Предмет прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности, с одной стороны, характеризует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к достижению определенных целей, решению конкретных задач, а с другой - тот конечный результат, на достижение которого направлена деятельность прокурора. Наиболее последовательно специфику надзорных действий прокурора, конечный результат раскрывает правовая категория законности - действий и актов, указанных в законе органов, организаций и лиц, на которых распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры.
Категория законности используется для обозначения широкой совокупности взаимосвязанных, но занимающих самостоятельное место в научном аппарате правовой теории понятий. Законность, прежде всего, составляет один из основополагающих принципов организации и деятельности правового государства, характеристики свойственного ему политико-правового режима, отражающего отношение общества к закону. Законность определяет как метод государственного руководства обществом и т.д. Все эти стороны многомерного государственно-правового феномена законности присутствуют в понятии законности, которым оперирует прокуратура. Законность действий и правовых актов органов, организаций и лиц, подзорных прокуратуре, заключается в их соответствии положениям Конституции РФ и действующим на территории РФ законам как с точки зрения их содержания, так и формы реализации. Оценка прокурорами с этих позиций деятельности поднадзорных субъектов правоприменения позволяет обеспечивать целей утверждения в их повседневной практике законности как основополагающего принципа решения стоящих перед ним задач, претворения в жизнь выраженной в законе государственной воли, добиваться точного и единообразного исполнения законов всеми субъектами правоприменительной деятельности. Осуществляя наблюдение за соответствием закону действий и правовых актов субъектов правоприменительной деятельности, органы прокуратуры выполняют роль важнейшего звена системы государственного управления обществом на началах законности.
Для получения представления о законности как предмете прокурорского надзора важно найти такое содержательное наполнение понятия законности, которое давало бы возможность раскрыть специфику надзорной деятельности прокуратуры.
Известный специалист в теории и практике прокурорского надзора, автор неоднократно издававшегося учебника по данной дисциплине, В.И. Басков, предлагал содержание понятия законности рассматривать в качестве совокупности элементов, включающих: «а) законы и подзаконные акты, б) исполнение законов, т.е. проведение их в жизнь, г) ответственность за допущенное нарушение законов»1 1 Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1995. С. 7.. Эта конструкция, в принципе правильно отражающая общую схему обеспечения законности, тем не менее, выглядит несколько усложненной, а главное, оставляет открытым вопрос о том, что же все-таки представляет собой законность как предмет прокурорского надзора.
Ближе к определению законности, которая может рассматриваться в качестве предмета прокурорского надзора, ее понятие, предложенное не менее авторитетным ученым В.В. Клочковым. В его понимании законность есть «совокупность взаимосвязанных требований общества к государству и праву к государству и иным участникам общественных отношений; отражение и выражение этих требований в общественном, в том числе политическом и правовом сознании и праве; реализация данных требований в социальной практике - деятельности участников общественных отношений»2 2 Клочков В.В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.. Заключающиеся в данном понятии идеи о совокупности требований общества, граждан к государству и его правовой системе об организации жизни общества, государства, граждан на основе аккумулированных в праве предписаний, их реальном воплощении в социальной практике, подчиненности законов, деятельности исполнительной власти обеспечению прав и свобод человека и гражданина, с полным основанием могут иметь руководящее значение для всей прокурорско-надзорной практики.
Предложенный подход к определению законности, ориентирующий на оценку практики исполнения законов с точки зрения ее соответствия законодательным требованиям, дает возможность именно предметно представить надзор прокурора как охранителя законов. Укрепление законности, обеспечиваемое средствами прокурорского надзора, будет, таким образом, выражаться в целенаправленном воздействии прокуратуры на практику исполнения законов, обеспечение единообразия в понимании смысла и буквы закона и точности следования субъектов правоприменения требованиям закона. При этом единообразии понимание смысла и буквы закона будет означать недопустимость корректировки процесса применения закона в угоду местным, ведомственным, личным интересам, единство подхода к исполнению закона предполагает и обуславливает исключение выхода правоприменительной деятельности за пределы установленных законом дозволений и запретов.
Обеспечение законности достигается усилиями системы государственных органов, негосударственных структур, общественных объединений и широких слоев граждан. В эту систему входят: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды, федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, контролирующие органы, коммерческие и некоммерческие организации и др. Прокуратура составляет одно из звеньев данной системы. При этом абсолютно некорректным и неприемлемым представляются попытки переложить на прокуратуру весь груз ответственности за состояние законности. Такая задача может быть решена только всей системой обеспечения законности в стране, отдельным звеньям системы ее решение не под силу.
Укрепление законности как главная цель прокурорского надзора определяет подход, критерии оценки прокурором действий и актов органов, учреждений, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура. Их оценка производится только с позиции закона. Другие критерии, в частности, критерий целесообразности, прокурорскому надзору не свойственны.
Показателями законности действий и актов субъектов правоприменительной деятельности выступают:
- 1. соответствие действий и правовых актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и действующим на территории РФ законам;
- 2. отсутствие противоречий между законами, актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
- 3. отсутствие противоречий между актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и федеральными законами;
- 4. соответствие действий исполнительных органов субъектов РФ требования закона;
- 5. соответствие действий и актов органов местного самоуправления Конституции РФ и действующим на территории РФ законам;
- 6. реальное выполнение контролирующими органами обязанностей по своевременному и полному выявлению нарушений закона;
- 7. соблюдение требований законодательства в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве.
Укрепление законности, наряду с устранением нарушений закона, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям.
Режим законности в государстве обеспечивается:
- 1. наличием отвечающей потребностям общества тщательно выверенной стратегии законотворческой деятельности;
- 2. своевременной корректировкой и пополнением действующих на территории РФ законов;
- 3. эффективной работы системы государственного контроля, которому принадлежит ведущая роль в выявлении и устранении нарушений законов;
- 4. эффективной работы системы государственного контроля, которому принадлежит ведущая роль в выявлении и устранении нарушений закона;
- 5. согласованной деятельностью всех государственных органов, негосударственных структур по обеспечению точного и единообразного исполнения закона всеми субъектами правоприменения;
- 6. надлежащим уровнем правовой культуры и правосознания должностных лиц и граждан;
- 7. обстановкой неотвратимости ответственности за нарушение требований закона.
Сливаясь в общее русло, действия прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий, в итоге образуют крупное социально-правовое явление, оказывающее серьезное влияние на состояние законности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Государственное строительство, особенно в условиях переходного периода, защита прав и свобод граждан, интересов общества имеют белее высокие шансы на успех при эффективном использовании правозащитного потенциала прокуратуры, усилении позиций прокуратуры как важнейшего института государственной правоохраны.
Прокурорский надзор тесно связан фактически со всеми отраслями права. Такое положение объективно обусловлено спецификой прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, направленной на повсеместное и безусловное утверждение силы закона, действия права как регулятора общественных отношений. Наиболее устойчивые отношения у прокурорского надзора сложились с конституционным, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским, гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным, административным, уголовно-исполнительным правом.
Конституционное право определяет нормативную базу, характеризующую конституционно-правовой статус прокуратуры, ее место в системе государственных органов. Решение связанных с этим вопросов, имеет основополагающее значение для всех деятельности прокурорской системы, определения содержания ее задач, функций, характера полномочий и др.
Уголовно-процессуальное право служит основой применения правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов органов дознания и предварительного следствия, устанавливает полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами расследования преступлений; формы участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, полномочия прокурора в подготовительной части судебного заседания, входе судебного следствия, судебных решений, в ходе производства в кассационной и надзорной инстанциях, при возобновлении дел по вновь открывшимся обстоятельствам, производстве в суде присяжных.
Уголовное право, определяющее преступность и наказуемость деяния, основания уголовной ответственности, порядок назначения уголовного наказания и освобождение от уголовной ответственности, дает прокурору информацию, без знания которой он не может осуществлять квалификационный надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, участвовать в рассмотрении судами уголовных дел, реализовать полномочия по привлечению к уголовной ответственности лиц, в действиях (бездействии) которых наличествуют признаки состава преступления.
Гражданское право, регулирующее имущественные отношения, а также личные неимущественные отношения, имеет существенное значение для реализации полномочий прокурора, связанных с его участием в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел, принятием мер по возмещению причиненного противоправными действиями (бездействием) вреда.
Гражданское процессуальное право и арбитражное процессуальное право определяют основания обращения прокурора в суд с заявлением и порядок его вступления в дело, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении гражданских дел, рассмотрении дел арбитражными судами.
Административное право, призванное регулировать общественные отношения в сфере государственного управления, наряду с законодательством о прокуратуре, определяет характер взаимоотношений прокуратуры с органами исполнительной власти, формы и принципы рассмотрения органами исполнительной власти актов прокурорского реагирования. Институты административного права учитываются прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами государственного управления. Кроме того, представляя совокупность норм, устанавливающих составы административных правонарушений, основания и порядок привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности, административное право позволяет прокурорам избирать оптимальный вариант действий при реализации полномочий, направленных на выявление административных проступков и привлечение нарушителей к ответственности.
Уголовно-исполнительное право устанавливает основания нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных учреждениях, иных учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, права и обязанности задержанных, заключенных под стражу, осужденных к лишению свободы, порядок и условия их содержания, основания и порядок исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Все это важно для конкретизации предмета прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Помимо названных мер, прослеживаются связи прокурорского надзора и со многими другими отраслями права, хотя эти связи имеют качественно иной характер. Они относятся к таким отраслям, как финансовое, земельное, трудовое, природоохранное, хозяйственное, жилищное и другие права. Правовые институты данных отраслей определяют особенности работы прокурора на отдельных направлениях прокурорско-надзорной деятельности.
Разумеется, наблюдается и обратная связь рассмотренных отраслей права с прокурорским надзором.
Помимо предмета прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, осуществляемой от имени государства уполномоченными им органами прокуратуры и выражающейся в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, следует различать предмет прокурорского надзора как отрасли права, как науки и как учебной дисциплины.
Признание прокурорского надзора как самостоятельной отрасли права было обосновано сравнительно недавно - в 60-е гг. 20 века - известными теоретиками прокурорского надзора С.Г. Березовский и В.К. Звирубулем.
Однако не менее активно против идеи выделения прокурорского надзора в самостоятельную отрасль в разное время выступала большая группа известных ученых - И.В. Павлов, О.С. Иоффе и другие, в основном не имевшие прямого отношения к разработке проблем прокурорского надзора. Ситуация вполне объяснимая: специалисты профильного плана заинтересованы в повышении авторитета прокурорского надзора и настаивают на признании системы регламентирующих его норм в качестве самостоятельной отрасли права, специалисты непрофильного направления такого интереса не имеют и поэтому позволяют себе критически оценить правомерность подобной акции.
В последние годы в теории особым вниманием проблема прокурорского надзора как отрасли права не используется. И, тем не менее, забвения не заслуживает. Бесспорно, проблема эта непроста. Отрасль права традиционно предполагает сосредоточение относящихся к ней правовых норм в едином массиве. Межу тем законодательная база прокурорского надзора, как известно, такому требованию не отвечает. Это весомый аргумент в пользу отрицания самостоятельности прокурорского права как отрасли права. Выделение прокурорского надзора в единый законодательный массив, уже сама по себе сложная, трудоемкая и далеко не безболезненная операция. И все-таки самостоятельный характер прокурорского надзора как отрасли права, несмотря на дискуссионность проблемы, можно и нужно признать, пока хотя бы на теоретическом уровне. В этом есть большой практический смысл. Признание прокурорского надзора отраслью права обеспечивает целостное, и главное, беспробельное, непротиворечивое правовое регулирование прокурорско-надзорной деятельностью, позволит оформить регламентирующие ее нормы в качестве единой, завершенной системы.
Отрасль права обладает обязательными признаками - собственным предметом правового регулирования и специфическим методом и механизмом регулирования. Предмет прокурорского надзора как отрасли права составляют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением прокуратурой надзора за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов. Данные общественные отношения являются качественно особенными, они не могут считаться сходными либо входящими как составные элементы в другие общественные отношения аналогичного уровня. Как отрасль права прокурорский надзор выполняет главным образом регулятивную функции.
При этом следует иметь в виду, что регулятивная функция прокурорского надзора осуществляется не напрямую, а опосредованно путем воздействия на практику исполнения законов, имеющих регулятивную направленность. Определенное участие прокурорский надзор принимает и в реализации охранительной функции права. В пользу самостоятельности названной отрасли права говорит и наличие особого юридического инструментария, используемого при решении стоящих перед прокуратурой задач.
Правовые нормы, относящиеся к рассматриваемой отрасли права, образуют ограниченное единство и по своему содержанию они ориентированы не регулирование особой группы отношений. Не меняет качественного своеобразия этих норм их включение в нормативные акты, кодифицируемые под эгидой других отраслей права. В крайнем случае, такого рода нормы могут быть охарактеризованы как нормы, имеющие двойную принадлежность, своего рода «двойное гражданство». Однако и при таком положении совершенно определено могут быть выделены и иные аспекты этих норм.
Метод регулирования, свойственный прокурорскому надзору как отрасли права, составляет обязывание, причем не только признаваемое теорией права позитивное обязывание, но и негативное, в том смысле, что помимо оказания стимулирующего воздействия, побуждения к исполнению закона раскрытия преимуществ законопослушного поведения, нормы прокурорского надзора заключают в себе такую возможность для нарушителей закона отрицательных последствий. Метод обязывания присущ именно прокурорскому надзору, поскольку закон не наделяет прокурора, как в свое время было подмечено «административной властью». Прокурор может только обязывать устранить нарушение закона, но сам по общему правилу непосредственно правом его устранения не обладает.
Предмет прокурорского надзора как науки составляют закономерности, лежащие в основе формирования задач, определение функций, форм и методов, правового, организационного и кадрового обеспечения деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов, имеющей своими целями обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, а также деятельности, связанной с выполнением прокуратурой иных установленных законом функций.
Предмет прокурорского надзора как учебной дисциплины представляет собой систему знаний, характеризующих деятельность органов прокуратуры РФ, которые подлежат изучению в процессе подготовки профессиональных специалистов в области юриспруденции. Название учебной дисциплины несет на себе печать некоторой условности. В ее рамках изучается не только собственно прокурорский надзор - институт, составляющий стержень, определяющий правовую и социальную значимость прокуратуры и поэтому давший название учебному курсу, но и другие сферы деятельности, направления и функции прокуратуры.
Прокурорский надзор -- специфическая деятельность органов прокуратуры, которая осуществляется от имени государства и состоит в проверке точности исполнения законов, действующих на его территории. Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.
Прокурор, осуществляющий надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов представительной, исполнительной или судебной власти, а в их совокупности, объединяемых общей системой государства, приводя интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных и физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Самостоятельность прокурорского надзора определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции Республики Беларусь и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных нарушений .
Органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Республики Беларусь. Имея функциональное отношение к каждой ветви власти, они, тем не менее, не относятся ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в системе государственного устройства, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» следует понимать: а) специфический вид государственной деятельности; б) самостоятельную отрасль юридической науки в учебную дисциплину. При изучении курса прокурорского надзора необходимо изучить основные понятия и терминологию прокурорского надзора. Целями прокуратуры являются: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. На достижение этих целей направлена деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности: 1) прокурорский надзор; 2) уголовное преследование; 3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Органы прокуратуры выполняют задачи, сформулированные в Конституции Республики Беларусь, Законе о прокуратуре, иных нормативных правовых актах, а также в приказах и указаниях Генерального прокурора.
Перед прокуратурой стоит задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Республики Беларусь законов органами местного самоуправления, местными исполнительно-распорядительными органами, министерствами и комитетами, иными органами государственного и хозяйственного управления, предприятиями, организациями, учреждениями вне зависимости от их подчиненности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Эта задача, сформулированная в Законе о прокуратуре, охватывает в целом всю деятельность прокуратуры по отраслям надзора и основным направлениям деятельности прокуратуры.
Реализуя свои полномочия по осуществлению надзора, прокуроры следят за тем, чтобы все перечисленные органы государственной власти и управления, общественные объединения, должностные лица и граждане действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдение требований государственной и трудовой дисциплины.
В юридической литературе среди ученых в области прокурорского надзора нет единого мнения в отношении понятий «направления прокурорского надзора», «отрасль прокурорского надзора». Закон о прокуратуре называет направления прокурорского надзора. Видные ученые в области прокурорского надзора В.И. Басков, Ю.Э. Винокуров называют направления прокурорского надзора отраслями прокурорского надзора, а деятельность внутри направления (отрасли) подотраслью - участок прокурорской деятельности.
Отрасль прокурорского надзора -- это специализированное, организационно-правовое направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора,* а также специфическими задачами и полномочиями прокурора.
Правильная организация и надлежащая постановка надзора в каждой отрасли предполагает точное знание того, что подлежит проверке, какие акты, действия (бездействия), правонарушения и каких субъектов должны находиться в поле зрения прокурора для принятия мер к выполнению и своевременному устранению нарушений закона, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности. Понятие отрасли прокурорского надзора характеризуется и особыми задачами каждой отрасли. Это значит, что общие задачи прокуратуры, предусмотренные Законом о прокуратуре, реализуются через осуществление конкретных задач в рамках каждой отрасли прокурорского надзора.
Предметная (отраслевая) компетенция прокурора (органа прокуратуры) -- это сфера надзорной или иной функциональной специализации работников органа прокуратуры, в которой в соответствии с установленным в прокуратуре распределением обязанностей, в том числе и путем выделения в составе аппаратов органов прокуратуры определенных структурных подразделений, реализуются задачи прокуратуры по определенным видам (сферам) деятельности и выполняющим их государственным и другим органам с использованием установленных полномочий прокуратуры. Общепризнанно, что различают следующие направления (отрасли) прокурорского надзора.
Надзор за исполнением законов. Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подчиненными Правительству Республики Беларусь республиканскими органами государственного управления, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, другими юридическими лицами, должностными лицами и гражданами.
Надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Предметом надзора является соответствие законодательству правовых актов, решений и действий органов и должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Надзор за исполнением законодательства при производстве предварительного следствия и дознания. Предметом надзора является соответствие правовых актов, решений и действий органов и должностных лиц при производстве предварительного следствия и дознания УПК.
Надзор за соответствием закону судебных решений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении. Предметом надзора является соответствие закону приговоров, решений, определений и постановлений судов (судей) по уголовным, гражданским делам, хозяйственным (экономическим) спорам, по делам об административных правонарушениях, а также соответствие законодательству правовых актов, решений и действий органов и должностных лиц, осуществляющих исполнение судебных решений и иных актов, подлежащих исполнению .
Надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Предметом надзора является соблюдение законодательства органами и учреждениями, исполняющими наказание и иные меры уголовной ответственности; учреждениями, исполняющими принудительные меры воспитательного характера, администрациями мест содержания под стражей, а также соблюдение прав осужденных, подвергнутых принудительным мерам безопасности и лечения, принудительным мерам воспитательного характера, лиц, содержащихся под стражей, и выполнение ими своих обязанностей. Задачи отраслей прокурорского надзора вытекают из решений высших органов государственной власти и управления. Они находят свое конкретное выражение в приказах и инструкциях Генерального прокурора и методических письмах республиканской прокуратуры, одобренных коллегией прокуратуры Республики Беларусь.
Понятие отрасли прокурорского надзора включает в себя в качестве неотъемлемого признака наличие у прокурора в каждой отрасли (сфере) особых полномочий. Эти полномочия тесно связаны с положением прокурора, осуществляющего надзор в той или иной отрасли, и различаются по характеру. Например, прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельностью, обладает, как отмечалось, такими властно-распорядительными полномочиями, которыми не наделены прокуроры, действующие в сфере общего надзора. В каждой отрасли прокурорского надзора прокурор вступает в правоотношения с различными органами, общественностью, должностными лицами и гражданами, осуществляя свою функцию надзора за точным и единообразным исполнением законов.
Учет особенностей такой работы в каждой отрасли (сфере) является необходимым условием повышения эффективности прокурорского надзора и одновременно предпосылкой повышения результативности деятельности органов и должностных лиц по точному исполнению законов. Отрасли прокурорского надзора не изолированы друг от друга. Они неразрывно связаны между собой, представляя лишь различные направления единой прокурорской деятельности, через которые практически реализуется или осуществляется конституционная функция прокуратуры - надзор заточным и единообразным исполнением законов.
Ни одна отрасль прокурорского надзора не может рассматриваться вне связей и взаимоотношений с другими отраслями, в отрыве от задач прокуратуры в целом.
Говоря об отраслях прокурорского надзора, нельзя смешивать понятия «отрасль надзора» и «участок работы». Они выделяются с учетом специфических задач, решаемых органами прокуратуры, и соотносятся между собой как частное к целому. Так, задачи усиления охраны прав несовершеннолетних обусловливают, к примеру, выделение надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в самостоятельный и очень важный участок прокурорской деятельности. Участком деятельности прокуратуры является работа с предложениями, обращениями, жалобами и заявлениями граждан, организаций и должностных лиц.
Особенности, специфика задач надзора за точным исполнением законов в Вооруженных Силах обусловили выделение военной прокуратуры в самостоятельное специализированное подразделение единой системы органов прокуратуры. То же самое можно сказать о транспортной прокуратуре.
И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
Понятие, сущность, пределы, цели, задачи и предмет надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов. Полномочия прокурора при осуществлении надзора. Акты прокурорского реагирования. Организация прокурорского надзора за исполнением законов. Организация работы прокурора по надзору за соответствием законам правовых актов.
Понятие и сущность прокурорского надзора
Надзор за исполнением законов представляет собой наиболее эффективную и последовательную форму контроля государства в одной из наиболее важных для нее сфер - обеспечения законности.
Направление деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в юридической литературе иногда именуется «общий надзор». Такое наименование рассматриваемой отрасли прокурорского надзора для практикующих юристов является традиционным. В надзоре за исполнением законов и законностью правовых актов особенно показательно проявляется общая сущность прокурорского надзора, которая выражается в обеспечении верховенства закона.
Надзор за исполнением законов оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В общем надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Он направлен на противодействие правонарушениям, которые, по существу, служат основой для других правонарушений, в первую очередь преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способны позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений.
Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельным направлением деятельности органов прокуратуры, которому посвящена гл. 1 разд. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В статье 21 данного Закона предмет прокурорского надзора за исполнением законов определен следующим образом:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов, издаваемых перечисленными органами и должностными лицами.
Таким образом, предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора является соблюдение перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами, их должностными лицами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Конституции РФ и законов, действующих на территории России, как федеральных, так и местных, а также соответствие правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и их должностными лицами, требованиям действующего законодательства.
Пределы прокурорского надзора за соблюдением законодательства обусловлены ограничениями, установленными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Исходя из полномочий, прокурор не вправе принимать какие-либо меры, направленные на прямое устранение нарушений закона. Обязанностью прокурора является выявление нарушений закона, их причин и способствующих им условий и понуждение соответствующего органа либо должностного лица к их устранению.
Органы прокуратуры не правомочны осуществлять надзор за исполнением законов палатами Федерального Собрания РФ, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ.
В число объектов прокурорского надзора за исполнением законов не входят граждане РФ и иные физические лица. Исключением из этого правила являются физические лица - индивидуальные предприниматели, которые могут рассматриваться в качестве объекта надзора в контексте их предпринимательской деятельности и ответственности через призму прокурорского надзора за исполнением законов.
Характер прокурорского надзора как особого, самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий .
Проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором. Но из этого правила есть исключение. Так, в процессе реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.
В связи с этим требуется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издаваемых указанными органами власти правовых актов.
Поводом для организации прокурором проверки могут служить материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской практики, а также иные материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
В целях предупреждения возможного принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, органам прокуратуры названным Приказом предписано наладить надлежащее взаимодействие с представительными органами, обеспечить необходимое участие прокуратуры в нормотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).
Прокурорский надзор – самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.
Цель работы – расширить представление о прокурорском надзоре: дать понятие и рассмотреть виды.
Задачи работы – изучить сущность прокурорского надзора, определить отрасли прокурорского надзора, рассмотреть основные понятия прокурорского надзора.
1.Понятие и сущность прокурорского надзора
Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.
Из сказанного следуют принципиально важные положения.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства – Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих властей.
Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональные отношения к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься:
а) специфический вид государственной деятельности;
б) самостоятельная отрасль юридической науки;
в) учебная дисциплина.
Изучая вопросы о сущности, целях и задачах прокурорского надзора, месте прокуратуры в системе государственных органов, необходимо исходить из того, что прокурорский надзор - это особый вид государственной деятельности, осуществляемой от имени Российской Федерации прокурорскими работниками, являющимися государственными служащими Российской Федерации. По своему содержанию надзор - деятельность по выявлению фактов правонарушений и реагированию на них.
Выявление и реагирование - комплексные понятия. Выявление правонарушений возможно путем проведения текущих и периодических проверок, получения объяснений, изучения жалоб и заявлений, анализа материалов органов контроля и т. д. Реагирование - это меры по устранению правонарушений и их профилактике, восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и др.
Понимание сущности прокурорского надзора невозможно без определения предмета надзора, ибо прокуроры надзирают за соблюдением Конституции в Российской Федерации, исполнением законов (в том числе соответствием законам правовых актов), различными, но вполне конкретными, субъектами правоприменительной деятельности.
В специальной литературе достаточно давно дискутируется вопрос о понятии предмета прокурорского надзора. В этой связи необходимо четко ориентироваться на текст действующего закона о прокуратуре, где в ст. 21, 27, 29, 32 предмет надзорной деятельности специально определен как исполнение законов конкретными субъектами (объектами) правоприменительной деятельности. Это и активная деятельность по выполнению предписаний закона, и соблюдение требований правовых норм, следование запретам, установленным законом.
Исполнение законов может выражаться в виде действий и (или) правовых актов. Правовые акты имеют форму документов.
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, но не подзаконных нормативных актов. Законы - это нормативные акты, принятые высшим законодательным органом или референдумом, обладающие высшей юридической силой. В их число входят Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, а также законы, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции 1993 года, в части не противоречащей ей.
В настоящее время прокуратура осуществляет надзор за исполнением Указов Президента Российской Федерации.
В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах. Международные договоры не требующие издания внутригосударственных актов для применения действуют в Российской Федерации непосредственно. Однако в любом случае эти правовые акты должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения.
Многочисленные нарушения Конституции Российской Федерации со стороны органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации обусловили закрепление в Законе положения о том, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации.
Для решения этой задачи прокуроры действующие на территории субъектов Федерации, в том числе автономных республик, реализуют свои полномочия от имени Российской Федерации.
К иным (кроме надзорной) функциям относятся: уголовное преследование, включая предварительное следствие и поддержание обвинения в суде; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности и др.
В п.2 ст.1 Закона о прокуратуре определяются общие цели деятельности прокуратуры. При этом приоритеты отданы защите прав и свобод человека и гражданина. Это соответствует ст.2 Конституции Российской Федерации, где закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Названные цели определяют основные направления деятельности прокуратуры.
Прокуратура является важной и неотъемлемой частью механизма обеспечения законности в России. Мало принять хороший закон, надо его и реализовать. В связи с низким уровнем правосознания как рядовых граждан, так и должностных лиц, коррупцией, крайней обостренностью экономических и социальных проблем сделать это на практике чрезвычайно трудно.
В этих условиях прокуратура призвана обеспечить единое понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации, всеми субъектами правоприменительной деятельности путем использования всего арсенала средств прокурорского надзора.
В литературе весьма дискуссионным является вопрос и о месте прокуратуры в системе государственных органов.
Каждая из позиций имеет свою теоретическую и практическую основу. Вместе с тем, по мнению авторов данного пособия, прокуратура занимает особое место в системе государственных органов и не может быть отнесена ни к одной из названных ветвей власти.
При проработке вопроса об отраслях прокурорского надзора, участках и направлениях деятельности прокуратуры следует обратить внимание на то, что в ст. 1 Закона о прокуратуре названы десять направлений деятельности.
В специальной литературе в их числе выделяются отрасли надзора, организационные и иные направления деятельности.
Отрасль надзора - это вид надзорной деятельности. Прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказаний и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Для каждой отрасли надзора характерны специфический предмет надзора и особый круг полномочий.
Надзор за исполнением законов судебными приставами впервые предусмотрен Федеральным Законом от 10 февраля 1999 г. (ФЗ от 10 февраля 1999 №31-ФЗ). Вместе с тем соответствующего блока статей по данному направлению деятельности в разделе 3 Закона (Прокурорский надзор) - пока нет. В связи с этим еще окончательно неясно является ли названное направление деятельности самостоятельной отраслью надзора, либо комплексным формированием.
Подразделения по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам осуществляют надзор в части соответствия законам постановлений судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства;
Подразделения по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе рассматривают обращения лиц, участвующих в деле, о проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вынесенных по заявлениям на действия судебных приставов - исполнителей по исполнению исполнительных документов, выданных арбитражными судами, или на отказ в совершении указанных действий (после соблюдения заявителем установленного законодательством порядка апелляционного и кассационного обжалования).
Следственные подразделения разрешают заявления и сообщения о совершенных или подготовляемых судебными приставами при осуществлении своих полномочий преступлениях, а также расследуют такие преступления.
Не является, по мнению авторов, самостоятельным направлением деятельности прокуратуры уголовное преследование за совершенные преступления. В специальной литературе совершенно обоснованно подчеркивается, что эта функция является составной и неотъемлемой частью деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью. Так, в процессе осуществления надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор вправе возбуждать уголовные дела, давать указания о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступлений и т. д. Прокуроры могут принимать к своему производству любое уголовное дело, участвовать в производстве дознания и предварительного следствия и др.
В то же время применительно к отрасли надзора за исполнением законов (общий надзор) прокуроры вправе возбуждать уголовные дела по фактам преступлений выявленных в ходе общенадзорных проверок. Кроме того, органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование путем поддержания государственного обвинения в суде, опротестования незаконных и необоснованных приговоров, постановлений и определений судов и т. д.
Таким образом, уголовное преследование не может считаться отдельным, самостоятельным направлением деятельности прокуратуры. Эта функция реализуется комплексно, в различных отраслях надзорной деятельности.
К организационным направлениям деятельности относятся координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, международное сотрудничество и участие в правотворческой деятельности.
Анализируя роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, целесообразно прежде всего определиться с понятиями координации.
Координация в переводе с латинского означает согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие.
Применительно к совместной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью координация - это взаимосвязь, взаимная поддержка, согласованность действий, осуществляемых в пределах специальной компетенции способами и методами, свойственными каждому из участников координации.
Цель координации - повышение эффективности борьбы с преступностью за счет комплексного использования потенциальных возможностей всех правоохранительных органов. Это достигается путем разработки и реализации согласованных мероприятий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.
Организационное руководство деятельностью правоохранительных органов по борьбе с преступностью прокуроры осуществляют на основе равенства и самостоятельности всех участников координации и в тоже время персональной ответственности руководителей правоохранительных органов за выполнение согласованных решений.
При освещении вопроса об участии прокуратуры в правотворческой деятельности следует учесть, что успешное решение органами прокуратуры своих задач во многом зависит от того насколько динамично будет совершенствоваться законодательство.
В настоящее время Генеральный прокурор не имеет права законодательной инициативы. Вместе с тем Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных актов.
В Генеральной прокуратуре действует управление правового обеспечения. Работа управления строится на полугодового планирования и проводится совместно со структурными подразделениями аппарата, научными и образовательными учреждениями прокуратуры.
При выполнении работ, связанных с участием прокуроров в правотворческой деятельности, органы прокуратуры руководствуются Приказом Генерального прокурора от 9 августа 1996 г. №47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» и указанием заместителя Генерального прокурора от 20 декабря 1996 года №75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора Российской Федерации». Изложенные в этих ведомственных нормативных актах требования, призваны обеспечить исчерпывающую информированность прокуратуры о планах законотворческой деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, своевременное и активное влияние на концепцию и редакцию законов. В случае, когда принятие законов противоречащих Конституции РФ и Федеральному законодательству, предотвратить не удается, прокуроры субъектов Федерации обязаны незамедлительно принимать необходимые меры и, в частности, информировать о данных фактах руководство Генеральной прокуратуры или управление правового обеспечения.
Говоря о международном сотрудничестве Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо подчеркнуть, что действующий закон о прокуратуре Российской Федерации предоставляет Генеральной прокуратуре достаточно широкий круг полномочий по осуществлению международного сотрудничества. Наряду с Российским законодательством прокуратура, в данном случае, руководствуется и нормами значительного числа международных соглашений, конвенций, стандартов и норм. Эти документы затрагивают проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы преступности и осуществления уголовного правосудия, обращения с лицами совершившими преступления и т. д. В их числе «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Пекинские правила», «Конвенция о защите прав человека и основных свобод», «Руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней», «Минимальные стандартные правила обращения с заключенными» и многие другие.
Следует особо отметить руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней (приняты Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями). В комплексе вопросов этого документа, наибольшую важность для прокуратуры представляют нормы регламентирующие: создание и расширение базы данных, содержащих информацию о действиях правоохранительных органов, о финансовых документах и правонарушителях; порядок передачи материалов судебного разбирательства, а также производства экстрадации; сбор и анализ информации в отношении международной организованной преступности; проведение конференций с участием работников правоохранительных органов, в том числе прокуратуры и др.
Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.
Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.
Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.
Теория и практика прокурорского надзора выработала целый ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения курса настоящего учебника является освоение терминологии прокурорского надзора, необходимое для изучения всего последующего материала.
Коренным для всех остальных является понятие «прокурор». Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Законом о прокуратуре и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора. Понятие «прокурор» - собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Кроме того, это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников, заместителей и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов управлений и отделов.
Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания - в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.
Прокурорский надзор - понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки и 3) учебную дисциплину.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина - часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т.д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.
Предмет прокурорского надзора. Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые в теории нередко путают. В соответствии с задачами настоящего издания будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом смысле под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.
Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой же статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входят высшие органы представительной и исполнительной власти РФ, а также судебные органы.
Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию, поэтому на практике, да и в юридической литературе не редки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и - наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является как сам прокурор, осуществляющий надзор, так и физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве может проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях (объекты надзора) и законность актов, принятых должностными лицами (субъектами надзора).
Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряд других. Эти полномочия определяются не только ст. 30 Закона о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.
Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе и на практике они понимаются как однозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору Законом о прокуратуре по своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.
Акт прокурорского реагирования - широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого действия, формой его реализации является протест, в котором излагаются требования прокурора об отмене незаконного акта.
Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких случаях необходимо применять в целях выявления и устранения правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и информационных письмах.
Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.
Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, прибегая к различным методам и используя различные приемы применения предоставленных ему правовых средств.
Приемы могут применяться в различной последовательности в зависимости от стоящих перед прокуратурой задач, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы применяемые в ходе, например, одной проверки исполнения законов на месте могут оказаться нерезультативными при проведении другой проверки. Поэтому под тактикой прокурорского надзора понимается совокупность приемов, способов и методов применения каждого правового средства прокурорского надзора.
