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом.

Второй блок определяет правовой статус субъектов, которым от имени государства и муниципальных образований доверено осуществлять приватизацию соответственно государственной и муниципальной собственности. С самого начала предусматривалась возможность разного рода злоупотреблений в ходе реализации приватизационного законодательства. Это стало одной из причин включения непосредственно в процесс приватизации двух государственных органов, один из которых входил в систему исполнительной власти, а второй представлял власть законодательную. Участие в приватизации было поделено между ними таким образом, что орган, представляющий законодательную власть, будучи субъектом процесса приватизации на его заключительных стадиях, мог, помимо выполнения других функций, фактически проверять законность действий органа исполнительной власти, совершенных на начальных стадиях процесса.

Третий блок приватизационных норм права определяет лиц - покупателей государственного и муниципального имущества. Ими могут быть любые физические и юридические лица.

Четвертый блок норм относится к классификации объектов имущества по возможности их приватизации.

Стадией, завершающей работу по подготовке государственного и муниципального имущества к продаже, является принятие решения об условиях его приватизации. В отношении федерального имущества решение принимает Правительство РФ. В нем концентрированно излагаются итоги предыдущих стадий: указываются сведения о наименовании и составе имущества, способе приватизации и нормативной цене и иная необходимая для приватизации информация. Порядок принятия решения об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления определяют самостоятельно.

После прохождения вышеназванных стадий, назовем их подготовительными, наступает одна из последних - организация продажи имущества. Главное здесь - гласность, обеспечение потенциальных покупателей объективной, достоверной и доступной информацией о продаваемом имуществе.

На завершающей стадии процесса приватизации между продавцом государственного и муниципального имущества и покупателем заключается договор купли-продажи, регулируемый нормами ГК РФ и Федерального закона о приватизации 2001 г. Особенность приватизационного договора по сравнению с другими договорами купли-продажи - множественность установленных указанным Федеральным законом обязательных условий: сведения о сторонах договора; наименование, место нахождения, состав и цена государственного и муниципального имущества; количество акций открытого акционерного общества, их категория и стоимость; порядок и срок передачи государственного или муниципального имущества в собственность покупателя; форма и сроки платежа за приобретенное имущество; обязательства покупателя по его использованию; и др.

В 90-х годах формирование приватизационного законодательства в России ощущало на себе влияние развернувшихся в стране острых дискуссий по моделям экономического реформирования, в том числе и в высших органах власти. Особенно неблагоприятно влияли на этот процесс выявившиеся противоречия между либеральной (в той или иной степени) линией правительства и президента, и позицией Верховного Совета, сосредоточившегося на защите принципов социального равенства и социальной справедливости в ходе реформирования. В связи с этим такие важные концептуальные решения и практические меры, как чековая приватизация и залоговые аукционы, осуществлялись на основе указов президента и специальных программ, также утвержденных президентскими указами, не получившими статуса законодательной нормы. При этом нормы первого российского закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3.07.1991 г. практически противоречили избранной А.Б. Чубайсом и его командой модели реформирования отношений собственности по всем ключевым вопросам: скорости проведения приватизации, правам основных социальных групп, конкретным механизмам приватизационных сделок и др.

Анализ приватизации как одного из механизмов движения собственности требует ознакомления, хотя бы в общих чертах, с тем, что собою представляет собственность и что подразумевается под владением ею. В современной науке право собственности рассматривается в объективной и субъективной его трактовке. Право собственности в объективном смысле представляет собой совокупность норм, направленных на регулирование отношений собственности. Субъективное право собственности - это закрепленная за собственником юридически обеспеченная возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в соответствии с собственным интересом. Собственник может совершать в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Субъективное право предусматривает также возможность собственника устранять вмешательство всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства.

• - под правом владения следует понимать предоставленную законом возможность фактического обладания вещью, удержания ее в собственном обладании. Термин ""владение"" употребляется законодателем в смысле хозяйственного господства над вещью. Владение должно опираться на предусмотренное законом основание, в этом случае оно считается законным, в противном случае его следует рассматривать как незаконное;
• - право пользования означает основанную на законе возможность эксплуатации имущества, его хозяйственного использования путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Как правило, правомочие пользования имуществом реализуется лицом, управомоченным на владение им. Но не исключена и возможность реализации права пользования в отрыве от права владения, например при аренде, доверительном управлении, оперативном управлении и хозяйственном ведении;
• - право распоряжения представляет собой возможность по своему усмотрению совершать действия, юридически определяющие судьбу имущества. Способы распоряжения имуществом весьма разнообразны. Это отчуждение имущества в собственность другим лицам, в частности через договоры купли-продажи, мены, путем приватизации; передача им права владения, пользования, распоряжения имуществом при сохранении за собой права собственности, например через договор о доверительном управлении имуществом; передача имущества в залог и обременение другими способами.

Приобретение права собственности происходит с помощью определенных законом способов. Способы приобретения права собственности - это юридические факты, которые влекут возникновение у лица права собственности, к ним относятся следующие способы:

• 1. Первоначальные - право собственности на вещь возникает впервые либо помимо воли предыдущего собственника:
• 1.1. создание новой вещи;
• 1.2. приобретение права собственности на плоды, продукцию и доходы от имущества лицом, использующим это имущество на законном основании;
• 1.3. переработка вещи;
• 1.4. приобретение права собственности на бесхозяйное имущество;
• 1.5. обращение в собственность общедоступных для сбора вещей;
• 1.6. приобретательная давность: лицо, не являющееся собственником, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет либо иным имуществом в течение 5 лет, приобретает право собственности на это имущество.
• 2. Общегражданские (сделки).
• 3. Специальные - могут привести к возникновению права собственности у строго определенных субъектов права (конфискация, реквизиция, национализация и др.).
• 4. Производные - право собственности возникает по воле предыдущего собственника и с согласия нового. На нового собственника переходят все существующие обременения права собственности (сервитуты, другие вещные права и иные права третьих лиц на перешедшее к новому собственнику имущество):
• 4.1. приобретение права собственности по сделке об отчуждении имущества;
• 4.2. наследование по закону или завещанию;
• 4.3. приобретение прав собственности на имущество юридического лица при его реорганизации;
• 4.4. приобретение членом жилищного, дачного, гаражного или иного потребительского кооператива права собственности на соответствующее помещение после полного внесения своего паевого взноса.

Прекращение права собственности происходит по указанным в законе основаниям. Основания прекращения права собственности - это юридические факты, влекущие прекращение права собственности лица на определенное имущество. Обычно прекращение права собственности одного лица ведет к возникновению права собственности другого лица на это же имущество (за исключением случаев гибели или уничтожения имущества). Использования того или иного способа приобретения или основания прекращения права собственности предполагает соблюдение порядка их осуществление и закрепления, нарушение которых может привести к непризнанию фактического владельца имущества его законным собственником.

Как при статике, так и при динамике реализации права собственности имеют место различного рода споры, что приводит к необходимости защищать право собственности. Защита права собственности заключается в применении к лицу, нарушающему право собственности или препятствующему его осуществлению, установленных законом неблагоприятных мер (способов гражданско-правовой защиты).

Относительный баланс влияния ветвей власти на приватизационный процесс в России нашел отражение во втором федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ» от 21.07.1997 г. Закон акцентировал уже не приватизацию предприятий, а имущественных долей государства, причем приватизация переставала быть обязательным ежегодным заданием правительства. Набор методов приватизации был существенно расширен как за счет введения принципиально новых (например, коммерческие конкурсы с инвестиционными и социальными условиями), так и за счет легализации методов, уже использовавшихся несанкционированно в практике продаж, например, производных ценных бумаг. Льготы работникам приватизируемых предприятий, беспрецедентные по своим масштабам на ваучерном этапе, стали более гибкими и даже необязательными, в зависимости от конкретных условий проведения приватизационных сделок. Оценка имущественных комплексов определялась законом совокупно, на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Нормы закона о приватизации 1997 г. действовали вплоть до 2002 г. и определяли выбор конкретных способов продаж в период 1998-2001 гг. (см. таблицу).

Следующей законодательной вехой в реформировании отношений собственности в России стала «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», одобренная Постановлением Правительства РФ от 9.09.1999 г. (обновленная редакция от 29.11.2000 г.). Этот документ зафиксировал приоритет проблемы управления государственным имуществом перед формальным изменением формы собственности и исходил из необходимости постепенного сокращения количества государственных и муниципальных унитарных предприятий с параллельной реализацией мер по улучшению управления ими.

Структура приватизированного государственного и муниципального имущества

Концепция включала в себе определение:

• - круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций, а также целей государства применительно к каждому предприятию;
• - порядка отчетности руководителей унитарных предприятий;
• - порядка принятия управленческих решений при не достижении установленных целей государства;
• - критериев и порядка перечисления части прибыли в бюджет;
• - контроля над деятельностью предприятий и их руководителей.

Понятие государственной и муниципальной собственности в современном виде существует достаточно недавно и его не следует отождествлять с пониманием государственной собственности в советский период. До начала реформ 90-х годов объем государственной собственности в России был исключительно велик - большинство производственных фондов, материальных и иных ресурсов принадлежало государству. В собственности граждан (личной собственности) могли находиться лишь немногие объекты, при этом действовали количественные ограничения. Законодательство было построено на приоритете права государственной собственности и рассматривало личную собственность как вторичный, не требующий особого внимания предмет. Первым нормативно-правовым актом, который воспринял иной взгляд на собственность, был Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. №443-1 ""О собственности в РСФСР"".

В Законе (п. 3 ст. 2) закреплялось положение о том, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений. Также было отмечено, что установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений не допускается. Впервые было разграничено право государственной и право муниципальной собственности, обозначены субъекты этих прав и в общем виде перечислены объекты, которые могут находиться в государственной и муниципальной собственности. В ст. 22 Закона было введено понятие ""государственная казна"". В целом, Закон РСФСР ""О собственности в РСФСР"" отражал изменения, происходящие в СССР и в России в 80-90-ые годы прошлого века, и послужил началом нового понимания собственности, в том числе и государственной.

В настоящее время государственная и муниципальная собственность существуют как самостоятельные формы собственности, отличаясь друг от друга в основном по субъектному составу собственников. Согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ ""Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). На основании п. 1 ст. 215 ГК РФ ""Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью"". Государственную и муниципальную собственность принято подразделять на группы:

• 1. Распределенное государственное и муниципальное имущество - собственность государства или муниципального образования, закрепленная за государственными или муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; в отношении этой группы имущества правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению ограничены;
• 2. Нераспределенное государственное и муниципальное имущество (имущественная казна).

Право государственной и муниципальной собственности в целом имеет ряд особенностей, позволяющих четко отделить его от иных прав собственности:

• - государственная и муниципальная собственность являются публичными формами собственности;
• - субъектом права собственности является само государственное образование, а управление и распоряжение принадлежащим ему на праве собственности имуществом осуществляют органы государственного управления, а также специально уполномоченные юридические и физические лица;
• - полномочия собственника государство осуществляет путем издания нормативно-правовых актов;
• - Российская Федерация может иметь на праве собственности любое имущество, в том числе и изъятое из оборота, а субъекты РФ - любое имущество, за исключением имущества, отнесенного к исключительной собственности Российской Федерации (например, ядерное оружие);
• - существуют способы приобретения права собственности, характерные только для государства: национализация, конфискация, реквизиция, иные случаи принудительного возмездного изъятия имущества, налоги и др.;
• - присущее только государственной собственности основание прекращения права собственности - приватизация, то есть отчуждение имущества из государственной (а также муниципальной) собственности в собственность граждан или юридических лиц в порядке, установленном законом.

В настоящее время на федеральном уровне созданы основные нормы, в которых закреплены понятие государственной и муниципальной собственности, ее состав, субъекты права государственной и муниципальной собственности. В части регулирования федеральной собственности определен порядок управления федеральной собственностью, разделены полномочия органов, задействованных в процессе управления, конкретизированы положения по управлению отдельными видами федерального имущества (унитарными предприятиями, акциями, объектами недвижимости и др.). Огромное внимание уделяется приватизации как способу распоряжения федеральным имуществом. За исключения установления основных и принципов и порядка приватизации, которые закреплены на законодательном уровне, подавляющее большинство остальных вопросов разрешаются подзаконными актами, что не способствует установлению стабильности в этой области. В субъектах федерации и муниципальных образованиях создана обширная нормативно-правовая основа, охватывающая различные аспекты управления собственностью.

Весной 2002 г. вступил в силу новый, третий российский закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. Этот закон предусматривал 10 возможных способов приватизации в зависимости от размеров предприятия, ликвидности или результатов первичных продаж. В том числе:

• - преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
• - продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
• - продажа акций ОАО на специализированном аукционе;
• - продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
• - продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций ОАО;
• - продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
• - продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
• - продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены (при несостоявшейся продаже через публичное предложение);
• - внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО;
• - продажа акций ОАО по результатам доверительного управления с последующим правом выкупа акций.

Нормы нового закона были нацелены на то, чтобы дать возможность АО и унитарным предприятиям освободиться от неликвидов, а также повысить доходы бюджета от приватизации путем ориентации на индивидуальную стратегию продаж с учетом платежеспособного спроса. Предусмотренный законом новый приватизационный режим был дополнен положениями правительственного Постановления от 3.12.2002 г. №845, предусматривавшего правила допуска к участию в приватизации государственного имущества профессиональных участников рынка ценных бумаг - брокерских компаний, выигравших специальный тендер, выступать посредниками при продаже акций на фондовой бирже. Это могло существенно ускорить продажу остающихся у государства миноритарных пакетов. Существенными новациями закона является возможность продажи земельных участков как составной части приватизируемого имущества (что требуется по новому Земельному кодексу РФ), а также увеличения уставных капиталов за счет прав на интеллектуальную собственность.

Таким образом, российское приватизационное законодательство последних лет достаточно полно отражало общие направления имущественной политики государства. В том же направлении были ориентированы Гражданский кодекс РФ, обновленный и дополненный закон об акционерных обществах, закон о государственных унитарных предприятиях и др. Вместе с тем законодательство в области приватизации не решило и в этом случае одну из главных приватизационных задач - обеспечение надежной защиты прав собственности. Это относится к собственникам всех типов, включая само государство. Проблема незащищенности прав собственности несет в себе одну из главных современных угроз экономической безопасности - торможение инвестиционных процессов в экономике. Одновременно отсутствие достаточных институциональных условий для притока денег в реальный сектор (в частности, финансовых институтов для трансформации накоплений и сбережений населения в инвестиции), которые должны были быть созданы в ходе приватизационных процессов, обусловливает еще одну экономическую угрозу, связанную с оттоком «лишнего» капитала за рубеж.

Для понимания происходивших в стране процессов и оценки конкретных результатов приватизации, а также определения эффективности, целесообразности и законности действий органов государственной власти по распоряжению федеральной собственностью необходимо провести анализ нормативной базы, согласно которой проводилась приватизация в 1993 - 2005 годах. За это время было издано более трех тысяч нормативных актов, направленных на регулирование процесса приватизации.

Главенствующее положение занимают три закона федерального уровня о приватизации:

• - Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»;
• - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»;
• - Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Интерес в этой связи представляют также Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 и иные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации также не оставили данную проблему без своего внимания.

В переходный для России период при осуществлении структурных преобразований в сфере государственной собственности важно было сочетать их с обеспечением управляемости экономическими процессами. В ходе экономических преобразований выяснилось, что государственная собственность не в состоянии выявить весь свой потенциал, если занимает доминирующее положение в экономике страны, что только при активном взаимодействии с другими секторами и формами собственности, при конкуренции с ними структурные преобразования и динамика хозяйственного роста ускоряются. Целью структурных преобразований в таком случае является достижение нового, более сбалансированного соотношения между ролью государственного и негосударственных секторов в экономике страны. Для ее реализации используются уже известные механизмы: разгосударствление; приватизация; национализация; организационно-правовые процедуры -- внешнее управление, конкурсное производство, банкротство, проводимые в рамках соответствующего законодательства.

Одни из них достаточно активно использовались в начале экономических реформ в России и продолжают “работать” и в настоящее время, другие пока не нашли широкого практического применения. В конечном итоге, действие всех указанных механизмов должно быть целенаправленным, вести к совершенствованию всех форм собственности и повышению эффективности всей национальной экономики.

Структурные преобразования собственности позволяют государству выполнять задачи по регулированию экономических процессов, осуществлять предпринимательскую деятельность и эффективно использовать государственную собственность для удовлетворения многих интересов общества.

Как известно, в экономике действует “закон непрерывного, интенсивного обновления производства и предлагаемых материальных услуг и благ”. Данный закон выявляет главные движущие силы и стимулы прогресса в различных сферах производства (создание интеллектуальных благ, предоставление услуг, промышленное производство, и т. д.). В связи с этим любую хозяйственную реструктуризацию необходимо согласовывать с требованиями этого закона перманентного обновления экономики. Структурная перестройка экономической сферы Англии и Франции в конечном итоге к изменению технологий в производственных процессах, заставила поискать новые возможности для дальнейшего развития экономики; закрытию неперспективных предприятий и налаживанию новых производственных связей. Современная экономика развитых стран с их высоким динамизмом приобретает такие черты, как неуклонное возрастание доли сферы услуг в общем объеме ВВП при сохранении и росте высоких абсолютных показателей производства материальных благ. Существенно изменяется структура занятых: возрастает удельный вес лиц творческого, интеллектуального труда.

Известно, что в США до 70 % прироста ВВП обеспечивается интеллектуально-информационной сферой (наука, образование, связь, и т. п.). Это -- изменение качественного содержания экономических отношений на основе конкуренции. Ее новая черта непосредственно связана с научно-техническим прогрессом и информатизацией экономики. Как отмечал Г. Форд, если раньше мы должны были “определить наши прибыли заранее, чтобы быть в состоянии уплатить по нашим обязательствам”, то теперь надо “стремиться к оказанию известного количества услуг и предоставить самой прибыли позаботиться о себе”.

В ходе реструктуризации государственной собственности в России должна обеспечиваться конкуренция как форма взаимоотношений субъектов рынка, секторов экономики, которая исключает их зависимость друг от друга и гарантирует равенство их возможностей. Следует подчеркнуть, что, как показывает практика западных стран, множество факторов определяют конкурентоспособность фирм, корпораций и предприятий, что именно конкурентные отношения, прежде всего, сказываются на финансовых результатах. При ориентации на конкурентоспособность необходимо применение соответствующего подхода к выбору тех или иных направлений реструктуризации государственного сектора для формирования частного и иных секторов экономики.

Чтобы добиться успеха в осуществлении реструктуризации государственной собственности необходимо, чтобы после ее проведения указанные объекты уже имели сравнительное преимущество в издержках, либо обеспечивали разнообразие и качество товаров с целью получения заданного высокого конечного результата. Для сохранения указанных преимуществ они должны и в последующие периоды достигать более высоких показателей качества продукции и производительности труда, чем объекты государственной формы собственности. Такой подход к пониманию реструктуризации приводит к росту эффективности использования промышленного капитала.

В настоящее время основным способом структурной реформы является приватизация государственного имущества. Осуществление структурных изменений в экономике, развитие ее частного сектора является одной из основных задач приватизации. Вместе с тем, полагаем, что недостаточно сводить структурные преобразования только к разгосударствлению собственности посредством приватизации, преобразованию государственной собственности только в частную форму собственности. Дело в том, что изменить способ экономического функционирования легче, чем в обязательном порядке превращать государственную собственность в частную. Общий подход, принятый в настоящее время, направленный только на перераспределение государственной собственности, не учитывает важности и особенностей ее функционирования в рамках государства и его регионов, целей и задач, решаемых ею в том или ином конкретном секторе экономики, степень необходимости ее оставления в государственном секторе экономики и т.д.

В частности, в настоящее время в России решается задача создания интегрированных производственных структур с помощью внесения в уставные капиталы АО государственных пакетов акций, как уже созданных ранее в процессе приватизации, так и создаваемых в процессе структуризации. Таковой является федеральная целевая программа "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 - 2006 гг.) в рамках которой и будут создаваться интегрированные структуры (см. таблицу).

Интегрированные структуры в оборонно-промышленном комплексе

Источник : http://www.rags.ru/?q=dissertation/id/10

На правах рукописи

УДОВ БОРИС ВИКТОРОВИЧ

Административно-правовое регулирование

отношений приватизации в Российской Федерации

Специальность: 12.00.14 –

административное право; финансовое право;

диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Москва - 2006

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится 8 июня 2006 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д - 502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Киреева

1. Общая характеристика диссертационного исследования

Актуальность темы исследования. Одной из самых острых проблем в истории России была и остается ия. В этом плане российское общество, традиционно настроенное на стремление к справедливости, ставит вопрос об оценке степени легитимности приватизац ии, о возможности исправления допущенных недостатков и способах ее осуществления в настоящее время. При этом наблюдаются различные оценки как сущности приватизац ии, так и ее итогов.

Сама приватизац ия для России стала основой процессов глубинного реформирования экономики, формой преобразования отношений собственности. Бывшая единая государственная собственность преобразована в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации муниципальную собственность, частную и иные формы собственности. Приватизац ия обеспечила во многом переход к новому социально-экономическому строю в России, сформировала класс частных собственников на средства производства. Ее процессы призваны были способствовать развитию демократии и ускоренному росту экономики.

В реальности итоги приватизац ии не оправдали ожиданий от нее. С этих позиций приватизац ия представляет собой весьма противоречивое явление, имеющее многочисленные недостатки, которые не преодолены до сих пор. Приватизац ия была призвана решить проблемы экономического роста, создания эффективного собственника, формирования конкурентной среды в экономике. Однако эти цели не были достигнуты. Приватизац ия не обеспечила публичные интересы в ходе ее реализации, не предоставила равные права всем гражданам в механизме отчуждения государственной собственности в пользу частных лиц.

За более чем десятилетний период проведения приватизац ии было принято три сменивших друг друга закона о приватизац ии, однако до сих пор не создана оптимальная правовая основа для регулирования отношений в сфере приватизац ии. Не отработан их понятийный аппарат. Имеются неясности относительно объема приватизац ии государственного и муниципального имуществ и конкретного перечня ее объектов. В целом отмечается отставание механизма правового регулирования отношений приватизац ии от реальных ее процессов. А то законодательство о приватизац ии, которое есть, нередко не выполняется должным образом.

Вместе с тем приватизац ия требует изучения как нормальное явление в истории многих развитых стран мира. На рубеже 80-90-х гг. двадцатого века приватизац ия стала важнейшим элементом процесса экономического обновления развития частной собственности и рыночного хозяйства во многих странах, в том числе стран бывшего социалистического мира. Как и в нашей стране, потребность в осуществлении приватизац ии была обусловлена требованиями выхода из экономического кризиса и активизации экономического роста, и эти цели были реализованы во многих странах. Изучение такого позитивного опыта осуществления приватизац ии представляется весьма востребованным для России.

Сейчас наступило время подводить итоги приватизац ии за девяностые годы прошлого десятилетия в Российской Федерации. Исходя из политических позиций, в диссертационном исследовании не ставится задача пересмотра итогов приватизац ии, однако, по словам Президента Российской Федерации В. В. Путина, следует дать правовую оценку тем конкретным нарушениям, которые были допущены.

На сегодняшний день, учитывая ошибки прошлого десятилетия, необходимо сказать, что приватизац ия не означает умаления роли государства и его «уход» из экономической сферы, а наоборот, осуществление приватизац ии ставит своей целью реализацию публичных интересов - передачу государственной собственности эффективному собственнику, оздоровление приватизируемых государственных предприятий, пополнение федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации. Негативный опыт проведения российской приватизац ии в 90-е годы XX века, когда цели приватизац ии, декларируемые в Государственных программах приватизац ии, достигнуты не были, публичные интересы при проведении приватизац ии защищены также не были, обусловливает широкий интерес к теме проведения приватизац ии на нынешнем этапе.

Значимость анализа правового механизма процессов приватизац ии государственного имущества возрастает в свете предстоящей приватизац ии земли, лесов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также таких экономических гигантов как: Сбербанк РФ, РАО «ЕС России», «Газпрома», «РЖД». По мнению руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В. Назарова, можно без ущерба для государства приватизировать 5000 – 6000 государственных учреждений.

Анализ правового механизма приватизац ии в историческом контексте, выявление причин негативных результатов приватизац ии и поиск их устранения, определение перспектив совершенствования процессов приватизац ии, потребность в формулировании соответствующих предложений законодателю обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования. При этом имеет приоритетное значение задача отражения в приватизац ионных процессах в первую очередь интересов общества, а затем уже частных интересов приобретателей бывшей государственной собственности. Необходимо разработать соответствующие принципы и правовые положения, чтобы не повторять прошлых ошибок и достичь необходимых целей.

Степень научной разработанности проблемы . Приватизац ия - одна из немногих тем, по которой в юридической и экономической литературе было высказано, пожалуй, наибольшее число категорических, но зачастую недостаточно обоснованных суждений. Специалистов-практиков, досконально знающих все тонкости приватизац ионного процесса и умеющих разбираться во всех особенностях правовых норм в сфере приватизац ии, в России не так уж много - в основном ими являются работники комитетов по управлению имуществом и фондов имущества всех уровней.

До настоящего времени предметом самого широкого освещения в научных кругах являются политические и экономические итоги проведенной приватизац ии. В достаточно меньшей степени рассматривались правовые аспекты процесса приватизац ии, т.е. законодательное оформление, правовая логичность и практическая применимость нормативных правовых актов в данной сфере деятельности. Данные аспекты рассматривались в научных работах сотрудников Института экономических проблем переходного периода (А.Д. Радыгин, Г.Н. Мальчинов), учебниках для вузов (В.И. Кошкин) и некоторых других работах российских и зарубежных авторов (В. Заусаев, А. Маршалл, В. Смирнов). С позиций гражданского права и с учетом судебной практики, исследована приватизац ия С.И. Комарицким, а также Е.А. Тяпкиной. Отдельные вопросы правового регулирования приватизац ии рассмотрены в работах В.И. Крусса, В.В. Куликова, А.Л. Манакова, С.Д. Мигранова. Экономико-правовые вопросы приватизац ии анализировались в работах В.С. Белых.

Правовые аспекты приватизац ии рассматривались в ряде учебников по административному праву. Наиболее удачным в этом плане выглядит учебник А.Б. Агапова. Затрагивались вопросы правового регулирования отношений приватизац ии в трудах Д. Н. Бахраха, А.А. Демина и др. С позиций экономического анализа рассмотрены вопросы приватизац ии в трудах Г.В. Гонтуара, Е.В. Гаврилина и др.

Вместе с тем отдельные проблемы организационного и правового обеспечения процессов приватизац ии остаются за рамками названных исследований.Не рассмотрены отдельные правовые нормы, применение которых на практике значительно затрудняет процесс приватизац ии, либо даже делают его невозможным. Такие правовые недоработки в сфере приватизац ии существовали и существуют в настоящее время, и автору данной диссертационной работы приходилось с ними неоднократно сталкиваться в процессе практической деятельности.

Объектом диссертационного исследования стали отношения, складывающиеся по поводу приватизац ии государственной собственности в Российской Федерации.

Предмет исследования : нормы административного права, регулирующие деятельность органов государственной власти по приватизац ии государственной собственности, а также соответствующая практика организации и осуществления приватизац ии.

Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования административного правового регулирования процессов приватизац ии в Российской Федерации для выявления нерешенных вопросов правового обеспечения процессов приватизац ии, степени эффективности действий органов государственной власти в сфере приватизац ии и определения путей совершенствования механизма административно-правового регулирования деятельности органов государственной власти по осуществлению приватизац ии.

Задачи исследования :

Проанализировать деятельность органов государственной власти в сфере приватизац ии государственной собственности в 1992-2006 гг. с целью выработки комплексной оценки административно-правового регулирования отношений приватизац ии за указанный период;

Изучить причины и последствия выявленных отклонений и нарушений законности в процессе приватизац ии;

Исследовать эффективность административно-правового обеспечения проводимых мероприятий по приватизац ии государственного имущества в целях обеспечения положений Конституции Российской Федерации, реализации публичных интересов, а также увеличения доходов федерального бюджета;

Выявить степень организационного обеспечения процессов приватизац ии в период 90-х годов прошлого века и в настоящее время, проанализировать причины недостаточной эффективности деятельности органов исполнительной власти по осуществлению приватизац ии;

Разработать рекомендации по совершенствованию административно-правового механизма проведения приватизац ии на современном этапе, включая определение целей административно-правового регулирования, разработку и реализацию административно-правовых норм, обеспечение контроля за соблюдением законодательства о приватизац ии.

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.

Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, конституционного, административного, предпринимательского, финансового права. В основу исторического анализа правового обеспечения приватизац ии взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий осуществлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период. При этом делалась оценка законодательства на предмет соответствия его потребностям и интересам общества.

Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере административно-правового регулирования имущественных отношений, а также по общей теории государства и права: Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В. В. Денисенко, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, А.В. Венедиктова, В.Г. Вишнякова, Д.М. Генкина, А.В. Демина, С.Э. Жилинского, Н.М. Казанцева, Б.Н. Комахина, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, Ю.Н.Старилова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок приватизац ии, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В работе использован богатейший материал по проверке законности и целесообразности приватизац ионных процессов в России, проведенной Счетной палатой РФ, что отражено в «Анализе процессов приватизац ии государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие)». Однако Счетная палата РФ не включила в предмет своего анализа главные мероприятия кампании по приватизац ии, которые начались в самом начале 90-х годов, когда проблемы законности имели весьма зыбкую правовую основу, а также нормативную базу последних лет.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института административно-правового регулирования отношений в сфере приватизац ии государственных предприятий и иного государственного имущества. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:

1) определено понятие приватизац ии как основанного на законе процесса возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащих государству или муниципальным образованиям имущества, а также объектов интеллектуальной собственности в целях обеспечения публичных интересов. Однако в плане реализации публичных интересов указанная сущность реализовалась в искаженном варианте. В целом приватизац ия рассматривается как жизненно необходимая для дальнейшего развития страны. Но по методам ее проведения не было целесообразным осуществлять ее столь стремительными темпами, как она была проведена. Сделан вывод, что изначально не было оправданным решение о проведении ускоренной и неподготовленной кампании по массовой приватизац ии в начале 90-х годов прошлого десятилетия, когда оно не была законодательно и даже концептуально определено;

2) сформулировано понятие административно-правового регулирования процессов приватизац ии как юридически властной, организующей деятельности государства по передаче государственного имущества в частную собственность юридических и (или) физических лиц; определено, что административно-правовое регулирование отношений в сфере приватизац ии базируется на властном, императивном методе, обеспечивает решение вопросов управленческого характера и реализацию публичных интересов в отличие от гражданско-правового метода, направленного на достижение юридического равенства сторон и передачу эквивалента между участниками совершаемых сделок;

3) выделены специфические признаки института административно-правового регулирования отношений в сфере приватизац ии, предполагающие формулирование целей и задач процессов приватизац ии; выработку форм и методов их осуществления; принятие правил и других правовых положений, определяющих порядок осуществления приватизац ии; формирование организационных структур по осуществлению приватизац ии; создание способов и форм ее технического обеспечения; установление методов и форм государственного контроля и ответственности за нарушения положений приватизац ионного законодательства;

4) исследованы цели и задачи государства в сфере приватизац ии и выявлены результаты по их достижению; раскрыта их обусловленность сущностными признаками права, вытекающими из принципа формального равенства всех субъектов правоотношений, в том числе в приватизац ионных механизмах; проанализированы принципы административно-правового регулирования приватизац ионных отношений; названы причины невыполнения ряда существенных принципов правового регулирования приватизац ии и определены пути их устранения; показана связь между сущностью правового государства и принципами правового регулирования отношений приватизац ии; в целях оптимального обеспечения публичных интересов в сфере имущественных отношений доказана необходимость дополнения механизмов приватизац ии механизмом национализации. Обоснован вывод о том, что цели и результаты приватизац ии оказались противопоставленными друг другу, что свидетельствует о недостаточной правовой обеспеченности приватизац ии на всех этапах ее проведения. Вместо провозглашенных целей приватизац ии, состоящих в обеспечении базовых условий для функционирования рыночной системы, расширения масштабов частного сектора, усиления заинтересованности в результатах приватизац ии широких масс населения, повышения эффективности экономики, общество получило формирование узкого слоя частных собственников, непреодоленный до сих пор спад экономики, усиление бедности и проч.;

5) раскрыто содержание механизма правового регулирования в сфере приватизац ии, определены права и обязанности органов государственной власти, реализующих от имени государства полномочия по регулированию процессов приватизац ии, а также выполняющих контрольные функции в сфере приватизац ии; обосновано предложение по расширению оснований для привлечения виновных за нарушения законодательства о приватизац ии к административной ответственности, например, за отказ акционерных обществ предоставлять Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом Российской Федерации и Российскому фонду федерального имущества, являющихся акционерами данных обществ, документы, необходимые для приватизац ии государственных пакетов, в частности, для проведения оценки данных пакетов. Предложены меры по обеспечению публичных интересов при осуществлении приватизац ионных мероприятий посредством установления внешнего финансового контроля, в том числе путем предоставления Счетной палатой Российской Федерации обязательного заключения при осуществлении сделок приватизац ии с государственным имуществом, нормативная цена которого превышает 100 000 МРОТ;

6) проанализирована специфика применения отдельных способов приватизац ии государственного имущества на предмет обеспечения публичных интересов, в частности, применение такого способа приватизац ии, как продажа государственного имущества на инвестиционных и (или) коммерческих конкурсах. Раскрыты основные причины неэффективности применения указанного способа на этапе массовой приватизац ии, сформулированы предложения по устранению таких причин;

7) определен порядок приватизац ии как системы организационно-правовых мер, направленных на возмездное отчуждение государственного имущества; обосновано предложение по разработке мер по осуществлению объективной предприватизац ионной оценке объектов приватизац ии;

8) сформулированы предложения законодателю:

О принятии федерального закона, устанавливающего положения об обязательной выплате денежной компенсации государству нынешними собственниками приватизированного имущества в случае приватизац ии объектов государственной собственности по заниженной цене, например при продаже государственного имущества на инвестиционном и (или) коммерческом конкурсе, когда инвестиционные обязательства покупателем государственного имущества выполнены не были, при продаже государственного имущества на залоговых аукционах, что будет способствовать снижению социальной напряженности в обществе. Указанный закон должен иметь обратную силу и регулировать общественные отношения, возникшие при приватизац ии объектов государственной собственности в 1991 – 1997 г.г., то есть в период действия первого Закона о приватизац ии, когда нарушения законности при приватизац ии носили массовый характер;

О повышении административными и иными путями эффективности приватизированной собственности, для чего предложено провести объективную инвентаризацию и оценку потенциала всего государственного и приватизированного имущества, прежде всего того, которое используется в производственных целях, для последующего установления для него оценки минимальной эффективности. После чего собственность, которая используется весьма эффективно, облагать налогом на имущество с наименьшей ставкой, а то имущество, которое используется неэффективно, облагать налогом на имущество организаций по повышенной ставке, что позволит определить, какие из объектов государственного имущества следует приватизировать, поскольку для публичных целей они не дают должного результата. Соответственно критерии определения и соответствующий порядок оценки эффективности приватизируемого имущества целесообразно установить в отдельном федеральном законе;

О качественном совершенствовании организационного обеспечения процессов приватизац ии путем уточнения компетенции федерального органа по управлению государственным имуществом и органов по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, в том числе создание административно-правовых комиссий с целью досудебного разрешения споров, связанных с изданием ненормативно-правовых актов в сфере приватизац ии. Предложено законодательное закрепление за Российским фондом федерального имущества статуса специализированного финансового учреждения по продаже федеральной собственности, создание государственного экспертного института по оценке объектов приватизац ии. Данные предложения целесообразно реализовать путем внесения соответствующих изменений в действующий закон о приватизац ии.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере приватизац ии, придания ему таких свойств, которые отвечали бы потребностям развития современного российского общества. В диссертации разработан комплексный подход по совершенствованию института административно-правового регулирования приватизац ии.

Предложения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы органами исполнительной власти государства, а также муниципальными образованиями при осуществлении деятельности по применению механизма административно-правового регулирования отношений приватизац ии, а также в подготовке актов административного законодательства. Некоторые положения данной диссертации могут быть применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждалась на методических семинарах, заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В процессе практической юридической деятельности диссертанта в структуре Российского фонда федерального имущества, а также во время правоприменительной практики в судебных органах автор отработал положения и выводы диссертации Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации отражены в научных статьях, подготовленных и опубликованных диссертантом.

Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

2. Основное содержание диссертационного исследования

Во введен ии обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методологическая основа и методы исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Методологические основы административно-правового регулирования отношений приватизац ии в Российской Федерации» дается определение приватизац ии как объекта административно-правового регулирования, анализируются цели и принципы правового регулирования отношений приватизац ии. Определяются исходные позиции в реализации методов государственного управления экономическими, в том числе приватизац ионными процессами, дается соотношение административно-правового и гражданско-правового методов регулирования отношений в сфере приватизац ии.

На основе критического анализа законодательных и доктринальных определений приватизац ии, исторического анализа реальной практики процессов приватизац ии в диссертации определена сущность приватизац ии как передача на возмездной основе в частные руки государственного имущества и объектов интеллектуальной собственности. Отмечается, что приватизац ия является одной из форм разгосударствления собственности. В историческом контексте отмечается наличие в России объективных причин проведения приватизац ии и отсутствие надлежащих механизмов для ее осуществления. В целом приватизац ия рассматривается как жизненно необходимая для дальнейшего развития страны. Но по методам ее проведения не было целесообразности осуществлять ее столь стремительными темпами, как она была проведена. Сделан вывод, что изначально не было оправданным решение о проведении ускоренной и неподготовленной кампании по массовой приватизац ии в начале 90-х годов прошлого десятилетия.

С позиций отражения социально-экономических процессов, приватизац ия рассматривается как изменение форм и отношений собственности, составной элемент государственной политики дерегулирования экономики, ведущей к увеличению вклада частного сектора в развитие экономики. По своей юридической сущности приватизац ия может быть охарактеризована как правовое явление, означающее изменение режима собственности на основе закона путем передачи на возмездной основе имущества из государственной собственности в собственность частную, имеющее целью повышение производительности труда в экономике. Таким образом, юридический аспект анализа приватизац ии связывается с фактом смены права собственности, что достигается посредством административной деятельности уполномоченных органов государства, а также осуществлением ими сделок с приобретателями объектов приватизац ии.

В исследовании предложено авторское понятие «приватизац ии», под которым понимается основанный на законе процесс возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащего государству или муниципальным образованиям имущества, в том числе объектов интеллектуальной собственности в целях обеспечения публичных интересов. При таком понимании приватизац ия должна обеспечивать не потребности отдельных лиц, а цели публичного характера. Отмечается, что определение приватизац ии, данное в законе «О приватизац ии государственного и муниципального имущества» не в полной мере учитывает особенность приватизац ии как объекта административно-правового регулирования.

В работе обосновываются положения о том, что для научного познания правового регулирования отношений приватизац ии необходимо иметь единую теоретико-правовую основу механизма такого регулирования независимо от отраслевой принадлежности соответствующих юридических норм. Речь идет о системном представлении правового воздействия на приватизац ионные отношения в целом и выделении в нем особенных, присущих административно-правовому регулированию признаков. Делается вывод о наличии комплексного правового института приватизац ии, представленного совокупностью правовых норм, имеющих собственный предмет регулирования, но использующих методы гражданского, административного и других отраслей права.

Поскольку приватизац ия связана с отношениями собственности, делается вывод о том, что основным методом регулирования этой сферы экономических отношений называется метод гражданского права. При этом нормы гражданского права применяются субсидиарно, что предполагает применение норм гражданского права за пределами, определенными положениями законодательства о приватизац ии.

Особенность правового регулирования приватизац ии объясняется тем, что приватизац ия является одной из форм, посредством которой осуществляется управление государственной собственностью. С этих позиций приватизац ия представляет собой совокупность средств, приемов и способов, применяемых государством для целенаправленного воздействия на определенный объект государственной собственности путем его отчуждения с целью последующего эффективного использования. Приватизац ия относится к преобразующим (трансформирующим) формам управления государственной собственностью, к которым также относятся национализация и разграничение государственной собственности.

Отмечается, что переход государственного имущества в частную собственность происходит исключительно способами, установленными в императивной форме законом о приватизац ии, но оформляется гражданско-правовой сделкой, которая носит возмездный характер. Однако правоотношения, возникающие на этапе принятия соответствующего решения, постприватизац ионного контроля, например, по контролю за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий сделки приватизац ии, по контролю за перечислением денежных средств от продажи объекта приватизац ии в государственный бюджет подвержены административно-правовому регулированию, относятся к его предмету. Совершение гражданско-правовой сделки при приватизац ии, таким образом, требует принятие на основе закона ненормативного акта органа исполнительной власти и совершение, а затем исполнение сделки по отчуждению имущества. Нормы административного права в таком случае обеспечивают инициирующую и организующую роль в едином, комплексном процессе приватизац ии. Но их обязательным продолжением должны стать отношения, базирующиеся на юридическом равенстве и автономии воли сторон. Указывается, что государство в данном случае достигает решения двух задач: обеспечения публичных и частных интересов. При этом смыслом административно-правового регулирования приватизац ии становятся вопросы обеспечения публичных интересов, которые должны гармонично сочетаться с частными интересами.

В диссертации говорится о том, что административное управление как более широкое явление и основа административно-правового регулирования включает в себя несколько его этапов: постановку целей, реализуемых через государственное управление, обеспечение организационной основы, необходимой для осуществления самой административной деятельности, и применение механизма правового регулирования. Постановка целей и создание организационной основы является одновременно не только необходимым условием применения механизма административно-правового регулирования, но по сути его частью, поскольку регулирование не может осуществляться без должной организационной инфраструктуры, равно как и не может быть бесцельным.

Отмечается, что административно-правовое регулирование связано, прежде всего, с исполнительно-распорядительной деятельностью государства, предполагающей соответствующую нормотворческую деятельность, реализацию законов и контроль их исполнения. В этом аспекте оно есть часть административной деятельности государства, которая представляет собой деятельность по применению норм различных отраслей права (прежде всего - административного права) по реализации исполнительными органами власти управленческих функций посредством издания правовых актов управления по проблемам приватизац ии.

В работе формулируется определение административно-правового регулирования процессов приватизац ии как юридически властной, организующей деятельности государства по передаче государственного имущества в частную собственность юридических и (или) физических лиц. Его содержанием названы деятельность органов государственной власти по принятию решений о приватизац ии и выбору способа приватизац ии, предпродажной подготовке приватизируемого государственного имущества, включая его оценку, а также послеприватизац ионного контроля после совершения сделки приватизац ии.

В этой связи основными формами выражения административно-правового регулирования в области приватизац ии государственной собственности называется принятие правовых актов, а также ненормативных правовых актов об условиях приватизац ии того или иного объекта, осуществление субъектами административно-правового регулирования юридически значимых действий, в частности, утверждение Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом отчета об оценке государственного пакета акций, формирование комиссии по проверке выполнения инвестиционных условий коммерческого конкурса, издание приказа о проверке соблюдения закона во время проведения торгов по продаже государственного пакета акций.

В работе анализируется состав источников административно-правового регулирования отношений приватизац ии, проводится их классификация. Отмечается, что помимо нормативных правовых актов, регулирующих процессы приватизац ии, нормы права, определяющие порядок проведения приватизац ии, содержатся еще в более чем 60 других федеральных законах и прочих нормативных правовых актах. Существенное значение для определения режима приватизац ии сыграли правовые акты высших судебных органов.

В исследовании предпринимается попытка анализа правового механизма приватизац ии с позиций обеспечения реальных, а не мнимых равных возможностей для граждан на участие в приватизац ии. При этом равенство означает «равный для различных людей формализованный путь к приобретению прав на различные вещи, предметы, блага, а не раздачу всех этих вещей и благ поровну и каждому». В этом состоит методология правового анализа приватизац ии как объекта правового регулирования. На этой основе делается вывод, что в России механизм приватизац ии реализовался на основе подхода, когда привилегии социализма переросли в привилегии капитализма для избранных и тем самым был нарушен принцип формального равенства, в результате чего установился порядок свободы для избранных.

При рассмотрении процесса приватизац ии автором выделяется ее четыре основных этапа. Целью рассмотрения указанных этапов приватизац ии является освещение организационно-правового обеспечения приватизац ии на каждом из этапов. Критериями разграничения отдельных этапов указана смена моделей приватизац ии. В качестве предварительного этапа выступает период принятия в конце 80-х начале 90-х годов Закона «О кооперации», «Основ законодательства об аренде», постановления «Об акционерных обществах», вследствие чего были сняты некоторые ограничения на развитие негосударственного сектора экономики. На данном этапе в СССР и РСФСР отсутствовали какие-либо специализированные органы по управлению имуществом, регулирование общественных отношений в сфере приватизац ии и разгосударствления осуществлялось отраслевыми министерствами и ведомствами.

Первый этап приватизац ии (с 1991 по 1994 годы) характеризуется применением ваучеров и массированной передачей государственного имущества преимущественно на безвозмездной основе. Порядок проведения приватизац ии был определен Законом от 3 июля 1991 года «О приватизац ии государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», которым были указаны основные способы приватизац ии. В процессе анализа коммерциализации, предполагавшей преобразование в открытые акционерные общества крупных предприятий перед последующей их приватизац ией, указывается на недостаток такого порядка, выразившегося в разрушении единых связей целостного производственного цикла хозяйствующих субъектов, приватизац ии по отдельности технологически тесно связанных цехов и производств. Общим итогом первого этапа приватизац ии стал переход основной части государственного имущества в частные руки, выигрыш от которого получил небольшой круг лиц.

Административно-правовое регулирование на первом этапе приватизац ии характеризовалось большим количеством ненормативно-правовых актов (планов приватизац ии), принимаемых Госкомимуществом России и территориальными комитетами по управлению имуществом, отсутствием четкого взаимодействия между Правительством РФ и Госкомимущством России, а также последним и территориальными комитетами по управлению имуществом по вопросу принятия решений о приватизац ии объектов государственной собственности, отсутствием методик расчетов цены приватизируемых предприятий, нечеткостью процедур приватизац ии.

Второй этап приватизац ии характеризуется как период денежной приватизац ии и основан на переходе от преимущественно безвозмездной передачи государственной собственности к ее продаже по рыночной цене, что было предусмотрено «Основными положениями государственной программы приватизац ии государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года». Государство только на этом этапе поставило перед собой задачу повышения эффективности процессов приватизац ии. В качестве положительной черты этого этапа указывается попытка формирования широкого слоя частных собственников посредством проведения всероссийских, межрегиональных и региональных специализированных аукционов. В диссертации отмечается, что именно на данном этапе был применен такой способ приватизац ии, как залоговый аукцион. На указанных залоговых аукционах были реализованы пакеты акций таких стратегических предприятий, как ОАО «Норильский никель», ОАО «ЮКОС», ОАО «Сибнефть». Сами залоговые аукционы, а также заключенные по их итогам договоры купли-продажи акций квалифицируются как ничтожные сделки, поскольку являлись формой «самовыкупа акций», что было запрещено законодательством о приватизац ии. Таким образом в 1996 году был приватизирован по заниженной цене ряд крупнейших предприятий. Залоговые аукционы стали одной из главных причин подрыва интересов государства в экономической сфере.

Отмечается, что на данном этапе приватизац ии повышается роль Госкомимущества РФ в процессе организационного обеспечения приватизац ии, происходит создание Российского фонда федерального имущества как специализированного финансового учреждения по продаже государственного имущества, действующего от имени Российской Федерации.

Третий этап приватизац ии связан с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизац ии государственного имущества и об основах приватизац ии муниципального имущества в Российской Федерации», который установил ограничение на проведение массовой приватизац ии, что означало переход от массовой продажи предприятий к более упорядоченному и формализованному процессу. Усложнилась по сравнению с первым законом о приватизац ии процедура принятия решений о приватизац ии, большую роль при принятии решений о приватизац ии стали играть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, упорядочивается перечень способов приватизац ии, происходит регулирование деятельности по оценке объектов приватизац ии.

Четвертый этап связан с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизац ии государственного и муниципального имущества», который определяет порядок проведения приватизац ии государственного и муниципального имущества в настоящее время. Отмечено, что с принятием данного закона улучшилось организационно-правовое обеспечение приватизац ии, расширился перечень способов приватизац ии, что, несомненно, приводит к большей эффективности продаж, система органов приватизац ии стала более централизованной. Вместе с тем, указывается, что законодательно не было закреплено положение Российского фонда федерального имущества как продавца государственного имущества, что не способствует стабильности гражданского оборота и защите публичных интересов.

Что касается целей и принципов административно-правового регулирования отношений приватизац ии, то их анализ увязывается с обеспечением коренных интересов общества, соблюдением принципа формального равенства всех граждан на доступ к объектам приватизац ии. Исходя из того, что целевые установки в сфере приватизац ии есть результат проявления стратегического государственного управления, которое, в свою очередь, выступает частью государственного управления, имеющего с точки зрения своей внутренней структуры две разновидности: стратегическое и административное управление, в работе делается вывод о том, что имелось значительное расхождение между заявленными целями государства в сфере приватизац ии и формами и методами обеспечения их мерами административного регулирования. Цели и результаты приватизац ии оказались противопоставленными друг другу. Даже эксперты из Гарвардского университета А. Шлейфер и Д. Хей, оказывая экспертную помощь российскому правительству, на самом деле использовали свою роль для приобретения незаконным путем акций нефтяных кампаний, за что были в Англии оштрафованы на 3,5 миллиона долларов.

Формально цель приватизац ии состояла в обеспечении базовых условий для функционирования рыночной системы. Задачами приватизац ии принято считать обеспечение стабильности системы отношений собственности, формирование устойчивой структуры прав собственности, повышение экономической эффективности хозяйствования. Вместо провозглашенных целей приватизац ионной деятельности, включающих расширение масштабов частного сектора, увеличение объемов приобретаемого за приватизац ионные чеки государственного и муниципального имущества, усиление заинтересованности в результатах приватизац ии широких масс населения, повышение эффективности экономики, общество получило формирование узкого слоя частных собственников, спад экономики, усиление бедности и проч. До сих пор отсутствует конкурентная среда, не создана эффективная система социальной защиты населения. Экономика страны пока не имеет рационально мыслящего и эффективно действующего в интересах страны и общества собственника.

Позиция государства свелась к тому, чтобы провести приватизац ию, исходя из решения двух составляющих задач: с одной стороны, дать мнимую возможность участия каждого гражданина в процессе приватизац ии; с другой стороны, в условиях неупорядоченности и отсутствия должной законности обеспечить реальную возможность для избранной группы людей в получении от приватизац ии реальной выгоды. Самой большой и принципиальной ошибкой приватизац ии стало отсутствие четкой упорядоченности в ее осуществлении.

Вместе с тем, в диссертации не ставится вопрос о пересмотре результатов приватизац ии. В этой связи провозглашается принцип презумпции законности нормативного правового акта и принятых на его основе решений. Однако там, где были нарушены действовавшие на тот момент законы, необходимо поставить вопрос о восстановлении интересов государства.

В работе анализируется принцип подконтрольности, предполагающий установление внутреннего и внешнего контроля за органами власти, осуществляющими приватизац ию. Отмечается, что внешний и внутренний государственный контроль приватизац ионных процессов должен осуществляться на всех этапах – от предпродажной оценки стоимости государственного имущества до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новым собственником условий совершенной сделки. Рассматривается также ряд других принципов.

Во второй главе «Состояние и перспективы административно-правового регулирования отношений приватизац ии в Российской Федерации» анализируются аспекты организационного обеспечения процессов приватизац ии в Российской Федерации на современном этапе, а также порядок административно-правового регулирования отношений приватизац ии и защиты государственных интересов, включая применение мер юридической ответственности за нарушения законодательства о приватизац ии. С этих позиций приватизац ия анализируется как процесс и характеризуется признаками планомерности, системности, многоэтапностью ее проведения.

Основное внимание уделяется анализу системы органов государственной и муниципальной власти, реализующих деятельность по приватизац ии. Помимо органов общей компетенции в нее входят органы специальной компетенции по управлению имуществом и государственное учреждение по реализации имущественных прав (Российский фонд федерального имущества). Участие в регулировании приватизац ионных отношений на федеральном уровне власти осуществляют также антимонопольные органы, орган, регулирующий деятельность на рынке ценных бумаг, и др.

В работе подробно проанализирована компетенция органов исполнительной власти, осуществляющих организационное обеспечение приватизац ии на всем ее протяжении, выявлены механизмы взаимодействия указанных органов в процессе приватизац ии государственной собственности. Отмечается, что в связи с проведением административной реформы система органов, осуществляющих организационное обеспечение приватизац ии, усложнилась, трансформировалась в четырехзвенную структуру, стала более централизованной, что отражает общий вектор развития государственного управления. На современном этапе приватизац ии отмечено усиление роли Правительства Российской Федерации и снижение роли законодательных органов власти. В этой связи формулируется предложение об усилении роли внешнего контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере приватизац ии.

Отмечено, что на сегодняшний день система органов приватизац ии, реализующих организационное обеспечение процессов приватизац ии, включает в себя Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, при этом Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а также координацию деятельности Российского фонда федерального имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), Российский фонд федерального имущества (РФФИ), а также иные органы, в частности, Счетную палату Российской Федерации, Федеральную антимонопольную службу и ряд отраслевых агентств. Важной проблемой при этом является вопрос их координации и обмена необходимой информацией.

В диссертации сделан вывод об изменении административно-правового статуса Российского фонда федерального имущества и сужение его полномочий, произошедшего в ходе проведения административной реформы. Так, в соответствии с абзацем 3 пункта 19 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» координация деятельности Российского фонда федерального имущества возложена на вновь созданное Министерство экономического развития и торговли РФ, в то время как с 1993 года до момента выхода настоящего Указа координацию деятельности Российского фонда федерального имущества осуществлял Председатель Правительства Российской Федерации.

На основе сравнения содержания норм отдельных постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих компетенцию Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и норм Устава Российского фонда федерального имущества, утвержденного ранее, сделан вывод о том, что в рамках проведения административной реформы полномочия Российского фонда федерального имущества по приватизац ии федеральной собственности были значительно сужены, а статус Российского фонда федерального имущества понижен. Так, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом организует оценку приватизируемого имущества, определяет условия договоров об оценке приватизируемого имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом от имени Российской Федерации управляет федеральной собственностью, в том числе акциями (долями) в уставных капиталах акционерных обществ до их приватизац ии, хотя ранее управление переданными в Российский фонд федерального имущества для продажи пакетами акций осуществлялось самим Российским фондом федерального имущества.

Таким образом, имеется тенденция сужения полномочий Российского фонда федерального имущества в сфере приватизац ии федерального имущества и расширения компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом за счет наделения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом функциями по предпродажной подготовке объектов приватизац ии. Автором критикуется предложение руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В. Л. Назарова о создании института альтернативных продавцов госсобственности путем проведения конкурсного отбора торгующих организаций и заключения договоров на реализацию федерального имущества, которая мотивирована низкой эффективностью Российского фонда федерального имущества как продавца государственной собственности, его неконкурентоспособностью.

По мнению автора, идея создания института альтернативных продавцов госсобственности путем конкурсного отбора юридических и физических лиц является не совсем верной, поскольку передача функций по продаже объектов федеральной собственности от специализированного государственного учреждения – Российского фонда федерального имущества, имеющего статус специализированного государственного финансового учреждения, значительный опыт продаж, деловую репутацию, реализовывавшего такие объекты, как госпакеты акций ОАО «Лукойл», ОАО «ОНАКО», ОАО «Кузбассразрезуголь», коммерческим фирмам, имеющим в лучшем случае опыт продажи жилой и коммерческой недвижимости, ведет к снижению доходов бюджета. Следует учитывать также, что посредники, как правило, отсекают публичные интересы в предстоящей сделке в пользу корпоративных интересов. В этой связи сформулирован вывод, что повышение эффективности реализации государственной собственности должно заключаться в усовершенствовании способов приватизац ии федеральной собственности, оптимизации организационной структуры органов по управлению имуществом и Российского фонда федерального имущества, улучшении их взаимодействия, но не в непродуманной реорганизации государственного продавца – Российского фонда федерального имущества.

В работе предлагается целесообразным внести в Закон о приватизац ии норму, определяющую, что реализацию федерального имущества осуществляет Российский фонд федерального имущества и назначенные им представители – то есть сам Российский фонд федерального имущества, его региональные и межрегиональные отделения, а в случае отсутствия на соответствующих территориях отделений Фонда - фонды имущества субъектов Российской Федерации по прямому указанию Председателя Фонда – по аналогии с нормой закона о приватизац ии 1997 года.

В настоящее время в Законе о приватизац ии имеется норма о реализации государственного имущества специализированной организацией, определяемой Правительством Российской Федерации без указания на Российский фонд федерального имущества, что, по мнению автора, не в полной мере способствует реализации государственной политики в области приватизац ии федеральной собственности. Наряду с этим автор полагает целесообразным передать функции по предпродажной подготовке объектов приватизац ии, в частности, проведение оценки и сбор необходимых документов, а также представление интересов Российской Федерации как собственника до момента продажи имущества Российскому фонду федерального имущества.

Сформулировано предложение о необходимости усиления роли Счетной палаты Российской Федерации как органа, осуществляющего не только постприватизац ионный, но и предприватизац ионный внешний финансовый контроль, прежде всего, наделить Счетную палату полномочиями по даче обязательного заключения при осуществлении сделок приватизац ии с государственным имуществом, нормативная цена которого превышает 100 000 МРОТ. Для чего следует внести соответствующие изменения в законодательство о приватизац ии и в Закон о Счетной палате Российской Федерации. Подобная мера, по мнению диссертанта, должна явиться действенным инструментом внешнего финансового контроля, в указанном заключении должно содержаться заключение об обоснованности цены объекта приватизац ии, определенной независимым оценщиком.

Таким образом, после определения Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом нормативной цены объекта приватизац ии рыночная стоимость данного имущества определяется независимым оценщиком на основании договора с Российским фондом федерального имущества, далее отчет оценщика и распоряжение Федерального агентства по управлению федеральным имуществом об условиях приватизац ии должны передаваться в Счетную палату Российской Федерации, которая в разумный срок, продолжительность которого не должна превышать 3-4 недель, дает заключение по поводу обоснованности цены объекта приватизац ии, определенного независимым оценщиком. В случае положительного заключения рыночная стоимость объекта приватизац ии должна утверждаться протоколом комиссии по определению начальной стоимости объектов приватизац ии, состоящей из представителей Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и Российского фонда федерального имущества.

Наделение Счетной палаты Российской Федерации подобными полномочиями сделает процесс приватизац ии государственной собственности в части определения цены более прозрачным и эффективным, а также исключит вопросы к цене сделок приватизац ии, содержащиеся в Отчетах Счетной палаты Российской Федерации, составленных по итогам контрольных мероприятий по проверке указанных сделок.

В диссертации раскрыт порядок осуществления приватизац ии, под которым понимается предусмотренная законами и иными нормативными правовыми актами деятельность исполнительных органов власти по принятию решений о приватизац ии объектов государственной и муниципальной собственности и последующих сделках по отчуждению названных объектов. Указанный порядок анализируется через призму повышения управляемости данной группы отношений. Ставится вопрос о необходимости разработки целостной концепции приватизац ии, определении ее приоритетов, создания ее надлежащей правовой модели.

В работе определена специфика объектов приватизац ии, под которыми понимается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в том числе акции открытых акционерных обществ, имущественные комплексы государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Как недоработка действующего законодательства о приватизац ии указывается то, что в нем отсутствует ясный перечень видов объектов, подлежащих приватизац ии.

Показано, что многие недостатки возникают по причине неточного определения объекта приватизац ии. Так, в ряде случаев приватизац ия объектов добывающей промышленности одновременно стала приватизац ий недр, что означало передачу недр на безвозмездной основе. В этой связи должен ставиться вопрос о разграничении приватизац ии оборудования и недр. С другой стороны, на первых этапах приватизац ии были нарушены интересы предпринимателей, когда приватизировались предприятия без одновременной приватизац ии земли, на которой данные предприятия находились. В настоящее время при законодательном закреплении возможности выкупа земли под приватизированными предприятиями не согласован вопрос о цене данного выкупа, что ведет к ущемлению публичных интересов.

Особое значение придается анализу вопросов приватизац ии стратегически важных объектов иностранными физическими и юридическими лицами, для которых на первых этапах приватизац ии были установлены ограничения, которые достаточно легко было обойти, что привело к установлению контроля с их стороны над стратегически важными объектами. Формулируется вывод о необходимости установления границ приватизац ии государственного имущества по объему и по перечню объектов, поскольку государственное имущество оценивается как основа осуществления государственного суверенитета.

При характеристике объектов приватизац ии основное внимание уделяется порядку приватизац ии унитарных предприятий. Учитывая, что из 9 тысяч унитарных предприятий, находящихся в федеральной собственности, 7 тысяч являются убыточными, в работе поддерживается политика федеральных органов исполнительных власти по ускоренной приватизац ии таких объектов через их акционирование либо продажи как единых имущественных комплексов. Альтернативой названным способам перехода унитарных предприятий в частные руки на практике является их банкротство, что крайне невыгодно для государства. Однако именно подобный метод часто избирается действующим руководством унитарных предприятий для обеспечения своих личных интересов.

Особые проблемы возникают с землей как объектом приватизац ии. Отмечается непоследовательность позиций государства в этом вопросе. Еще в 1992 году был установлен порядок, согласно которому после завершения продажи акций за приватизац ионные чеки акционерное общество могло выкупить по нормативной цене участок земли, на котором оно было расположено, однако данный порядок стал реализовываться только с принятием третьего Закона о приватизац ии, при этом до сих пор ведутся споры относительно цены выкупаемых земельных участков. Высокая цена за землю при приватизац ии называется в качестве причины, негативно влияющей на состояние экономических отношений.

Как серьезный методологический просчет приватизац ии в прошлое десятилетие определяется положение, что из числа объектов приватизац ии исключались объекты интеллектуальной собственности. Они просто передавались новому собственнику вместе с имущественными объектами. В настоящее время этот вопрос также не решен до конца.

В работе проанализирована специфика приватизац ии отдельных групп объектов приватизац ии на предмет обеспечения публичных интересов, например, приватизац ия государственных пакетов акций на инвестиционных и (или) коммерческих конкурсах. Раскрыты основные причины нарушения законодательства в процессе их приватизац ии и сформулированы предложения по устранению таких причин.

Дается негативная оценка практики приватизац ии периода 90-х годов, когда порядок приватизац ии не предусматривал передачу в частную собственность предприятий как единых имущественных комплексов, состоящих из производственных фондов, земельных участков, зданий, сооружений и т.п. Вследствие чего нередко допускалась практика приватизац ии отдельных цехов или участков в структуре единого технологического цикла отдельного предприятия.

В отличие от прошлого периода действующий Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизац ии государственного и муниципального имущества» установил новые способы приватизац ии, отвечающие реалиям настоящего времени, в том числе: продажа путем публичного предложения, продажа без объявления цены, продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг. Обосновывается вывод, что в настоящее время процесс и способы приватизац ии стали более гибкими и динамичными, стали полнее отвечать требованиям реальности. Так, продажа имущества без объявления цены позволяет продать неликвидное имущество в установленный срок покупателю по цене, предложенной самим покупателем.

Отдельно в работе анализируется порядок применения различных способов осуществления приватизац ии, что реализуется в ходе принятия управленческого решения. В диссертации дается анализ каждого из 10 применяемых в настоящее время способов приватизац ии, которые единообразно применяются по всей стране.

В качестве способа совершенствования порядка приватизац ии обосновано предложение по разработке мер по осуществлению объективной, предприватизац ионной оценке имущественных объектов, подлежащих последующей приватизац ии, для чего предлагается усилить практику привлечения независимых экспертов, прежде всего экспертных институтов.

Также диссертантом раскрыты административно-правовые способы защиты публичных интересов при приватизац ии государственного имущества, под которыми понимаются официально признанные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Государство в процессе приватизац ии выражает волю собственника и обеспечивает интересы всего общества, что применительно к приватизац ии предполагает решение с ее помощью проблем поднятия эффективности экономической деятельности в обществе. Отмечается, что обеспечение публичных интересов остается большой проблемой в приватизац ионных процессах.

К числу существенных изъянов правового обеспечения механизма приватизац ии следует отнести тот факт, что законодательно не был урегулирован порядок возмещения ущерба, причиненного государству, а также не была установлена юридическая ответственность участников приватизац ионных отношений за нанесенный вред государству и обществу в результате незаконных действий приобретателей государственного имущества.

Для обеспечения публичных интересов предлагается в обязательном порядке решать вопрос об установлении обременения объектов, подлежащих приватизац ии требованиями экологического, социального и антимонопольного характера. Целям реализации публичных интересов служит фактор получения доходов от приватизац ии. Наибольшее нарушение интересов общества и государства по данному направлению было на первых этапах приватизац ии, когда можно было приобрести завод «ЗИЛ», стоивший 2,5 миллиарда долларов, за 200 миллионов долларов. Называются также случаи несвоевременной оплаты в бюджеты за совершенные сделки по приватизац ии либо нарушения сроков оплаты уставного капитала приватизированных предприятий.

Одним из важнейших вопросов приватизац ии называется цена, по которой передается государственное имущество в частные руки. Решающим при этом является вопрос об определении начальной цены продажи государственного или муниципального имущества, который относится к числу недоработанных в организационно-правовом аспекте. Типичным явлением приватизац ии прошлого десятилетия было занижение стоимости активов предприятий. Одной из причин такого явления было то, что существовавшая на тот момент методика оценки не позволяла адекватно оценить стоимость активов предприятий. Существующий порядок определения оценки приватизируемого имущества имеет недостаток в том, что если нормативная цена подлежащего приватизац ии государственного имущества оказывается меньше начальной цены продажи данного имущества, определенной независимым оценщиком, то такое имущество может быть продано в обычном порядке. Вносится предложение о формировании объективного института оценки любого имущества, включая государственного, для чего предлагается принять соответствующий закон. Приводится опыт ряда других стран, где успешно обеспечивается публичный интерес при приватизац ии государственного имущества.

В диссертации обосновывается установление принципа усиления социальной и юридической ответственности в процессе приватизац ии, который предусматривает включение в механизм приватизац ии ряд обязанностей нового собственника, что он не вправе использовать его в противозаконных целях, включая уход от налогов, обязан использовать полученное имущество только для целей, непротиворечащих развитию всего общества.

Для повышения эффективности, а также степени отдачи от приватизированного сектора экономики вносится предложение о побуждении налоговыми мерами собственника приватизируемого имущества к отказу от приватизированного имущества, которое неэффективно управляется. В качестве меры повышения эффективности частного сектора экономики называется объективная инвентаризация и оценка имущества хозяйствующих субъектов. После чего имущество, используемое неэффективно, подлежит облагать повышенным налогом на имущество.

В заключении изложены основные выводы, обобщающие итоги диссертационного исследования, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования приватизац ии в Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Удов Б. В. Понятие приватизац ии как объекта правового регулирования // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации. Доклады и сообщения V Международной конференции. РГГУ. М., 2005. - 0,5 п. л.

2. Удов Б. В. Принципы правового регулирования приватизац ионных процессов // Экономический рост. Теория и практика. Материалы V Чаяновских чтений. РГГУ. М., 2005. – 1,0 п. л.

3. Удов Б. В. Цель и принципы государственной приватизац ионной политики // Развитие публичных и частноправовых институтов в современной России. V Международная научно-практическая конференция. МЭСИ. М., 2005. - 0,5 п. л.

4. Удов Б.В. Порядок учета государственных интересов в процессе приватизац ии// Институциональные преобразования экономики России: проблемы и перспективы. Материалы VI Чаяновских чтений. РГГУ. М., 2006. - 0,5 п.л.

5. Удов Б.В. Проблемы организационного обеспечения процессов приватизац ии в ходе административной реформы // Вестник Российского университета дружбы народов им. П.Лумумбы (сдано в печать) -0,5 п. л.

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Удова Бориса Викторовича

Тема диссертационного исследования

Административно-правовые механизмы процессов

приватизац ии в Российской Федерации

Научный руководитель – доктор юридических наук,

профессор Селюков А. Д.

Изготовление оригинал-макета

Удовым Борисом Викторовичем

Подписано в печать 05.05. 2006.

Усл. п.л –__

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ №___

119606, Москва, пр. Вернадского, 84

Анализ процессов приватизац ии государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие). – М.: Издательство «Олита», 2004.

Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М., НОРМА. 2001. С. 57.

Закон РСФСР от 03.07.91 г. «О приватизац ии государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». // Российская газета. – 1991 - 19 июля.

См. Федеральный закон РФ «О приватизац ии государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. // СЗ РФ.- 2002.- № 4.- Ст.251.