В России насчитывается около 16 тыс. беженцев и 500 тыс. вынужденных переселенцев. Их положение регулируется специальными законами «О беженцах» (в ред. Федерального закона от 28 июня 1997 г.) и от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах».
Беженец — это иностранец или лицо без гражданства, которое покинуло страну своего гражданства (прежнего обычного места жительства) в силу того, что подвергалось преследованиям или имеет обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, национальности, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и не может или не желает пользоваться защитой своей страны или вернуться в нее по указанным причинам.
Правовой статус вынужденных переселенцев
В отличие от беженца вынужденный переселенец является, как правило, гражданином РФ, но по тем же причинам покинул иностранное государство и прибыл в Россию или переселился из одного в другой. Вынужденным переселенцем может быть также иностранец, постоянно проживающий в России на законных основаниях, но по указанным причинам изменивший место своего постоянного жительства.
Статус беженца и вынужденного переселенца предоставляется по ходатайству лица. После проверки принимается решение о предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца и выдается соответствующее удостоверение. Оно действительно в течение пяти лег, но по заявлению лица каждый раз может продлеваться на год. Оба названных выше закона устанавливают основания, по которым можно отказать в принятии ходатайства или в предоставлении статуса беженца, вынужденного переселенца (сообщение ложных сведений, участие в организациях, преследующих цели насильственного свержения конституционного строя, и др.). Отказ в принятии ходатайства или в предоставлении статуса беженца, вынужденного переселенца может быть обжалован в суд.
Беженцам и вынужденным переселенцам предоставляется беспроцентная долгосрочная ссуда на приобретение жилья (строительство), местные органы государства и органы самоуправления обязаны оказывать содействие беженцам и вынужденным переселенцам в решении их жизненных проблем. Эти лица пользуются определенными правами граждан РФ и несут соответствующие обязанности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев
Как всякая демократическая страна, Россия сталкивается с проблемой миграции. Перемещения больших групп людей из других стран в Россию и на территории России в основном являются следствием распада СССР и возникших в связи с этим межнациональных конфликтов, а также преследований людей по разным основаниям. Эти миграционные потоки, часто весьма мощные, порождают необходимость решения сложных вопросов гражданства и обеспечения прав человека. Законодательство закрепляет в отношении таких людей два правовых статуса: беженца и вынужденного переселенца. Первый — Федеральным законом «О беженцах» (в редакции от 28 декабря 2010 г.), второй — Законом РФ «О вынужденных переселенцах» (в редакции от 16 октября 2010 г.).
Беженцами признаются лица, не имеющие , прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации.
Эти лица не могут или не желают пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности из опасений стать жертвами преследований по признаку расы, национальности, гражданства, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям.
Юридическое понятие «беженец» раскрывается через ряд признаков. Беженец:
- во-первых, не является гражданином России, прибыл или желает прибыть на ее территорию из-за рубежа;
- во-вторых, покидает страну своего проживания или пребывания и ходатайствует о приобретении статуса беженца в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
- в-третьих, не может вследствие опасений стать жертвой преследований пользоваться защитой и покровительством этой страны или не желает пользоваться таковой;
- в-четвертых, не может или не желает вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой произвола и насилия;
- в-пятых, принято решение о предоставлении ему статуса беженца компетентными органами России.
Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступления: против мира, человечности, военные преступления, предусмотренные в международных актах, тяжкие преступления не политического характера, признаваемые таковыми в государстве его гражданства или обычного места жительства до того, как оно было допущено на российскую территорию, против принципов и целей ООН, а также, когда за лицом компетентные органы государства, в котором это лицо проживало, признают его права и обязательства, связанные с гражданством этого государства, и которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Лицо не признается беженцем, когда оно покинуло государство своей гражданской принадлежности или своего прежнего, обычного места жительства по причинам: а) экономического характера; б) голода; в) эпидемий; г) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В предоставлении статуса беженца может быть отказано, если:
- лицо совершило преступление на территории России и в отношении него возбуждено уголовное дело;
- лицу ранее было отказано в признании беженцем и обстановка в государстве его гражданской принадлежности или прежнего, обычного местожительства со дня получения им отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась;
- лицо получило обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и (или) к Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, при условии, что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не противоречат законодательству России;
- лицо обладает гражданством третьего государства, защитой которого могло воспользоваться при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований в этом государстве по обстоятельствам, которые предусмотрены российским законом для признания лица беженцем;
- лицо прибыло с территории иностранного государства, где имелась возможность быть признанным беженцем;
- лицо состоит в браке с гражданином (гражданкой) России;
- лицо отказывается сообщить сведения о себе;
- лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание на территории России;
- имеются иные основания, предусмотренные российским законодательством.
Процесс получения статуса беженца
Основная работа с беженцами и вынужденными переселенцами возложена на Федеральную миграционную службу, подведомственную Министерству внутренних дел РФ.
Процесс признания лица беженцем предусматривает ряд действий:
- обращение с ходатайством о признании беженцем;
- предварительное рассмотрение ходатайства;
- рассмотрение ходатайства по существу и принятие решения о признании лица беженцем либо об отказе в признании таковым;
- выдача удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
Компетентный орган МВД принимает решение о признании лица беженцем и выдаст ему удостоверение, на основании которого лицо пользуется правами российского гражданина, а также рядом льгот по налогам и сборам. Лицо, ходатайствующее о признании его беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства. Лицо признается беженцем на срок до трех лег. При сохранении обстоятельств, вынудивших его покинуть свою страну, этот срок может продлеваться на каждый последующий год. Статус беженца позволяет работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать в собственность недвижимое имущество (на условиях для иностранных граждан), ходатайствовало получении российского гражданства. Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул, но он при определенных условиях утрачивает статус беженца (при получении гражданства РФ или другого государства, выезде за пределы России на постоянное жительство, при умышленном представлении ложных сведений, добровольном принятии защиты государства, территорию которого он был вынужден покинуть). Государство оказывает помощь в приеме, признании, размещении и обустройстве беженцев. Согласно постановлению Правительства РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые не признаются беженцами в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», но по гуманитарным соображениям не могут вернуться на свою родину, предоставляется возможность временного убежища на территории Российской Федерации.
Вынужденными переселенцами признаются граждане РФ, которые вынуждены или имеют намерение покинуть место постоянного жительства на территории другого государства или на территории Российской Федерации. Причиной этого служат те же основания, что и для беженцев, но они связываются Законом с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека. При определенных условиях вынужденными переселенцами могут быть признаны лица, не имеющие гражданства
РФ, а также граждане бывшего СССР. Статус выдается на пять лет (допускается продление).
Права вынужденных переселенцев во многом схожи с правами беженцев. Практически в той же мере определены обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления в отношении вынужденных переселенцев, гарантии их прав и др.
Специфической группой субъектов конституционного права являются беженцы и вынужденные переселенцы. Правовой статус этих категорий помимо таких предпосылок его наполнения как отношения к гражданству и нахождения на территории того или иного государства, обладает еще одной, которая позволяет группировать рассматриваемые категории лиц в отдельную весьма специфическую группу субъектов конституционного права. Речь идет о сходстве фактических обстоятельств возникновения правовых статусов.
Как правило, лицо становится беженцем или вынужденным переселенцем:
Вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия;
При осуществлении преследования в различных формах;
Вследствие несоответствия политических убеждений преследуемых официальной государственной доктрине;
Вследствие расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе.
Совокупность этих предпосылок позволяет классифицировать граждан как собственно граждан и граждан, обладающих статусом вынужденного переселенца; а иностранных граждан - как собственно иностранных граждан и иностранных граждан, обладающих статусом беженца.
Из этого видно, что к указанной категории не относятся так называемые «экономические беженцы», которые покидают свою страну по экономическим соображениям. Не может претендовать на статус беженца лицо, совершившее преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности; совершившее ранее тяжкое преступление неполитического характера.
Основная работа с беженцами и вынужденными переселенцами возложена на федеральные миграционные органы, входящие в структуру органов внутренних дел.
В принципе государство обязано предоставить беженцам статус, которым пользуются иностранцы вообще. Что же касается правительственной помощи, то они приравниваются к местным гражданам. Запрещено накладывать взыскание на беженца за незаконный въезд. Государства по возможности облегчают ассимиляцию беженцев. Особое значение имеет правило о недопустимости высылки беженцев в страну, в которой их жизни или свободе угрожает опасность.
Лицо, признанное беженцем на территории России, наделяется определенным кругом прав и обязанностей, а также обладает рядом гарантий.
Среди прав:
Получение услуг переводчика и информации о своих правах и обязанностях;
Получение содействия в оформлении документов, в переезде и провозе багажа к месту пребывания;
Получение питания и пользование коммунальными услугами;
Охрана в целях обеспечения безопасности;
Пользование жилыми помещениями;
Медицинская и лекарственная помощь;
Получение содействия в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве, работы по найму;
Социальная защита, в том числе социальное обеспечение;
Содействие в устройстве детей в государственные и муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения;
Получении сведений о родственниках лица, признанного беженцем;
Обращение за помощью в оформлении документов для выезда за пределы территории России;
Участие в общественной деятельности государства;
Добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности (прежнего, обычного местожительства).
Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны на территории России:
Соблюдать Конституцию, федеральные законы, иные нормативные правовые акты, в том числе субъектов Федерации;
Своевременно прибыть в центр временного размещения или иное место пребывания, которое определено миграционными органами;
Соблюдать установленный порядок проживания;
В течение семи дней известить миграционные органы об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства России;
Проходить ежегодный переучет в сроки, установленные территориальными миграционными органами.
Юридическую основу статуса беженца и вынужденного переселенца составляют международно-правовые акты:
- Конвенция о статусе беженцев от 28 августа 1951 г.;
Устав управления Верховного комиссариата ООН по делам беженцев (УВКБ) от 14 декабря 1950 г.;
Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о статусе беженцев в 1992 г. Тогда же в Москве были открыты постоянные представительства УВКБ и международной организации по миграции.
Статус беженца и вынужденного переселенца определяются также:
Конституцией РФ (ст. 63 и др.);
Вынужденными переселенцами могут быть признаны:
Гражданин России, который покинул место жительства на территории одного из субъектов Федерации и прибыл на территорию другого субъекта или вынужден покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибыл на территорию России;
Иностранец, лицо без гражданства, которые покинули место постоянного жительства на территории одного из субъектов Федерации и прибыли на территорию другого субъекта.
Обстоятельствами, которые послужили для признания лица вынужденным переселенцем и заставили изменить место жительства, являются:
1) насилие, совершаемое в отношении лица или членов его семьи;
2) преследование в иных формах;
3) наличие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политические убеждения, ставшие поводом для проведения враждебных камланий в отношении конкретного лица или группы лиц;
4) массовые нарушения общественного порядка в месте постоянного проживания лица.
Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживающий на территории республики, входящей в состав бывшего СССР, который получил статус беженца в России и утратил его в связи с приобретением российского гражданства, но по объективным причинам не мог в период действия статуса беженца обустроиться на территории России.
Вынужденным переселенцем не может 6ыть признано лицо:
Совершившее преступление против мира, человечности, и. другие преступления, которые признаются таковыми по российскому законодательству;
В течение 12 месяцев со дня выбытия с места жительства или в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением российского гражданства не обратилось, без уважительной причины с ходатайством о признании его таковым;
Покинувшее место жительства по экономическим причинам, либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Процедура признание лица вынужденным переселенцем состоит из следующих этапов :
Обращение заинтересованного лица с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем;
Выдача свидетельства о регистрации ходатайств;
Принятие решения о признании лица вынужденным переселенцем.
Решение о признании лица вынужденным переселенцем принимается территориальными миграционными органами в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства и сопровождается, выдачей соответствующего удостоверения. Статус вынужденного переселенца устанавливается сроком на пять лет с последующим продлением ежегодно по заявлению вынужденного переселенца.
Вынужденный переселенец обладает правом:
Самостоятельно выбирать место жительства в одном из пунктов, предложенных миграционными органами, или проживать у родственников при наличии их согласия;
Получать поддержку в проезде и провозе багажа к новому месту жительства или месту пребывания.
Вынужденный переселенец обязан:
Соблюдать Конституцию России, федеральные законы;
Соблюдать правила проживания в центре временного размещения;
При перемене места жительства сняться с учета в территориальном миграционном органе;
Проходить ежегодный переучет в сроки, установленные миграционными органами.
Вынужденные переселенцы и лица, ходатайствующие о приобретении данного статуса, не могут быть без их согласия возвращены на территорию, которую они вынужденно покинули, или переселены в другой населенный пункт. Они вправе обжаловать в суд действия органов государственной власти и должностных лиц.
Статус вынужденного переселенца утрачивается в случаях:
Прекращения гражданства России у лица, приобретшего указанный статус, будучи гражданином России;
Выезда за пределы России для постоянного проживания;
Осуждения за преступление на основании приговора суда;
Умышленного сообщения ложных сведений или предъявления заведомо фальшивых документов, которые послужили основанием для признания вынужденным переселенцем.
Кроме вышеперечисленных категорий иностранцев выделяют и такие, как дипломаты, консульские работники и представителя международных организаций.
В настоящее время статус дипломатических агентов регулируется Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., а статус консульских должностных лиц регулируется Венской; конвенцией о консульских сношениях 1963 г. Согласно этим международным документам данные лица пользуются абсолютной неприкосновенностью, а обеспечению их прав и свобод уделяется особое внимание. Особенности режимов пребывания указанной категории иностранцев на территории Российской Федерации, как правило, устанавливаются в двустороннем порядке путем подписания международных соглашений Российской Федерации с зарубежными государствами
Что же касается работников международных организаций, то на них так называемый «режим дипломатической неприкосновенности» в Российской Федерации распространяется либо вследствие международного договора о создании международной организации (в котором предусмотрена подобная норма), подписанного Российской Федерацией, либо вследствие специального распоряжения уполномоченного на то органа государственной власти Российской Федерации.
Государство в качестве субъекта международного права характеризуется наличием двух материальных компонентов, а именно, территории и населения. Физические лица, проживающие на территории государства и находящиеся под его юрисдикцией, в совокупности составляют население данного государства. В состав населения не входят лица, которые пользуются дипломатическим иммунитетом. Правовое положение лиц, на которых распространяется территориальная юрисдикция данного государства, различно и в зависимости от этого выделяются такие группы, как граждане данного государства, граждане других государств (иностранцы), лица без гражданства (апатриды), лица с двойным гражданством (бипатриды).
В современном международном праве, в отличие от классического международного права, имеется целая отрасль, посвященная правам человека. Современное международное право содержит общепризнанные, и, следовательно, обязательные для всех государств нормы, определяющие основные права и свободы человека независимо от гражданства, пола, расы и т.д. Кроме этих общепризнанных основных норм, имеется также большое число общих договоров по специальным вопросам прав человека, как, например, Конвенция о политических правах женщин, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о статусе беженцев, многочисленные конвенции Международной организации труда, а также региональные договоры о правах человека.
Существует ряд международно-правовых норм, договорных и обычных, прямо или косвенно относящихся к индивидам, в частности, по вопросам защиты прав человека, приобретения и утраты гражданства, режима иностранных граждан, предоставления политического убежища и другие.
Войны между государствами, конфликты немеждународного характера, политические преследования ведут к массовому исходу населения в другие страны. Это сделало необходимым урегулирование правового положения беженцев, поскольку зачастую они оказываются в бесправном состоянии. Первые акты были приняты после Первой мировой войны. Ростовщикова О.В. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации // Гражданин и право. - 2000. - №8. - С. 19-20.
Правовой основой регулирования правоотношений между отдельными категориями лиц, составляющих население государства, являются Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколы к ней, Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г. и Нью-Йоркский протокол 1967 г., Шенгенское соглашение и Дублинская конвенция 1990 г., Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г. и другие. В системе ООН для содействия решения вопросов, связанных с правовым статусом беженцев, образовано Учреждение по делам беженцев.
Конвенции и соглашения, являющиеся прямыми источниками права беженцев, можно классифицировать в зависимости от территориальной сферы действия на универсальные и региональные. К универсальным относятся Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г., к региональным соглашениям - международные договоры, заключенные в рамках региональных международных организаций, сфера действия которых распространяется на государства, принадлежащие к одному географическому региону. Таковыми являются Конвенция по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (1969), Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (1959), Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (1980), Соглашение Совета Европы, касающееся моряков-беженцев (1957) и Протокол к нему (1973), Соглашение Содружества Независимых Государств о помощи беженцам и переселенцам (1993) и Протокол к нему (1993), Дублинская конвенция (1990), определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества, Конвенция Европейского союза (1990) о применении Шенгенского соглашения (1985). Следует отметить, что все региональные договоры, хотя и основываются на положениях Конвенции 1951 г., либо имеют особенности в трактовке понятия "беженец" (Конвенция ОАЕ 1969 г., Соглашение СНГ 1993 г.), либо конкретизируют вопросы, касающиеся предоставления убежища и пересечения границы (Соглашение Совета Европы и Конвенция Европейского союза).
За время, прошедшее со дня создания ООН (Устав был подписан 26 июня 1945 г.), под ее эгидой была разработана необходимая международно-правовая база и образован механизм для разрешения острейших проблем беженцев. В качестве целей ООН утверждалась гуманистическая направленность ее деятельности, провозглашенная в преамбуле: "Мы, народы Объединенных Наций, преисполненные решимости... вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство больших и малых наций...". Основные цели и принципы ООН названы в ч. 1 ст. 2 Устава: "...осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии". Воронина Н.А. Положение и юридический статус внутри перемещенных лиц в Российской Федерации //Гражданин и право. - 2003. - N 5. - С. 21.
В развитие положений Устава ООН были приняты Конвенция ООН 1951 г. "О статусе беженцев", Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г. которые также определяют понятие "беженец" и юридические основания признания лица таковым. Конвенция разрабатывалась одновременно с созданием УВКБ и является базовым универсальным межгосударственным соглашением по проблеме беженцев. Она служит основным правовым средством международной системы их защиты и содержит общее определение понятия "беженец". Примечательно, что данная дефиниция не соотнесена с
Понятие "беженец" применяется к лицу, которое:
- 1) не является гражданином Российской Федерации;
- 2) находится вне страны своей гражданской принадлежности (а в случае отсутствия определенного гражданства - вне страны своего прежнего обычного места жительства);
- 3) покинуло указанную страну в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
- 4) не может (не желает) пользоваться ее защитой (вернуться в нее) вследствие таких опасений.
К беженцам не относятся так называемые экономические беженцы, которые покидают свою страну по экономическим соображениям. Не может претендовать на статус беженца лицо, совершившее преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности; совершившее ранее тяжкое преступление неполитического характера.
Беженцам предоставлен национальный режим. Кроме того, на них распространяются льготы, установленные для вынужденных переселенцев, им оказывается содействие в приобретении гражданства РФ.
В отличие от беженца, вынужденный переселенец, - как правило, гражданин Российской Федерации, по тем же основаниям вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию России или вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта. Таким образом, вынужденный переселенец отличается от беженца тем, что, будучи вынужденным покинуть территорию иностранного государства, он обладает гражданством России. Мукомель В.И. Федеральное и региональное законодательство о правах вынужденных мигрантов // Юрист. 2003. - №4. - С. 12-13.
Одним из основных прав человека является право возвращения в отечественное государство и проживания в нем. Этому праву соответствует обязанность государства разрешить въезд и поселение гражданина. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. предусматривает, что "никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну" (ч. 4 ст. 12). Конституция РФ закрепила право гражданина "беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию" (ч. 2 ст. 27). Не может быть произвольно выслан и иностранец, законно проживающий на территории какого-либо государства, говорится в Протоколе № 7 (1984 г.) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Известны случаи массового изгнания части граждан в ходе гражданской или межплеменной войны. В таких случаях другие государства вынуждены принимать иностранных граждан в качестве беженцев, что создает серьезные проблемы. При этом иностранное государство вправе требовать возвращения этих лиц, а отечественное государство обязано принять своих граждан и обеспечить их права.
Контроль за соблюдением прав беженцев осуществляется Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, устав которого был утвержден Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 г.
19 февраля 1993 г. была принята первая редакция Закона Российской Федерации "О беженцах" N 4528-1, который вступил в силу 20 марта 1993 г. Закон должен был закрепить в российском законодательстве основные положения Конвенции ООН 1951 г. и Протокола 1967 г., касающихся статуса беженцев, к которым Россия присоединилась 13 ноября 1992 г. без каких-либо оговорок и ограничений.
Первая редакция Закона имела более общий, чем Конвенция ООН, декларативный и расширительный характер, позволявший в слишком широких пределах трактовать такие важнейшие его положения, как права беженцев, которые не были увязаны с реальными возможностями Российской Федерации. Разработка и внедрение процедуры признания беженцем были начаты еще в 1993 г., с момента принятия Закона Российской Федерации "О беженцах". Однако на практике в 1994-1996 гг. рассмотрение ходатайств лиц из государств СНГ и Балтии проводилось территориальными органами Федеральной миграционной службы (ФМС России) без проведения строгой юридической процедуры. Лица признавались беженцами фактически в порядке регистрации. Главным критерием для предоставления статуса беженца являлось подтверждение происхождения заявителей из региона межнационального или иного рода конфликта и отсутствие гражданства РФ. Большинство из них, имевших на руках паспорта образца 1974 г., рассматривались как граждане бывшего СССР, хотя уже являлись гражданами новых суверенных государств.
В июле 1997 г. была принята новая редакция Федерального закона "О беженцах", которая должна была с учетом применения действовавшего Закона и опыта других государств устранить его недостатки. Однако и новая редакция Закона все же не позволила устранить его основные недостатки и восполнить имевшиеся в нем пробелы.
Проанализировав определения понятия "беженец", данные в первой и последней редакциях Закона "О беженцах", а также содержащиеся в Конвенции ООН 1951 г. и Протоколе 1967 г., нетрудно заметить различия. Несмотря на то что соответствие положения беженца определению Конвенции является достаточным условием для предоставления убежища, государства могут предоставлять убежище и по другим основаниям, например, по гуманитарным соображениям.
Определение беженца в Законе "О беженцах", в отличие от конвенционного не содержит субъективного элемента. Лицо, желающее получить искомый статус беженца, должно сослаться на совершение против него насилия или наличие реальной опасности подвергнуться насилию, а не демонстрировать свое отношение к этим обстоятельствам.
Другое отличие конвенционного определения состоит в том, что согласно Закону "О беженцах" лицо должно покинуть место своего постоянного жительства или просто иметь намерение это сделать. Конвенция, напротив, исходит из того, что лицо, уже находящееся вне государства гражданства, не может или не желает пользоваться его защитой.
Таким образом, применяются совершенно различные критерии: отношение лица в первом случае к проживанию на своем постоянном месте жительства, во втором - к защите государства за его пределами.
Права лиц, признанных беженцами, по своему содержанию несколько шире прав лиц, получивших свидетельство. Например, лица, получившие статус беженца, имеют право на содействие в оформлении документов для въезда на территорию России в случае их нахождения вне ее пределов. Исходя из положений Федерального Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (ред. от 03.12.2008) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 34. - С. 4029. иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено ее международными договорами.
Итак, в случае необходимости сотрудники представительства ФМС России при посольствах Российской Федерации за рубежом оказывают лицам, признанным в официальном порядке беженцами, необходимую помощь в оформлении документов для въезда в Российскую Федерацию.
Лицам, получившим статус беженца, оказывается содействие в обеспечении проезда и провоза багажа от центра временного размещения (места временного проживания) до нового места пребывания.
Беженцы имеют право на медицинскую и лекарственную помощь. Как этот самый вопрос регламентируется в законодательстве.
Более широкое регулирование это право получило на уровне субъектов РФ. Так, в Московской городской миграционной программе на 2005-2007 гг., утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. № 491-ПП Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. № 44., предусматривается проведение Департаментом здравоохранения первичного и периодических медицинских освидетельствований всех подлежащих учету категорий мигрантов.
Существует также Оренбургская областная целевая миграционная программа на 2006-2010 гг., утвержденная Законом Оренбургской области от 23 ноября 2005 г. № 2732/488-III-ОЗ Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской, в которой предусматривается проведение углубленного медицинского осмотра и обязательных профилактических прививок вынужденным переселенцам и мигрантам.
Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на пользование жилым помещением, предоставляемым из фонда жилья для временного поселения. В соответствии с Жилищным кодексом РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).
В настоящее время действует Положение о фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 275. Согласно данному Положению фонд жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, представляет собой совокупность жилых помещений, включая жилые дома, квартиры, общежития и другие жилые помещения, предназначенных для временного проживания на территории Российской Федерации лиц, признанных беженцами, и членов их семей в течение срока признания их беженцами.
Фонд жилья формируется с учетом Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и другой градостроительной документации, утверждаемой в установленном порядке, а также необходимости регулирования миграционных потоков посредством определения квоты распределения по регионам лиц, признанных беженцами, путем приобретения, строительства или аренды жилых помещений.
Лица, проживающие в жилых помещениях из фонда жилья, не имеют права приватизировать, бронировать, обменивать эти жилые помещения либо иным способом распоряжаться ими; сдавать их в поднаем; осуществлять раздел занимаемого жилого помещения; вселять временных жильцов без разрешения территориального органа миграционной службы. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Юристъ, - 1998. - С. 214.
Необходимым условием предоставления жилых помещений из фонда жилья лицам, признанным беженцами, является отсутствие у них иных жилых помещений, предоставленных им по договору найма или принадлежащих им на праве собственности на территории Российской Федерации. Учет лиц, признанных беженцами, нуждающихся в жилых помещениях, ведется комиссией территориального органа миграционной службы по распределению жилья по месту нахождения этих лиц на учете в качестве беженцев. При принятии данных лиц на учет нуждающихся в жилых помещениях учитываются члены их семьи, признанные в установленном порядке беженцами, а также их несовершеннолетние дети.
Лица, признанные в официальном порядке беженцами, имеют также право на получение содействия в направлении их на профессиональное обучение или трудоустройство либо на работу по найму или предпринимательскую деятельность наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и международными договорами Российской Федерации. В Законе РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" подчеркивается, что государственная политика в области содействия занятости населения направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы. К данной категории лиц этим Законом помимо прочих отнесены также беженцы, для которых могут предусматриваться дополнительные гарантии в сфере занятости.
В отношении трудоустройства беженцев российским законодательством предусматриваются отдельные изъятия, касающиеся их права заниматься определенными видами деятельности и занимать определенные должности. Так, беженцы, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства, не могут занимать выборные и другие должности в государственной и муниципальной службе, работать нотариусами, прокурорами, патентными поверенными, не могут быть членами экипажей воздушных или морских судов и т.д. Это напрямую связано с отсутствием гражданства РФ у данной категории лиц. Воронина Н.А. Положение и юридический статус внутри перемещенных лиц в Российской Федерации //Гражданин и право. - 2003. - N 5. - С. 21.
Лица, получившие статус беженца, имеют право на получение социальной помощи со стороны государства. По сравнению с вынужденными переселенцами объем их прав несколько ограничен, в связи с тем, что они не являются гражданами РФ. Тем не менее, в законодательстве РФ и ее субъектов для них предусмотрены определенные меры социальной помощи и поддержки. Так, в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929. беженцам, также, как и гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории Российской Федерации, предоставляются следующие виды государственных пособий:
- - пособие по беременности и родам;
- - единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;
- - единовременное пособие при рождении ребенка;
- - ежемесячное пособие по уходу за ребенком;
- - ежемесячное пособие на ребенка;
- - единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью.
Как всякая демократическая страна, Россия сталкивается с проблемой миграции. Миграционные потоки, часто весьма мощные, порождают необходимость решения сложных вопросов граждан-ства и обеспечения прав человека. Законодательство закрепляет в отношении таких людей два правовых статуса:
- беженца - Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах";
- вынуж-денного переселенца - Законом РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-I
Беженцами признаются лица, не имеющие российского граж-данства, прибывшие или желающие прибыть на территорию РФ. Эти лица не могут или не желают пользо-ваться защитой страны своей гражданской принадлежности из опасений стать жертвами преследований по признаку расы, на-циональности, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям.
Беженцем не может быть признано лицо, совершившее пре-ступление против мира, человечности, военное преступление или другое тяжкое преступление неполитического характера. Право-вой статус беженцев регулируется Международной конвенцией о статусе беженцев, принятой 28 июля 1951 г., к которой в 1992 г. присоединилась и Россия.
Важно! Следует иметь ввиду, что:
- Каждый случай уникален и индивидуален.
- Тщательное изучение вопроса не всегда гарантирует положительный исход дела. Он зависит от множества факторов.
Чтобы получить максимально подробную консультацию по своему вопросу, вам достаточно выбрать любой из предложенных вариантов:
Ходатайство лица, желающего получить статус беженца, рас-сматривается компетентными органами, которые при наличии не-обходимых данных выдают ему свидетельство, предоставляющее ряд прав (проживать в центре временного размещения, получать питание, пользоваться медицинской помощью, получать посо-бие). Такое лицо несет обязанность соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, своевременно прибыть в центр временного размещения, проходить медицинские осмотры и др.
Компетентный орган МВД принимает решение о признании лица беженцем и выдает ему удостоверение, на основании кото-рого лицо пользуется правами российского , а также рядом льгот по налогам и сборам. Лицо, ходатайствующее о при-знании его беженцем и находящееся на территории РФ, в соответствии с законодательством РФ проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную регистра-цию, по месту подачи ходатайства. Лицо признается беженцем на срок до трех лет. При сохранении обстоятельств, вынудивших его покинуть свою страну, этот срок может продлеваться на каждый последующий год.
Статус беженца позволяет:
- работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью,
- приобре-тать в собственность недвижимое имущество (на условиях для иностранных граждан),
- ходатайствовать о получении российско-го гражданства.
Беженец не может быть возвращен против его в страну, которую он покинул, но он при определенных ус-ловиях утрачивает статус беженца (при получении гражданства РФ или другого государства, выезде за преде-лы России на постоянное жительство, при умышленном пред-ставлении сведений, добровольном принятии защиты го-сударства, территорию которого он был вынужден покинуть). Го-сударство оказывает помощь в приеме, признании, размещении и обустройстве беженцев. Согласно постановлению Правительст-ва РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства, кото-рые не признаются беженцами в соответствии с Федеральным за-коном «О беженцах», но по гуманитарным соображениям не мо-гут вернуться на свою родину, предоставляется возможность временного убежища на территории России.
Вынужденными переселенцами признаются граждане России, которые вынуждены или имеют намерение покинуть место постоянного жительства на территории другого государства или на территории России. Причиной этого служат те же основания, что и для беженцев, но они связываются Законом с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или
Слово статус с латинского переводится как положение, состояние кого-либо или чего-либо. В нашем случае, нужно говорить о статусе личности, а точнее, гражданина. Этимология указанных терминов совпадает. Однако в литературе высказываются предложения о разграничении понятий правового статуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое понятие включается в содержание второго.
Правовой статус – это совокупность прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности, признаваемых и гарантируемых государством.
Основой правового статуса личности являются ее права, свободы и обязанности, которые находят свое закрепление в законах. Данный факт определяет правовое положение личности в обществе, ее роль, значение в социальной жизни и в государстве, в целом, предоставляет ряд гарантий и обременяет ответственностью гражданина.
Права беженцев находят свое отражение в части 1 статьи 8 ФЗ «О беженцах». Лицо, которое имеет статус беженца, члены его семьи имеют право на:
1. Содействие ОИВ в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации в случае, когда данные лица находятся вне пределов территории Российской Федерации;
2. Содействие ОИВ в обеспечении проезда и провоза багажа лица к месту его пребывания;
3. Получение лицом питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения беженцев;
4. Охрану лица в целях обеспечения безопасности данных лиц;
5. Пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом уполномоченным федеральным ОИВ, из фонда жилья для временного поселения;
6. Оказание лицу медицинской помощи;
7. Получение содействия в профессиональном обучении;
8. Содействие в поиске и устройстве на работу;
9. Получение содействия в устройстве детей лица, признанного беженцем, в образовательные учреждения;
10. Содействие федерального ОИВ, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в получении сведений о родственниках лица, признанного беженцем, проживающих в государстве его гражданской принадлежности и др.
Помимо предоставленных законом прав, статус беженца, как и любой правовой статус, имеет ряд обязанностей, которые являются его неотъемлемой частью.
Юридическая обязанность – это установленная законодательством и обеспеченная государством мера должного поведения обязанного субъекта. Согласно закону, на беженцев возлагаются обязанности. К ним относится соблюдение Конституции, иное законодательство Российской Федерации в сфере отношений, складывающихся по поводу статуса беженцев; беженцы обязаны своевременно прибывать в центр временного размещения или иное место пребывания; беженцы обязаны соблюдать установленный порядок проживания и выполнять требования санитарно-гигиенических норм проживания в центре временного размещения; своевременно сообщать в территориальный орган федерального ОИВ сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации и др.
Так же, для того, чтобы закрепленные права могли свободно осуществляться, необходимо установить закрепленные в законе государственные гарантии во исполнение прав и обязанностей. Гарантии прав лица, который был признан беженцем, устанавливаются в статье 10 указанного закона:
1. Лицо, которое подало ходатайство о признании его беженцем или которое уже признанно беженцем, либо утратило такой статус или лишилось статуса беженца, не может быть возвращено против воли на территорию государства своей гражданской принадлежности при сохранении в данном государстве обстоятельств, которые предусмотрены законом.
2. Решения и действия (бездействие) федеральных ОИВ, ОИВ субъектов Российской Федерации, ОМС и должностных лиц могут обжаловаться в вышестоящий по подчиненности орган либо в суд, в порядке, установленном законом.
Юридическая ответственность беженцев за нарушение законодательства Российской Федерации заключается в применении к ним санкций за совершение определенных деяний. Также как и российские граждане, беженцы несут все виды ответственности: гражданско-правовую, материальную, уголовную и т.д.
Лишение статуса беженца также является видом ответственности беженцев. Лицо подвергается процедуре лишения статуса беженца, если оно совершило преступление на территории РФ и было осуждено за него по приговору суда, вступившего в законную силу; сообщило заведомо ложные сведения, представило фальшивые документы, послужившие основанием для признания процедуры признания лица беженцем в РФ правомерной, либо допустило иное нарушение положений Закона "О беженцах".
Подводя итоги вышесказанному, мы делаем вывод. Положения, обозначенные в законе, говорят нам о широком спектре прав и обязанностей беженцев, о конкретизированном порядке принятие статуса беженца, лишения такого статуса.
Несмотря на широкий круг прав и свобод, обязанностей лица, признанного беженцем, у такого лица есть определенный перечень гарантий, позволяющий уверенно чувствовать себя на территории Российской Федерации.
Заключение
Подводя итоги можно сказать о следующем. Мы рассмотрели понятие беженца в Российской федерации. Рассмотрели хронологию развития данного определения. На протяжении всей истории человечества статус беженца не менял своей сущности, лишь меняя свои трактовки.
Большое значение имеет законодательно закрепление данного статуса, которое дает гарантии осуществления данной категорией лиц всех своих прав, исполнения обязанностей и обладание гарантиями исполнения положений норм права.
Российской идейной политикой в отношении беженцев должно стать преумножение и забота о собственном народе. Данная идея не воплотится в жизнь без организации на высшем уровне приема и благоустройства беженцев на территории нашего государства.
Ситуация в стране, постоянно претерпевающая динамичные изменения вынуждает искать новые подходы и решения проблемы определения статуса беженца и содержания данного статуса. Однако на протяжении последних лет структура ФМС, которая создавалась во имя обеспечения приема и обустройства беженцев, постоянно разрушалась нескончаемыми реорганизациями и сменой руководителей.
После того, как миграционная политика была передана в ведение МВД основной, основной упор делается на борьбу с нелегальной миграцией. К решению давно запущенных проблем по приему и обустройству беженцев министерство всерьез до сих пор не приступило.
Если учитывать остроту и глобальность проблемы, связанной с беженцами в Российской Федерации, мы надеемся, что государство, в конце концов, придет к необходимости создания уполномоченного ведомства.
Таким образом, политика государства в отношении беженцев должна быть направлена на помощь беженцам, которая должна основываться на следующих принципах:
1) помощь беженцам не должна ограничиваться только предоставлением компенсаций, земельных участков, кредитных услуг, информации, касающейся трудоустройства, но и устранением ограничений в прописке, выборе места жительства;
2) организация эффективной помощи беженцам требует финансовой помощи от международных гуманитарных организаций, создания эффективных действующих правительственных миграционных ведомств;
3) миграционная политика должна зависеть от политических решений руководства, от темпов проведения в республиках "коренизации" населения.
Необходима выработка более определенных ориентиров во взаимоотношениях между республиками бывшего СССР и субъектами Российской Федерации. Требуется существенная корректировка миграционной политики. Подобный перечень не исчерпывающий, потому что острота проблемы беженцев достигла пика. Эта проблема ждет своего законодательного и практического разрешения. Мы убеждены, что только демократические принципы управления государством, гражданское участие, сотрудничество государственных и негосударственных организаций приведут к появлению эффективной миграционной политики России, приоритетом которой должен стать доброжелательный прием беженцев.
