Классификация органов местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления. Классификация органов местного самоуправления Классификация полномочий органов местного самоуправления

Нас-е реализ-т свое право на МСУ непосредств-о или через, созданные нас-м органы МСУ. Непоспред-но нас-е может реализ МСУ путем схода гр-н или местн референдума. Сход гр-н характ-н для небольших сельск поселений, где нет необход-ти избирать представит орган.

Местн реф-ум обьявл по наиболее существ-м вопросам мест знач-я (принятие устава МО, планов или прогр-мы развития МО и др). По всем остальным вопр-м и в крупных МО необх-мо созданиесист-мы орг-в МСУ. Они должны вести регион повседневн деят-ть по осущ-ю МСУ, прежде всего по управлению мун-ым хоз-вом, для этого они надел-ся собствен компет-ей. Таким обр, органы МСУ выполн как минимум две важные функц: властную (полит-ю) и хоз-ую.

Классификация органов МСУ:

Единой унифицированной классификации органов МСУ не существует. Она зависит от целей и задач конкретного исследования.

Если рассматривать органы МСУ как субъекты управления муниципальным хозяйством, то их классификация будет выглядеть следующим образом.

1. По способу образования органы мсу делятся на:

- выборные и

- другие.

При этом другие органы делятся, в свою очередь на:

Формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа);

- на основе назначения (местная администрация);

На основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.).

Кооптация - пополнение органа власти, включение в его состав нового лица собственным решением, без проведения выборов.

На те же группы будут поделены органы МСУ, если их классифицировать по способу делегирования полномочий.По данному признаку органы местной власти делятся на:

- выборные (те, которые получили свои полномочия от народа, посредством выборов) и

Другие (те, которые получили свои полномочия опосредованно - либо от выборных органов и должностных лиц, либо в соответствии с правовым актом).

2. По назначению органы мсу делятся на:

- органы общего и

- органы специального назначения.

Это органы с широкой и узкой специализацией соответственно.

Органы общего назначения - это те органы, деятельность которых распространяется на все сферы МСУ (финансовые и бюджетные органы).

Органы специального назначения - это "отраслевые" органы, т.е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности МСУ, одной или несколькими его сферами (органы управления образованием, здравоохранением и т.д.).

3. По предметам ведения органы мсу делятся на:

- те, которые призваны реализовывать вопросы местного значения и

Те, которые реализуют отдельные государственные полномочия. Это ЗАГСы, военно-учетные столы и т.д. Такие органы создаются на местах, подподконтрольны государству и финансируются из государственного бюджета.

4. По способу принятия решений бывают:

- коллегиальные и

- единоличные.

5. По типу выполняемых функций.

В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнительской) соответствуют 2 типа органов:

- представительные и

- исполнительной.

Для деятельности представительных органов власти характерны наиболее значимые коллегиальные решения. Исполнительный орган реализует данные решения и принимает свои единоличные и коллегиальные.

С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать любой местный орган власти. Так, муниципальный комитет по социальной политике является:

- по способу образования - формируемым на основе назначения;

- по назначению - специального назначения;

- по полномочиям - исполняющим и собственные и делегированные полномочия;

- по способу принятия решений - коллегиальным;

- типу исполняемых функций - исполнительным.

Классифицировать органы МСУ можно и по другим признакам. Важно, чтобы любая классификация способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной структуры органов МСУ.

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения му-ниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большин-ства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.

Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направлен-ных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут бытьвыборными и невыборными (назначаемыми) .

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формиро-вание невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными ор-ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в хо-де непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муници-пального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного само-управления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.

По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на орга-ны общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные орга-ны, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компе-тенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Компетенция — это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений : коллегиальные иединоличные .

Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэто-му свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного са-моуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наде-лены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профес-сионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельно-сти.

Органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам (рис. 1.8.1).

По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения.

Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т. е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.

По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (или органы с широкой и узкой специализацией). Под первыми понимаются те органы, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый орган или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под вторыми

Система муниципального управления

понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т. д.).

Органы местного самоуправления

По способу образования

Выборные

Формируемые на добровольной основе

с последующим утверждением

Формируемые на основе

назначения

Формируемые на основе кооптации по установленным нормам

По назначению (степени специализации)

Общего назначения

По полномочиям

Специального назначения

Исполняющие собственные полномочия

Исполняющие отдельные государственные полномочия

Исполняющие добровольные полномочия

По способу принятия решений

Принимающие

решения в коллегиальном порядке

По типу исполняемых функций

Принимающие решения единолично

Представительный орган

(проектная функция

Исполнительный

орган (программная функция)

Рис. 1.8.1. Классификация органов местного самоуправления

Деление по исполняемым полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

Собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

Полномочия, делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;

Добровольные полномочия, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образо

Глава 1. Основы местного самоуправления

ваний, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях, союзах и т. п.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим типам функций соответствуют основные типы органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.

С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу исполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.

Еще по теме Классификация органов местного самоуправления:

1. Порядок делегирования органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований
2. 1.12. Государственные гарантии прав местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности
3. Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления
4. Раздел VI. Ответственность в местном самоуправлении. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
5. § 4. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
6. Взаимоотношения органов местного самоуправления с территориальными структурами органов государственной власти
7. Гарантии работникам, избранным на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления

Понятие и особенности органов местного самоуправления

Местное самоуправление, с одной стороны, является одной из форм осуществления народовластия (публичной власти) в Россий­ской Федерации, с другой - представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются организационно-правовые формы (элементы) осуществления местного самоуправления. Ими являются формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 - 132 Конституции РФ.

Анализ правового положения любого органа местного самоуправления, в том числе представительного органа муниципального образования, следует осуществлять путем последовательного рассмотрения таких его признаков, как:

1) функции (предмет ведения);

2) полномочия;

3) состав и порядок формирования;

4) основные формы, порядок и организация работы.

Функциональное предназначение (предмет ведения) предста­вительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван представлять инте­ресы населения муниципального образования. Представительская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представительного органа муниципального образования являются парла­ментами с характерными дня данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:

Постоянный характер деятельности парламента и депутатов;

Оплачиваемость депутатской работы;

Неприкосновенность депутата;

Социальные гарантии деятельности депутата;

Отсутствие возможности совмещения депутатского мандата с другой работой;

Свободный депутатский мандат и т.д.

Народное представительство на местном уровне обеспечи­вается посредством проведения периодических свободных муниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспо­собный житель муниципального образования вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кандидатурам.

Непосредственно путем проведения прямых выборов формируется представительный орган муниципального образования.

Для реализации функции народного представительства п. 9 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наделяет представительный орган местного самоуправления следующими исключительными полномочиями, ко­торые не могут исполняться другими органами власти.

Особенности правового статуса органов местного самоуправления определяются положениями Конституция РФ о том, что они:

Согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти;

В соответствии с ч. 1 ст. 132 самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.д.);

Согласно ч. 2 ст. 132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций, а поэтому входят в систему органов публичной власти.

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Органы местного самоуправления обретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Они от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности.

Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность; третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

Для представительного органа муниципального образования - протокол заседа­ния представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

Для иных органов местного самоуправления - решение представительного орга­на муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципаль­ного образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Вместе с тем законодательно установлено, что в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми по сути являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управле­ния, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления означает, что и государственные органы, и органы местного само­управления - это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления определяется такими признаками, как:

Функциональное предназначение (основные направления деятельности);

Властные полномочиями, т.е. совокупности прав и обязанностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;

Структура;

Основные формы работы;

Порядок формирования и реформирования.

С учетом изложенного и опираясь на представленные в Законе от об общих принципах организации местного самоуправления основные термины и понятия,

Под органами местного самоуправления следует понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, имеющие определенную структуру, наделенные властными полномочиями для осуществления деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно-правовых формах, установленных законодательством.

Классификации органов местного самоуправления

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.

Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными ор­ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и не выборность органов местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.

По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений: коллегиальные и единоличные.

Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления

В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;

Разделение властей;

Территориальная организация органов местного самоуправления;

Самостоятельность (обособленность) органов местного самоуправления;

Властный характер деятельности органов местного самоуправления.

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления отражает сущность этих органов, которые должны быть органами власти, максимально при­ближенными к населению муниципального образования, гото­выми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, является важнейшим принципом организации и деятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма «сдержек и противо­весов», предотвращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).

Принцип территориальной организации органов местного самоуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного само­управления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления основывается на положениях Конституции РФ о том, что местное самоуправление является самостоятельной отдельной формой народовластия. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления уста­новлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов мест­ного значения.

Принцип властного характера деятельности органов местно­го самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что:

муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;

за неисполнение муниципальных правовых актов граж­дане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с феде­ральными законами и законами субъектов РФ.

Структура органов местного самоуправления

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образова­ния.

Структура органов местного самоуправления - это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения ме­жду ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.

Согласно п. 1 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления входят:

Представительный орган муниципального образования;

Глава муниципального образования;

Местная администрация (исполнительно-распорядитель­ный орган);

Контрольный орган муниципального образования;

Иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования.

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного само­управления по различным основаниям:

1) по способу образования органов:

Глава муниципального образования избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

Представительный орган местного самоуправления избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому много мандатному округу; избирается на основе смешанной системы формируется иным способом;

Исполнительный орган формируется главой муниципального образования самостоятельно; формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой муниципального образования самостоятельно;

2) по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

Глава муниципального образования возглавляет местную администрацию;

Глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления;

3) по взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:

Глава муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа;

Глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

Глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

Основные модели организации муниципальной власти

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России предполагает выбор разными местными сообществами различных моделей организации аппарата местной власти.

Современное российское законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных моделей организации местной власти, что, в силу вышесказанного, вполне логично и благотворно для страны.

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако глава представительного органа также активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Полномочия последнего осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

В ст. 40 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления определяются три группы лиц, имеющих особый статус:

Депутаты представительного органа муниципального образования;

Выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования);

Члены выборных органов местного самоуправления.

Депутаты - это члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Выборным должностным лицом местного самоуправления (главой муниципального образования) является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобще­го равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления возникает в силу того, что они непосредственно от избравшего их населения получают мандат (наказ, поручение, полномочия) на представле­ние, защиту, выражение его интересов при решении вопросов местного значения.

Понятия «правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» и «статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» различны по своему объему и содержанию.

Под статусом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) понимается правовое положение, характеризующееся совокупностью предусмотренных в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов РФ, муниципальных правовых актах их прав, обязанностей, форм деятельности, срока, оснований досрочного прекращения полномочий и ограничений, связанных с их осуществлением, основных гарантий деятельности; муниципально-правовой ответственности.

Юридические понятия «правовое положение депутата и выборного должностного лица местного самоуправления» и «правовой статус депутата и выборного должностного лица местного самоуправления» являются взаимосвязанными муниципально-правовыми институтами, отличающимися друг от друга только перечнем включаемых в них законодателем элементов.

Применительно к правовому статусу депутата и выборного должностного лица местного самоуправления часто применяется такое понятие, как «императивный мандат», который рассматривается как определенная форма их взаимоотношений с избирателями, определяемая сущностью и политико-правовой природой такого мандата.

К основным элементам статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и главы муниципального образования относятся:

1. срок осуществления полномочий;

2. основания досрочного прекращения полномочий;

3. ограничения, связанные с осуществлением полномочий;

4. гарантии деятельности;

5. формы работы;

6. права и обязанности;

7. основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности.

Правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления не зависит от порядка регистрации и официального опубликования результатов выборов, а также формирования и организации деятельности представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 3 и 4 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и законодатель­ством субъектов РФ полномочия депутата прекращаются со дня начала работы нового представительного органа муниципального образования, а выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) - в день вступления в данную должность вновь избранного лица.

Полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно по основаниям, определенным в п. 10 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в частности:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дее­способным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым ино­странный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Кроме этого, государство может досрочно прекратить их полномочия на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им от­дельных государственных полномочий.

Как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ большое значение придает регламентированию несовместимости мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием другой деятельностью. При этом речь идет не о депутатах, работающих в представительном органе на постоянной основе, а обо всех других депутатах местного самоуправления. Принцип несовместимости связан с конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти, необходимостью гарантировать свободу, самостоятельную деятельность депутата, не зависимую ни от каких влияний, которые возможны, если одновременно исполняются обязанности на другой должности, наконец, с потребностью в эффективной работе депутата.

В п. 6 и 7 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет две группы ограничений, связанных с осуществлением полномочий лицами, имеющими особый правовой статус:

1) выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования) не могут одновременно быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Феде­рации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы;

2) осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Правовые гарантии деятельности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) связаны прежде всего с их неприкосновенностью (иммунитетом), а социальные - с индемнитетом депутатов и главы муниципального образования.

Такого рода индемнитет следует рассматривать не только как их право на вознаграждение, а несколько шире: как совокупность всех организационных, материальных, социальных, трудовых и других гарантий деятельности, финансируемых за счет средств местного бюджета и позволяющих указанным лицам эффективно осуществлять свои полномочия.

К числу организационных гарантий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления можно отнести предоставление служебного помещения, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи, а также право иметь помощника для организации приема граждан и осуществления иных полномочий, предусмотренных законом.

Законы субъектов РФ дифференцированно определяют социальные (материальные) гарантии указанных лиц, исходя из того, на постоянной или непостоянной основе депутат осуществляет свои полномочия. В частности, депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, наделяются правами на денежное содержание, пенсионное обеспечение в полном объеме, устанавливаемом для муниципального служа­щего. Депутаты, осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе, наделяются правом на компенсацию расходов, связанных с их деятельностью.

Всем депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления, независимо от их статуса, за счет средств бюджета муниципального образования могут быть предоставлены:

Возможность повышения квалификации и переподготовки;

Бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта (за исключением такси) в пределах муниципального образования либо компенсация за проезд;

Служебная жилая площадь для проживания вместе с членами семьи (на срок осуществления полномочий);

Служебный автотранспорт для осуществления полномочий;

Служебный телефон (на срок осуществления полномочий);

Страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;

Социальное страхование на случай утраты трудоспособности.

Гарантии трудовых прав депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления законы большинства субъектов РФ связывают с запрещением их увольнения с работы по инициативе администрации по мотивам, связанным с ис­полнением полномочий депутата и (или) выборного должностного лица местного самоуправления. Более того, таким лицам, работающим в органе местного самоуправления на постоянной основе, по окончании срока их полномочий работодателем должна быть предоставлена прежняя или, с согласия депутата, другая равноценная работа (должность).

В п. 9 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено такое свойство рассматриваемого индемнитета, как невозможность привлечения депутата и выборного должностного лица местного самоуправления к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Неприкосновенность депутата и выборного должностного лица местного самоуправления является важнейшей правовой гарантией их деятельности по выражению интересов населения муниципального образования, позволяющая им действовать, не опасаясь незаконного преследования и привлечения к ответственности.

В отличие от социальных, материальных, трудовых и иных гарантий деятельности депутатов, которые в большей мере воплощаются в преимуществах, так называемых положительных льготах, иммунитеты проявляются в виде отрицательных льгот, например в освобождении от выполнения отдельных обязанностей (уплаты налогов, пошлин), освобождении от ответственности.

Депутат и другое выборное должностное лицо местного самоуправления пользуются иммунитетом только на территории соответствующего муниципального образования. Вне этой территории иммунитет не действует.

В п. 1 ст. 447 УПК РФ оговариваются особенности уголовного судопроизводства в отношении депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и в гл. 52 УПК РФ определяются и затрагивают процедуры:

Возбуждения уголовного дела (ст. 448);

Уголовно-процессуального задержания (ст. 449);

Избрания меры пресечения и производства отдельных следственных действий (ст. 450);

Направления уголовного дела в суд (ст. 451, 452).

К числу элементов правового статуса депутата и главы муниципального образования относятся закрепляемые в законодательстве субъектов РФ их формы работы, права и обязанности.

Например, к формам деятельности депутата или главы муниципального образования относятся:

1) участие в работе комиссий и в заседаниях муниципального образования;

2) внесение депутатского запроса;

3) участие в разработке проектов правовых актов муниципального образования;

4) встречи с избирателями, работа с их обращениями, информирование избирателей;

5) участие в организации территориального общественного самоуправления и др.

Для осуществления своей деятельности депутат наделяется правами и обязанностями, что является важнейшим муниципально-правовым механизмом правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность представительного органа местного самоуправления, является его регламент, принимаемый в соответствии с федеральными и региональными законами, а также в соответствии с уставом муниципального образования.

Коллегиальный характер представительных органов обусловливает специфические формы их деятельности. В значительной степени данные формы восходят к советскому периоду.

В ст. 35 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления закрепляется различный порядок формирования представительных органов поселения и муниципального района. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек-при численности населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек-при численности населения от 30 000до 100 000 человек;

25 человек-при численности населения от 100 000до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Основной формой деятельности представительных органов была и остается сессия. Сессия - это несколько пленарных заседаний, имеющих общую повестку дня.

Представительный орган вправе принять решение о непрерывном функционировании по образцу Государственной Думы, в которой существуют только две сессии: весенняя - с 12 января по 20 июня и осенняя - с 1 сентября по 25 декабря.

Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения - на открытые и закрытые.

Очередные заседания проводятся в сроки, установленные регламентом, внеочередные - созываются по мере необходимости, по требованию главы муниципального образования или иных лиц, указанных в регламенте. Открытое заседание характеризуется тем, что на нем могут присутствовать не только депутаты и должностные лица местного самоуправления, но и иные заинтересованные лица. На закрытом заседании вправе присутствовать только депутаты, а также лица, прямо поименованные в Регламенте.

Организацию деятельности представительного органа муниципаль­ного образования в соответствии с уставом муниципального образова­ния осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администра­ции - председатель представительного органа муниципального образо­вания, избираемый этим органом из своего состава.

Основными рабочими органами представительных органов местного самоуправления являются комитеты и комиссии. Как правило, в представительном органе образуются только комиссии (комитетами зачастую именуются исполнительные органы местного самоуправления, поэтому комитеты, чтобы не создавать путаницы, образуются в составе представительных органов достаточно редко). Комиссии делятся на постоянные и временные (создаваемые для обсуждения конкретного вопроса).

Постоянные комиссии создаются для организационного обеспечении работы представительного органа (например, мандатная комиссия, комиссия по депутатской этике) либо в целях предварительного рассмотрения проектов правовых актов, принимаемых представительным органом, и работы над данными проектами. В последнем случае постоянная комиссия является органом, аналогичным комитету Государственной Думы. Временные комиссии создаются для решения чрезвычайных вопросов.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Не исключено также формирование коллегиального руководящего органа - президиума представительного органа.

Депутаты вправе создавать различные депутатские объединения.

Фракциями, как правило, именуются депутатские объединения, созданные депутатами, принадлежащими к одной партии, общественной организации или исповедующими схожие политические взгляды.

Депутатские группы - это объединения депутатов по каким-либо иным критериям: по территориальной принадлежности, по принадлежности к той или иной профессии и т. д.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа му­ниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования в интервале от двух до пяти лет.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то 1 депутат.В случае если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

На местном уровне также как и на федеральном существует институт депутатского иммунитета.

Статус членов иных выборных органов местного самоуправления аналогичен статусу депутата представительного органа местного самоуправления.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий и отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправ­ления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимае­мого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбле­ния, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований. Глава муниципального образования - это родовое понятие для обозначения высшего должностного лица муниципального образования или обобщенное наименование трех разных типов должностей в зависимости от модели местного самоуправления.

1. Глава муниципального образования - «глава местной администрации». В этом случае глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты.

2. Глава муниципального образования - «председатель представительного органа муниципального образования». Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом муниципального образования из своего состава и по должности является председателем представительного органа муниципального образования. Правом издавать правовые акты в данном случае глава муниципального образования не обладает, поскольку представительный орган является коллегиальным, а значит, издание актов - прерогатива органа в целом, а не его председателя.

3. Глава муниципального образования - «председатель представительного органа муниципального образования - глава местной администрации». Данный вариант возможен только в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.

Собственные полномочия главы муниципального образования весьма скромны.

Полномочия «главы муниципального образования-главы местной администрации» - существенно шире.

Согласно ст. 36 указанного Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может, одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального рай­она, и из депутатов представительных органов этих поселений исполняет полномочия его председателя.

Ограничения на совмещение главой муниципального образования исполнения указанных выше полномочий не распространяются на органы местного самоуправления сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен:

Населению и

Представительному органу муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Местная администрация

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает необходимость включения в структуру органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и определяет его наименование - местная администрация.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам кон­курса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

Представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий кон­тракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

Высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

Главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.

Иные органы и должностные лица местного самоуправления

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, контрольный орган может создаваться в двух основных формах:

Самостоятельный орган финансового контроля (если он формируется на муниципальных выборах)

Орган «парламентского» контроля за бюджетно-финансовой сферой, аналогичного Счетной палате на федеральном уровне.

Конституционное право населения муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления дает возможность предусматривать в данной структуре иных (помимо тех, которые формируются в соответствии с требованиями закона) органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контрольный орган совмещает в себе функции административного межведомственного контроля и функции общественного контроля. Об этом, в частности, говорит тот факт, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Согласно Федеральному закону структура органов местного самоуправления может включать контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.), который образуется в целях контроля за:

а) исполнением местного бюджета;

б) соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;

в) соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

По требованию контрольного органа органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

В соответствии с уставом муниципального образования могут быть сформированы и иные органы местного самоуправления.

Помимо главы муниципального образования - высшего должностного лица - уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные должностные лица местного самоуправления:

а) выборные (избираемые на муниципальных выборах)

б) замещающие муниципальную должность путем заключения контракта (трудового договора).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) предусмотрена возможность введения должности главы местной администрации - лица, назначаемого на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Введение данной должности необходимо в случае, если глава муниципального образования в соответствии с уставом муници­пального образования является председателем представительного орга­на муниципального образования и не может одновременно возглавлять местную администрацию, (исключение делается для сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образова­ния, исполняющим одновременно полномочия председателя представительного органа муниципального образования).

Особый статус имеет избирательная комиссия муниципального образования, которая в соответствии с законодательством организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голо­сования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 72 от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

а) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

б) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Избирательная комиссия муниципального образования согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относится к числу органов местного самоуправления: она формируется представительным органом муниципального образования в порядке, устанавливаемым федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования. Однако данная комиссия не наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (что характерно для органов местного самоуправления). Поэтому она не входит в структуру органов местного самоуправления, являясь муниципальным органом.

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий мест­ного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

♦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выпол­няемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

♦ делегированные органами государственной власти федеральными или ре­гиональными законами;

♦ добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с вы­полнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправле­ния подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сфе­рами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за ре­зультаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегирова­нии, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципаль­ного образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, не­обходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного са­моуправления («программная функция»), направленной на осуществление про­екта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов мест­ного самоуправления - представительные и исполнительные.

Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган ме­стного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначе­нию - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако та­кое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения раз­нородных функций в одном органе.

Зарубежный и отечественный опыт организации муниципальной власти

Для оценки способов формирования и компетенции органов местного само­управления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Сущест­вует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и раз­граничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и выс­шего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределени­ем полномочий между этими элементами, численностью населения муниципаль­ного образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов. Основные схемы, принятые в США, изображены на рис. .

1. Форма «совет-мэр», или форма со слабым мэром. Н аселение избирает со­вет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает на­значения, производимые мэром.

2. Форма «мэр-совет», или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоя­тельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться со­гласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, кото­рый может преодолеть его квалифицированным большинством голосов
(обычно 2 / 3).

3. Форма «совет-управляющий» . Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоя­тельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен сове­ту, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляет­ся со своими обязанностями.

4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляю­щих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

1. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились 4 основные организационные формы местного само­управления.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.

2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельноравление общины - магистрат (коллегиальный исполнительныйорган),возглавляемый бургомистром.

3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего соста­ва, руководит и советом, и администрацией.

4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, от­дельно избирается глава администрации (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные ком­бинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 го­да сложились две основных модели организационных структур местного само­управления.

1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновре­менно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего со­става избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и адми­нистрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его ком­петенции, снижения эффективности контроля над исполнительными орга­нами.

2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решения­ми совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избран­ных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалифика­ционным требованиям к главе администрации.

Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.

Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного ор­гана, главы муниципального образования и местной администрации стало обя­зательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса адми­нистрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполни­тельными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджет­ный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муни­ципального образования. В соответствии с уставом муниципального образова­ния он:

♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

♦ в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав предста­вительного органа муниципального образования с правом решающего го­лоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;

♦ в случае избрания представительным органом муниципального образова­ния является председателем представительного органа муниципального об­разования;

♦ не может быть одновременно председателем представительного органа му­ниципального образования и главой местной администрации (за исключе­нием поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели по­строения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа орга­низует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по кон­тракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федераль­ном законе 2003 года введены варианты формирования представительного орга­на муниципального района. Он может:

♦ состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, из­бираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

♦ избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избирае­мых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной чис­ленности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования

Количественный состав представительного органа определяется уставом муни­ципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного ор­гана весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муни­ципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ас­самблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Фран­ции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из чис­ленности населения муниципального образования:

♦ 7 - при численности жителей менее 1000;

♦ 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;

♦ 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;

♦ 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;

♦ 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;

♦ 35 - при численности жителей свыше 500 тысяч.

Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципаль­ных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомяну­тые выше.

В исключительной компетенции представительного органа местного само­управления находятся:

♦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

♦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

♦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответст­вии с законодательством РФ о налогах и сборах;

♦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

♦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находя­щимся в муниципальной собственности;

♦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и лик­видации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установле­нии тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

♦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

♦ определение порядка материально-технического и организационного обес­печения деятельности органов местного самоуправления;

♦ контроль исполнения органами и должностными лицами местного само­управления полномочий по решению вопросов местного значения.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществ­ляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной ос­нове могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образо­ваниях - 1 депутат.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уста­вом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необ­ходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения го­товят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также де­путатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматрива­ются в местном бюджете отдельной строкой.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на тер­ритории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципально­го образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:

♦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами мест­ного самоуправления других муниципальных образований, органами госу­дарственной власти, гражданами и организациями, без доверенности дейст­вует от имени муниципального образования;

♦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципаль­ного образования, правовые акты, принятые представительным органом;

♦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;

♦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного ор­гана.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотиви­рованным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть откло­нено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2 /з от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муници­пального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнаро­довать его.