Централизованный и локальный метод. Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование общественных отношений саенкова елена петровна

В науке трудового права сложилось два основных подхода к описании метода отрасли.

Первый основывается на теоретических представлениях о методе любой отрасли права, который включает следующие элементы:

• - общее юридическое положение субъектов правоотношений, отнесенных;
• - предмету трудового права;
• - основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений (иногда говорят о степени свободы действия субъектов права);
• - характер установления прав и обязанностей;
• - способы защиты прав и средства обеспечения обязанностей. Этот подход к определению метода отрасли имеет свои достоинства и недостатки. Нетрудно заметить, что в большей степени он характеризует особенности регулирования трудового отношения, оставляя в тени другие отношения, включенные в предмет трудового права.

Второй способ описания метода трудового права делает акцент на способах установления норм трудового права. При таком определении метода выделяются следующие признаки: сочетание централизованного и локального регулирования, сочетание государственного и договорного регулирования, участие представителей работников в установлении норм трудового права, способы защиты нарушенного права, единство и дифференциация правового регулирования.

Сочетание централизованного и локального регулирования общественных отношений в сфере труда отражает суть государственно-правового управления общественным трудом, поскольку посредством такого сочетания достигается единство и дифференциация условий труда в зависимости от отраслевых и региональных особенностей производства, а также лучше учитываются общие и специфические условия труда в конкретных организациях.

С помощью централизованного регулирования в настоящее время устанавливается минимум гарантий трудовых прав работников:

определяется экстенсивная мера труда -- продолжительность рабочего времени;

вводится тарифная система для бюджетников;

принимаются важнейшие нормативные акты по вопросам дисциплины и охраны труда работников.

В этом участвуют центральные (включая и отраслевые) органы государственной власти и государственного управления, а также высшие органы профсоюзной системы -- на уровне страны, отрасли. Принятые в результате централизованного регулирования нормативные акты могут носить как директивный (обязательный), так и рекомендательный характер, а также обеспечивают полноту правового регулирования предмета отрасли.

Роль федеральных актов в регулировании трудовых отношений обусловлена, прежде всего, сложившейся традицией. Трудовое законодательство России в силу существования централизованной системы управления экономикой всегда являлось в основном централизованным.

Централизация правового регулирования трудовых отношений смягчалась локальным регулированием, осуществляемым работодателем совместно или по согласованию с выборным профсоюзным органом, но не активным участием региональных органов власти в правотворческом процессе.

Другой, не менее веской, причиной сохранения определенной централизации в трудовом праве выступают некоторые объективные закономерности социально-экономического развития. Рыночная экономика, создание которой провозглашается одной из целей проводимых реформ, основана на функционировании рынка товаров (услуг), рынка капиталов и рынка труда. То есть рынок труда выступает одной из составляющих рыночного механизма. Рынок в его современном значении немыслим без системы регуляторов, направленных на смягчение социальных последствий конкурентной борьбы и, следовательно, на создание более или менее равных условий для так называемой справедливой конкуренции. Одним из таких регуляторов выступает унификация издержек на рабочую силу, то есть установление примерно одинаковых условий труда для работников, выполняющих работу равной сложности. Это возможно лишь при существовании определенной централизации регулирования трудовых отношений (оставляем пока в стороне характер правового регулирования - государственный или договорный).

Создание для работодателей одинаковых условий при вступлении в трудовые отношения с работниками, по признанию современных экономистов, является необходимым фактором нормального функционирования рыночного механизма. Таким образом, трудовое законодательство объективно тяготеет к централизации настолько, насколько это обусловлено масштабами рыночного хозяйства. Оно составной частью входит в законодательный массив, создающий правовые основы рынка. И это обстоятельство также оказывает несомненное влияние на формирование трудового законодательства преимущественно из актов, принятых на федеральном уровне, поскольку установление правовых основ единого рынка Конституция Российской Федерации отнесла к ведению Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Тяготение трудового законодательства к централизации в определенной степени может быть объяснено и тем, что оно содержит нормы, провозглашающие права человека в сфере труда, а это направление (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Исходя из этого необходимо признать, что основные права работника и гарантии их реализации должны быть закреплены в федеральном законодательстве. Так это и происходит. Основополагающие права в сфере труда, такие, как право на свободное распоряжение своими способностями к труду, право на защиту от дискриминации и принудительного труда, право на рабочее место, соответствующее условиям, предусмотренным государственными стандартами организации и безопасности труда, право на объединение и другие, провозглашены Трудовым кодексом Российской Федерации. Механизмы их реализации определены Кодексом или федеральными законами.

Признавая концептуальную состоятельность произведенного ст. 6 ТК разграничения полномочий по регулированию трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, нельзя не отметить, что ряд достаточно важных вопросов остался нерешенным.

Среди недостатков формулировки ст. 6 ТК необходимо назвать допущенную нечеткость разграничения полномочий. Так, часть 3 ст. 6 ТК допускает так называемое опережающее регулирование. То есть субъекты Федерации в сфере формирования трудового законодательства фактически обладают конкурирующей законодательной компетенцией по всему предмету совместного ведения, поскольку не оговорено иного. Это полномочие применительно к трудовому праву вызывает ряд сомнений.

Обосновано ли право субъекта Федерации принять закон о порядке разрешения индивидуальных или коллективных трудовых споров, порядке проведения коллективных переговоров; установить основы правового регулирования трудовых отношений и т.п. в отсутствие федерального законодательства?

Представляется, что право на опережающее регулирование должно распространяться только на условия труда (обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий) и некоторые процедурные вопросы (порядок ведения коллективных переговоров, порядок заключения трудового договора и т.п.). По важнейшим вопросам, имеющим принципиальное значение и связанным с правовым регулированием иных общественных отношений (судоустройство, гражданский процесс, административно-правовые отношения и т.п.), субъекты Федерации не должны принимать своих законов даже в случае отставания федерального законодателя от потребностей правового регулирования. К таким полномочиям надо отнести установление:

• - основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
• - основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
• - основ социального партнерства;
• - порядка ведения коллективных переговоров и заключения соглашений на федеральном уровне;
• - порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;
• - принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства (в широком смысле слова), а также системы и полномочий федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль;
• - системы и порядка проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда;
• - системы государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда.

Приведенный перечень включает основную часть полномочий государственных органов Российской Федерации, которые должны при любых обстоятельствах остаться исключительными полномочиями Федерации.

В качестве аргументов можно указать на то, что часть указанных полномочий касается установления основ или основных направлений правового регулирования трудовых отношений, то есть фундаментальных положений отрасли. Совершенно очевидно, что такие положения должны быть едиными для всей Федерации и соответственно могут быть определены только на федеральном уровне. Другая часть полномочий касается определения системы и полномочий федеральных органов государственной власти (например, органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства). Эти вопросы также могут быть решены только на федеральном уровне.

Порядок заключения федеральных (генерального, отраслевых, межотраслевых) соглашений также по вполне понятным причинам не может определяться региональным законодательством.

Процедуру разрешения индивидуальных трудовых споров, даже в условиях наличия пробелов в федеральном законодательстве, нельзя устанавливать законодательством субъектов РФ, поскольку она связана и с законодательством о судоустройстве, и с гражданским процессуальным законодательством, которые отнесены к предмету ведения РФ.

И, наконец, порядок разрешения коллективных трудовых споров также, очевидно, может устанавливаться (в условиях пробельности федерального законодательства) только в той части, которая не касается деятельности Федеральной Службы по урегулированию коллективных трудовых споров, судов, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, то есть сводится к определению деятельности и порядка создания примирительной комиссии, проведения примирительных процедур в ходе забастовки и некоторых элементов порядка объявления забастовки.

Кроме того, надо отметить, что большого практического значения замечания относительно порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров не имеют, поскольку действующее федеральное законодательство с достаточной полнотой решает перечисленные вопросы.

Приходится признать, что сформулированное в общем виде полномочие субъектов РФ осуществлять опережающее правовое регулирование трудовых отношений, к сожалению, сохраняет возможность противоречивого развития системы источников трудового права и поэтому нуждается в дополнительной регламентации.

Очевидно, опережающее регулирование может осуществляться только по отношению к условиям труда.

Вторая проблема, которая встает в связи с применением ст. 6 ТК, - это предоставление субъектам Российской Федерации права повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников.

В соответствии с частью 2 ст. 6 ТК повышение трудовых прав, свобод и гарантий работников возможно лишь по вопросам, не отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти. Из этого вытекает два основных вывода:

• 1) нельзя повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами в пределах предоставленных федеральным органам государственной власти полномочий;
• 2) повышение трудовых прав, свобод и гарантий возможно лишь по отношению к условиям труда, поскольку все процедурные и процессуальные нормы устанавливаются на федеральном уровне (часть 1 ст. 6 ТК).

Попытка рассмотрения указанных выводов в практической плоскости позволяет прийти к утверждению, что субъекты Российской Федерации фактически могут повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий лишь путем установления дополнительных трудовых прав, которые не предусмотрены федеральным законодательством. Повышение гарантий, установленных федеральным законодательством, вряд ли возможно, поскольку определение обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти.

Основным аргументом судебных органов явилось отнесение установления минимума размера оплаты труда к компетенции федеральных органов законодательной власти. По этой причине они сочли неправомерным установление иного, пусть и превышающего установленный на федеральном уровне, минимума оплаты труда.

Таким образом, правотворческая компетенция субъекта Российской Федерации в сфере регулирования трудовых отношений неоправданно сужена. Применение части 2 ст. 6 ТК, как видно из приведенного примера, приведет к тому, что все нормативные акты субъекта Российской Федерации, увеличивающие продолжительность дополнительного отпуска, размер каких-либо выплат работникам и т.п., будут признаны противоречащими федеральному законодательству.

Складывается парадоксальная ситуация, когда установить дополнительные по сравнению с федеральным законодательством трудовые права или гарантии возможно, а увеличить размер предусмотренных на федеральном уровне гарантий нельзя.

Такой подход противоречит уже сложившейся традиции разграничения полномочий между Федерацией и субъектами в соответствии с моделью «базовый уровень прав на федеральном уровне и повышение гарантий на уровне субъектов РФ», которая впервые была законодательно выражена уже в 1991 г. и с тех пор пользуется неизменной популярностью. Она так или иначе нашла отражение во всех проектах ТК. В частности, проект, подготовленный Правительством (ст. 10), предусматривал, что «по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти РФ, субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты только в том случае, если в целях улучшения положения работников ими устанавливается более высокий уровень трудовых прав и социальных гарантий работникам по сравнению с уровнем, установленным федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами».

Приведенная норма, если дополнить ее положением о том, что повышение уровня трудовых прав и гарантий допускается лишь в отношении условий труда (размера оплаты, режима рабочего времени, продолжительности отпуска и т.п.), представляется более правильным вариантом разграничения полномочий в сфере правового регулирования трудовых отношений.

Правотворческие полномочия субъекта Российской Федерации в любом случае должны ограничиваться установлением более благоприятных для работника условий труда. Это обосновывается, прежде всего, тем, что условия труда - наиболее подвижная сфера регулирования, зависящая от региональных особенностей, организации труда, отраслевой принадлежности организации и других, весьма разнообразных, факторов. Только по отношению к условиям труда можно абсолютно достоверно определить, повышаются гарантии работников или нет. К этой сфере вполне применим и абсолютно логичен принцип недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с федеральным законодательством. Повышение же региональным законодательством уровня трудовых прав и гарантий в сфере, не связанной собственно с условиями труда (процедурные и процессуальные вопросы), по существу приведет к размыванию предмета регулирования, отнесенного к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В этом случае предложенное Трудовым кодексом разграничение полномочий превратится в декларацию.

От решения рассмотренной выше проблемы зависит и определение полномочий субъектов РФ при установлении особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Ст. 6 ТК предусматривает возможность установления таких особенностей только на уровне Федерации. Предложенная модель, обладая привлекательностью простого и логичного решения, не учитывает, что нормы, предусматривающие особенности для отдельных категорий работников, принадлежат к различным институтам и образуют в совокупности некий комплекс (с определенной долей условности можно назвать его комплексным институтом трудового права).

Такой комплекс подчас включает в себя нормы институтов, формируемых исключительно на федеральном уровне, например особый порядок разрешения индивидуальных трудовых споров государственных служащих. Эти нормы, безусловно, принимаются лишь федеральными органами государственной власти.

Зачастую норма федерального закона может применяться только при наличии подзаконного акта (например, перечня производств, профессий и должностей, работа в которых дает право на дополнительный оплачиваемый отпуск за работу с вредными и (или) опасными условиями труда). В этом случае подзаконный акт по существу становится неотъемлемой частью соответствующего федерального закона. Поэтому противоречие законов субъектов РФ подобному акту практически равнозначно отмене или умалению трудовых прав работников, предусмотренных федеральным законом.

Необходимо учесть и объективное тяготение трудового законодательства к централизации, установлению единого уровня трудовых прав и гарантий работников и единых процедур осуществления имеющих правовое значение действий. Как уже отмечалось, достаточно высокий уровень централизации отрасли обусловливается необходимостью соблюдения принципа социальной справедливости и обеспечения равных (или приблизительно равных) условий для конкуренции. Очень часто подзаконное регулирование направлено на создание единого правового режима для определенной категории работников, труд которых применяется в различных отраслях экономики и регионах, однако характеризуется специфическими чертами, свойственными только данному виду трудовой деятельности. К их числу относятся, например, водители автомобилей. По сложившейся традиции положение о рабочем времени и времени отдыха этой категории работников принимается Минтрудом.

С помощью локального регулирования устанавливаются: режим рабочего времени на предприятиях, в учреждениях, организациях; льготы и преимущества работникам из фондов предприятия (сверх минимальных гарантий по централизованным нормативным актам); графики отпусков; условия коллективного договора и др. Участниками локального регулирования выступают, с одной стороны, работодатель (организация, предприниматель), а с другой -- трудовой коллектив. Принятый в результате локального регулирования нормативный акт действует только в пределах данной организации.

Локальное регулирование всегда являлось необходимым звеном в регулировании социально-трудовых отношений, а локальные нормативные акты - составной частью системы источников трудового права. Существование локального правотворчества служит важным отличительным признаком трудового права от иных отраслей.

Задачей локального регулирования является учет специфики условий, в которых осуществляется труд работников конкретной организация, достижение необходимого уровня дифференциации на базе централизованных норм. Р.И. Кондратьев еще в 1979 г. отмечал, что локальные нормативные предписания в ряде случаев необходимы потому, что возможность распространения требований общей нормы на различные стороны единого трудового отношения далеко не безгранична, ибо в реальной жизни эти отношения отличаются многообразием и специфичностью. Уже в условиях бывшего Союза ССР осуществлялись интенсивные поиски форм и методов расширения локального правового регулирования, привлечения к участию в нем рабочих и служащих. Конституция СССР 1977 г. выделила в качестве звена политической системы советского общества трудовые коллективы предприятий, но и до этого работники могли принимать определенное участие в управлении трудом на конкретных предприятиях через профсоюзные организации (естественно, лишь в той степени, в какой позволяло государство, развивающееся в условиях административно-командной системы и являющееся доминирующим собственником средств производства).

Известные изменения в экономическом и политическом развитии России, переход к рыночной экономике на основе различных форм собственности (в том числе и частной) дают реальную возможность конкретной организации, а в ее пределах - работодателю и коллективу наемных работников самостоятельно устанавливать широкий круг условий, при которых будет осуществляться труд. Основополагающим требованием к локальным нормативным актам и содержащимся в них нормам является непротиворечие принципам правового регулирования труда, недопустимость ухудшения условий труда по сравнению с закрепляемыми в централизованном порядке в законодательстве. Исходя из принципа «разрешено все, что не запрещено законом» в процессе локального регулирования можно значительно расширять круг прав работников в области материального стимулирования труда, его охраны, создания более благоприятных условий для работы.

Практика локального регулирования определила круг актов, наиболее часто используемых в организациях. К ним относятся коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, положения о премировании работников. Работодатели вправе расширить круг вопросов, решаемых в одностороннем порядке или на условиях договоров с работниками. Такими вопросами могут быть дополнительное медицинское или пенсионное страхование, передача работникам какой-либо части акций предприятия, вопросы участия работников в прибылях организации, повышение квалификации и переобучение работников за счет работодателя, привлечение работников к управлению организацией и ряд других. По сути, участники трудовых отношений свободны в выборе форм и объема предлагаемых взаимных действий, направленных на создание благоприятных и взаимоприемлемых условий труда и его оплаты. Однако свобода сторон трудовых отношений является относительной в том смысле, что в процессе локального регулирования не могут ухудшаться условия труда работников по сравнению с тем, что предусматривается законодательством, во-первых, и требования работников не должны ущемлять охраняемые государством права собственности работодателя, во-вторых.

Логика развития российской государственности, совершенствование правового регулирования сферы материального производства, разгосударствление экономики, должны привести к расширению круга вопросов, регулируемых на локальном уровне. Выход большого количества организаций из сферы государственной собственности и, следовательно, отказ от административных методов управления, несомненно должны повлечь за собой расширение круга вопросов, решаемых на локальном уровне. Вместе с тем мощным стимулом в развитии локального регулирования служит формирование порядка разрешения коллективных трудовых споров, которые возникают не только в процессе правоприменительной деятельности, но и в большей степени при установлении порядка взаимоотношений между работодателями и работниками.

труд право подросток психофизиологический

Cтраница 1

Централизованное регулирование не исключает стабилизирующего регулирования на отдельных аппаратах.  

Централизованное регулирование обеспечивает требуемые уровни напряжения у основной массы электроприемников сети. Из-за многообразия потребителей и сетевых условий применение централизованных средств не всегда может обеспечить качество напряжения у всех потребителей. Поэтому местные средства регулирования дополняют централизованное регулирование напряжения.  

Централизованное регулирование осуществляется диспетчером энергосистемы.  

Централизованное регулирование эмиссии имеет большое значение для стимулирования поступлений наличных денег в кассы банка и их экономии при выдачах.  

Централизованное регулирование заработной платы производится с помощью метода государственного нормирования.  

Централизованное регулирование заработной платы возложено на Государственный комитет Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам (Госкомтруд), который занимается разработкой проектов законов и постановлений правительства по вопросам труда и заработной платы, разрабатывает и вносит на утверждение правительства проекты тарифных условий оплаты труда рабочих и служащих, осуществляет межотраслевое, внутриотраслевое и районное регулирование заработной платы.  

Централизованное регулирование заработной платы сочетается с локальным (местным) регулированием.  

Если централизованное регулирование не обеспечивает качественного напряжения, то дополнительно используются средства местного регулирования напряжения.  

Система централизованного регулирования будет использована в разрабатывающейся в настоящее вреаа системе управления производством карбамида для осуществления поиска ОПЕК сального технологического режима, периодической регистрации текущих и усредненных значений основных технологических параметров, фиксирования нарушений технологического режима.  

Сущность централизованного регулирования в данном случае заключается в том, что рассол и вода из общих коллекторов распределяются по ваннам серии в зависимости от общей токовой нагрузки. Указанный способ вызывает возражения прежде всего с точки зрения равномерности распределения потоков по всем ваннам серии. Эта равномерность нарушается в результате потерь напора при протекании рассола и воды через разветвленные трубопроводы, а также в результате остановки отдельных ванн, расположенных в различных местах серии. Но даже если предположить, что при помощи соответствующих технических решений удалось бы добиться равномерного распределения рассола и воды по всем ваннам серии, то и тогда недостатком централизованного распределения явилось бы то обстоятельство, что потребность в рассоле на отдельных ваннах из-за повышенной рабочей температуры была бы выше того количества, которое соответствует определенной силе тока электролиза. Отсюда следует, что централизованное распределение рассола в принципе не может обеспечить оптимальных температурных условий по отдельным ваннам серии. Регулирование по этому принципу в лучшем случае даст те же результаты, которые имеют место в настоящее время при ручном регулировании. Централизованное распределение воды по разлагателям серии также не может обеспечить необходимую точность концентрации каустика в связи с тем, что различные температурные условия в ваннах приводят к различным значениям выхода по току. В результате однозначная связь ток - количество натрия, поступающего в разлагатель, нарушается, и для того, чтобы поддерживать постоянную по всем разлагателям концентрацию каустика необходимо в определенных пределах корректировать соотношение ток - расход воды. Централизоваяная же система является системой разомкнутой. Не менее существенным недостатком централизованного питания разлагателей водой по токовой нагрузке является также значительное запаздывание по каналу ток - концентрация каустика на выходе из разлагателя. Величина этого запаздывания составляет 35 - 40 мин.  

Система централизованного регулирования будет использована в разрабатывающейся в настоящее время системе управления производством карбамида для осуществления поиска оптимального технологического режима, периодической регистрации текущих и усредненных значений основных технологических параметров, фиксирования нарушений технологический) режима.  

Под централизованным регулированием понимают регулирование напряжения непосредственно на шинах генераторов электростанций при помощи изменения их возбуждения. Так, в период наибольших нагрузок у генераторов поднимают напряжение выше номинального, чтобы компенсировать повышенные потери напряжения в сети и поддержать его у потребителя близким к номинальному. И наоборот, когда нагрузка снижается, уменьшают возбуждение у генераторов и соответственно напряжение в сети.  

При централизованном регулировании частоты и активных мощностей имеется один астатический регулятор частоты, установленный в центре, который при снижении частоты дает сигналы об изменении мощности или удельного прироста каждой из станций по телеканалам связи. Наличие одного лишь астатического регулятора не позволяет вести режим так, чтобы мощности всех станций колебались около экономичного значения. Следовательно, в этом случае получается система одновременного непрерывного регулирования частоты и распределения активных мощностей.  

Так сочеталось централизованное регулирование работы местных РММ с удовлетворением нужд данной электростанции; при этом ладо учесть, что часть заказов для нее выполнялась в других специализированных мастерских.  

Основным средством централизованного регулирования является автоматическое изменение коэффициента трансформации силовых трансформаторов с помощью РПН. При централизованном регулировании напряжение изменяется во всех точках электрической сети.  

Правовое регулирование - целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств.

Общественные отношения как предмет правового регулирования можно подразделить на две большие группы. Первую группу составляют отношения людей по производству, обмену, использованию материальных и нематериальных благ (ценностей). В этих отношениях наиболее четко проявляются индивидуальные интересы, их сочетание с интересами общесоциальными. Они реализуются, как правило, по добровольному взаимному согласию сторон и отражают частноправовой характер регулирования. Вторую группу составляют отношения организационного, управленческого и охранительного характера, которые относятся к публично-правовой сфере регулирования. Эти отношения обусловлены необходимостью осуществления властных полномочий, восстановления нарушенных прав, обеспечения надлежащего правопорядка в обществе. Они отражают прежде всего обще-социальные, общегосударственные интересы в их сочетании с интересами индивидов.

Методы правового регулирования детерминированы характером общественных отношений и правовым статусом их участников.

Метод децентрализованного регулирования предполагает определенную самостоятельность частей целого, согласование целей и интересов сторон в правоотношениях. Используется этот метод преимущественно в гражданском, гражданско-процессуальном, предпринимательском, трудовом праве, реже - в конституционном и муниципальном праве.

Метод централизованного регулирования отражает публичный, державный интерес и применяется, как правило, в административно-правовых, уголовно-правовых, налоговых отношениях.

По степени категоричности различают диспозитивный метод, позволяющий субъектам правоотношения самостоятельно устанавливать правила "игры", если иное не предусмотрено в законе или договоре, и императивный метод, при котором субъекты правоотношения должны действовать только так, как предписано нормой права, и не иначе.

Способы правового регулирования отражают конкретизацию нормативно-правовых предписаний относительно поведения участников правоотношения. Можно выделить три способа:

• 1) управомочивание, когда управомоченному лицу предоставляются права на совершение определенных действий (например, собственник жилого дома может жить в нем, сдавать в аренду или продать - ст. 288 ГК РФ);
• 2) обязывание означает возложение на одного из участников правоотношения обременения в виде обязанности совершить необходимые действия (например, вовремя заплатить налоги - п. 1 ст. 45 ПК РФ);
• 3) запрещение - запрет на совершение каких-либо действий (например, работодателю запрещено применение труда женщин на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы, - ст. 253 ТК РФ).

Тины правового регулирования объединяют общие, наиболее повторяемые черты способов регулирования в правовой системе общества.

Общедозволительный тип регулирования соответствует формуле "дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе". Он отражает сущностную природу права, связан с закреплением в праве социальной свободы, с правом человека па выбор средств и способов достижения поставленных целей. Например, в соответствии с п. 4 ст. 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

Разрешительный тип регулирования соответствует формуле "запрещено все, кроме прямо разрешенного в законе". Этот тип характерен для отраслей публичного права (административное, уголовное). Здесь в целях обеспечения прав и свобод граждан, недопущения административного произвола и злоупотребления властью устанавливается исчерпывающий перечень полномочий, за пределы которого выходить категорически запрещено. Примером может служить ст. 3.2 КоАП РФ "Виды административных наказаний".

Типы правового регулирования представлены на рис. 21.

При сочетании и взаимодействии различных методов, способов, типов правового регулирования в соответствующих сферах общественных отношений может сложиться своеобразный правовой режим. Так, внутри отрасли административного права правовой режим регулирования управ

Рис. 21.

ленческих отношений в армии, военизированных учреждениях и организациях существенно отличается от правовой регламентации управленческих отношений в сфере государственного управления высшим образованием.

Правовое регулирование осуществляется при помощи всей совокупности юридических средств, т.е. механизма правового регулирования. Последний выражает функционально-динамическую сторону правовой системы. В качестве его составных частей рассматривают юридические нормы, их внешнюю форму выражения - нормативные правовые акты, юридические факты, правоотношения, акты реализации и применения права, акты официального толкования, правосознание, режим законности. Каждая из составных частей механизма правового регулирования выполняет свои регулятивные функции, по-своему воздействует на поведение людей на разных стадиях процесса регулирования.

На первой стадии издаются нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы. В них определяется правовой статус субъектов правоотношений, т.е. круг возможных прав, свобод и обязанностей. Так, ст. 152 ГК РФ предоставляет право гражданину или организации требовать но суду опровержения порочащих их честь, достоинство или деловую репутацию сведений. В данной норме закреплена возможность любого члена общества обратиться за защитой своей чести, достоинства, репутации в суд.

На второй стадии правового регулирования после наступления обстоятельств, предусмотренных нормами, которые именуются юридическими фактами, возникают индивидуализированные правовые отношения. У участников данных правоотношений возникают конкретные права и обязанности. Допустим, если деловая репутация гражданина А. была опорочена гражданином Б., то согласно ст. 152 ГК РФ гражданин А. обращается с иском в суд, а суд принимает исковое заявление к рассмотрению.

На третьей стадии происходит реализация, воплощение в жизнь прав и обязанностей субъектов права. Так, цель правовой защиты деловой репутации гражданина А. будет достигнута, когда, например, порочащие сведения, опубликованные в средствах массовой информации, будут но решению суда опровергнуты и потерпевшему будет возмещен моральный вред и другие убытки.

Анализ динамической, функциональной стороны правовой системы позволяет определять оптимальный набор правовых средств для регулирования общественных отношений в то или иное время, на том или ином пространстве, выявлять противоречия процесса регулирования, а также прогнозировать пути дальнейшего развития правовой системы.

Участники и стадии правового регулирования представлены на рис. 22.

Страница 10 из 19

Централизованное регулирование напряжения (ЦРН).

Для осуществления ЦРН в центрах питания должны предусматриваться технические средства, позволяющие изменять коэффициент трансформации или генерировать реактивную мощность. При этом ЦРН возможно при условии достаточного резерва реактивной мощности в узле нагрузки. Средствами ЦРН должно обеспечиваться встречное регулирование напряжения, когда согласно ПУЭ напряжение на шинах 6-20 кВ электростанций и подстанций, к которым подключены распределительные сети, должно быть в пределах не ниже 105% номинального в период наибольших нагрузок и не выше 100% номинального в период наименьших нагрузок.
Эффективным средством является регулирование напряжения под нагрузкой с помощью РПН, которыми оснащаются силовые трансформаторы. РПН обеспечивает регулирование в пределах =£ 12% (±8 х 1,5%) для напряжения 35 кВ и ± 16% (±9 X X 1,78%)-для напряжения 110 кВ и выше. Оснащение трансформаторов РПН рекомендуется в работе и не подлежит технико-экономическому обоснованию, так как является наиболее дешевым средством.
Регулирование напряжения под нагрузкой, т. е. изменение коэффициента трансформации силовых трансформаторов реализуется с помощью переключающих устройств: РНТА-35/320(1000) с приводом ПДП-4У производства СССР; РС-3-110/400(630) с приводом МЗ-2 производства НРБ; БДУ - 35/630(1250) с приводом ЕМ-1 производства ГДР.
Устройство РНТА-35 разработано вместо реакторного переключающего устройства РНТ-13. Оно имеет следующие преимущества: при классе напряжения 35 кВ является трехфазным и может работать на линейном конце обмотки; в качестве разрывных контакторов применены вакуумные дугогасительные камеры (ВДК)
для гашения электрической дуги в момент переключения; отсутствует необходимость помещать контактор в отдельный бак и не требуется смена масла в процессе эксплуатации; обладает высокой степенью надежности и большим ресурсом работы.

Рие. 21. Электрические схемы регулирования (одна фаза):
а - с грубой ступенью; б - с реверсированием регулировочной обмотки
Принципиальные электрические схемы устройства переключения показаны на рис. 21. Предызбиратель (контакты /, II, III) служит либо для реверсирования регулировочной обмотки, либо для переключения грубой ступени регулирования. С помощью предызбирателя увеличивается (удваивается) предел регулирования. В случае реверсирования обмотки регулирования происходит сложение или вычитание ее ЭДСиЭДС основной обмотки трансформатора. Во втором случае включается или выключается обмотка грубой ступени, которая по числу витков одинакова с обмоткой регулирования. Избиратель служит для выбора очередного ответвления регулировочной обмотки, на которое переводится нагрузка в результате переключения. Контактор выполнен по симметричной схеме с одним активным токоограничивающим сопротивлением. Его главные контакты 1 и 5 (замыкатели) служат для длительного пропускания тока трансформатора в промежутках между переключениями, разрывные контакты 2, 3 и 4 (контакты вакуумных дугогасительных камер) служат для коммуникации и разрыва тока во время переключения. Вспомогательные контакты 6 и 7 служат для подготовки схемы к очередному переключению. Токоограничивающее сопротивление ограничивает ток ступени обмотки во время переключения. Конденсатор С служит для защиты от импульсных перенапряжений. Ревизия избирателя и предызбирателя устройства осуществляется через 500 000 переключений, а контактора - в сроки смены вакуумных дугогасительных камер, но не более чем через три года эксплуатации. Переключающие устройства РС-3 и БДУ имеют аналогичные конструктивные решения.
Опыт Латвэнерго показывает, что современные трансформаторы с РПН достаточно надежны для использования в целях автоматического регулирования напряжения. Завод-изготовитель для новой конструкции переключающего устройства РНТА-35 рекомендует производить не менее 100 переключений под нагрузкой в течение трех месяцев для улучшения вакуума в камерах, так как дуга, возникающая при разрыве тока, обладает генерирующим свойством. Для улучшения быстродействия РПН и повышения их надежности в СССР и за рубежом ведутся разработки для замены контактных РПН на статистические на базе полупроводниковой электроники.
Централизованное регулирование напряжения под нагрузкой обусловливает необходимость подключения к трансформатору потребителей с однородным графиком нагрузки. В этом плане полезными являются схемы электроснабжения с разукрупненными подстанциями глубокого ввода. На подстанциях с трансформаторами с расщепленными обмотками НН или со сдвоенными реакторами на вводах, где уровни напряжения на секциях, как было показано выше, зависят от загрузки ветвей, работа РПН обеспечивает необходимое регулирование напряжения только для одной ветви. Поэтому необходимо дифференцировать потребителей, подключая к секции с вынужденным режимом напряжения потребителей менее требовательных к его качеству (сварочные аппараты, электродвигатели, дуговые печи и т. п.).
Автоматическое управление регулятором напряжения осуществляется устройством АРТ-1Н производства Рижского завода Латвэнерго. На базе этого регулятора институт Энергосетьпроект разработал комплексную систему автоматического регулирования коэффициента трансформации трансформаторов под нагрузкой (СРКТ).
Схемы СРКТ обеспечивают: автоматическое регулирование напряжения по заданному закону; дистанционное и местное управления; автоматическое регулирование двух параллельно работающих трансформаторов с обеспечением их синхронного переключения и автоматической блокировки регулирования при рассогласовании приводов на одно положение; автоматическую блокировку очередного переключения в случае недопустимых токовых перегрузок РПН и недопустимых снижений температуры масла в контакторах РПН.
Принципиальная схема включения устройства APT-1Н показана на рис. 22. Устройство АРТ-1Н управляет переключателями ответвлений трансформаторов с РПН по напряжению на шинах с компенсацией падения напряжения в распределительной сети от тока нагрузки. При этом обеспечивается режим встречного регулирования. В режиме стабилизации напряжения на шинах управление осуществляется по среднему напряжению (без токовой компенсации). Поддержание заданного уровня напряжения на одной секции шин подстанции с трансформаторами с расщепленной обмоткой НН или со сдвоенными реакторами на вводе может привести к недопустимым отклонениям напряжения на другой секции.

Рис. 22. Схема включения устройства АРТ-1Н:
БАР - блок автоматического регулирования; ДТ - датчик тока; ПМ - приводной механизм
Поэтому схемой СРКТ предусматривается постоянный контроль уровня напряжения на нерегулируемых шинах.
При выходе значений напряжения на контролируемых шинах за допустимые пределы регулирование коэффициента трансформации блокируется. Обычно в качестве регулируемых выбираются секции, к которым подключены потребители с повышенным требованием к качеству напряжения.
Для группового автоматического и дистанционного регулирования (параллельная работа двух трансформаторов) в схеме СРКТ синхронность управления достигается тем, что в схему управления каждого трансформатора, параллельно с контактами выходных реле АРТТН и ключа управления включаются контакты реле повторителей второго трансформатора. Схема выполнена таким образом, что АРТ-1Н ведущего трансформатора получает информацию о начале цикла переключения только после того, как переключения начнут оба трансформатора, а информация о завершении цикла переключения подается только после завершения его обоими трансформаторами.

Рис. 24. Схема линейного регулировочного автотрансформатора типа ЛТДН:
0/7 - обмотка последовательная; ОВ - обмотка возбуждения; ОР - обмотка регулировочная

Рис. 23. Принципиальная схема централизованного регулирования с ЛР
Условия централизованного регулирования напряжения усложняются в случае, когда к шинам подстанции подключаются потребители с разнохарактерными графиками нагрузки, т. е. потребители, графики нагрузки которых неодинаково изменяются во времени. В этом случае для одних потребителей требуется для компенсации потери напряжения в питающих их линиях повышение напряжения в центре питания (ЦП), а для других - понижение напряжения.
Целесообразно группировать линии с приблизительно одинаковыми графиками нагрузки, предусматривая для каждой группы автономное регулирование. Система ЦРН в этом случае с помощью РПН силового трансформатора обеспечивает стабилизацию напряжения на шинах ЦП, а на линиях с однородными нагрузками устанавливают линейные регуляторы (ЛР). Принципиальная схема такого регулирования показана на рис. 23. Кроме того, линейный регулятор можно использовать для расширения диапазона регулирования при реконструкции подстанций, на которых установлены трансформаторы с переключателями ответвлений без возбуждения (ПБВ). Следует иметь в виду, что трансформаторы со встроенным регулированием дешевле, чем агрегаты из трансформаторов и ЛР. Поэтому для новых установок применение трансформаторов с РПН предпочтительнее.
Технические данные линейных регулировочных автотрансформаторов напряжением 6-35 кВ приведены в табл. 17 и 18, а их схемы - на рис. 24 и 25. Пределы регулирования ЛР: для ЛТМ 6-10 кВ составляет ±8 X 1,2%; для JITMH и ЛТДН напряжением 6,6-38,5 кВ составляет =t 10 X 1,5%.
На рис. 26 показано включение ЛР в рассечку электрической линии, что позволяет создать в сети дополнительную ЭДС. Его можно присоединить также и ко вторичной обмотке силового трансформатора. С помощью ЛР можно получить добавочную ЭДС, сдвинутую по фазе относительно основного напряжения сети. Угол сдвига зависит от схемы включения первичной обмотки ЛР. Получение сдвигов 0° (180°), 30°(210о), 60°(240°), 90°(270°),


в случае присоединения первичной обмотки ЛР к регулируемой линии, показано на рис. 27.
Особенно эффективны ЛР в сетях большой длины с проводами небольших сечений, а также в сетях с высоким значением коэффициента мощности. В таких случаях компенсация реактивных параметров сети мало влияет на значение напряжения и регулирование трансформации является основным средством.
В работе приведена методика расчетов, связанных с установкой ЛР: выбор места установки; определение параметров и пределов регулирования; выбор ответвлений трансформаторов с ПБВ, попадающих в зону действия ЛР.


Рис. 25. Схема линейного регулировочного автотрансформатора типа ЛТМ:
а - с согласным включением регулировочных обмоток; с встречным
включением регулировочных обмоток

В последние годы в СССР и за рубежом для регулирования напряжения широко применяют конденсаторные установки, которым отдается предпочтение перед синхронными компенсаторами (СК). Батарея конденсаторов (БК) включается по поперечной либо продольной схеме. В частности, в США и Японии чаще применяют установки продольного включения. В СССР одна из первых установок продольной компенсации мощностью 500 Мвар реализована на линии электропередачи 500 кВ Куйбышев-Москва. За счет БК поперечного включения можно получить добавку напряжения в процентах от номинального
где Xl - сопротивление питающей сети, Ом; U - напряжение в месте установки БК, кВ; QBк - мощность БК, кВАр.
При продольном включении БК, добавка напряжения в процентах

РТ - регулировочный трансформатор; ВДТ - вольтодобавочный трансформатор


Рис. 26. Принципиальная схема включения вольтодобавочного трансформатора в рассечку:
где Хс - сопротивление БК, Ом; Q-реактивная мощность нагрузки, кВАр.


Рис. 27. Схемы получения добавочной ЭДС, смещенной на 0, 30, 60 и 90° относительно основного напряжения

Для определения Xt в табл. 19 приведены максимальные значения мощности КЗ на шинах подстанций, исходя из разрывной мощности выключателей.
Преимущества и недостатки БК продольного включения были изложены выше. Что касается БК поперечного включения, то в настоящее время возможно только ступенчатое регулирование посредством включения или отключения всей или части батареи. Разбиение БК на секции с подключением их к общим шинам снижает надежность установки в целом из-за трудностей коммутации. В этом случае имеет место параллельное подключение секции БК к уже работающей, и возникающие при этом пусковые токи включения с высокой частотой значительно превосходят токи включения обособленной батареи. Происходит разряд находящейся под напряжением секции БК на вновь подключаемую через небольшое сопротивление соединительных шин.
Таблица 19

Примечания: 1. В знаменателе указана разрывная мощность выключателей ВМПЭ-10.
2. Приведенное в таблице сопротивление сети является минимальным.
Этот недостаток отсутствует в схеме, где регулирование мощности БК осуществляется посредством изменения подведенного напряжения. Как известно, мощность БК пропорциональна квадрату напряжения. В работе предлагается для БК напряжением 35 кВ большой мощности использовать, в частности, автотрансформатор с регулированием напряжения под нагрузкой мощностью 50 MB - к, разработанный для питания ДСП емкостью 100 т (рис. 28). Глубина регулирования напряжения составляет от 38,5 кВ до 14,2 кВ. Это позволяет изменять мощность БК ДО 20% QH0M.

В СССР разработаны и проходят опытно-промышленную эксплуатацию статические источники реактивной мощности (ИРМ), где для управления БК используются тиристоры. С помощью ИРМ возможно плавное регулирование напряжения.
Мощность БК параллельного включения по типовым проектам ВГПИ и НИИ «Энергосетьпроект» достигает на напряжении:
6 кВ - 5 Мвар; 10 кВ - 8 Мвар; 35 кВ - 30 Мвар; 110 кВ - 46 Мвар.
Приведенные мощности БК соразмеримы с единичной мощностью синхронных компенсаторов.

Рис. 28. Устройство для регулирования мощности батареи конденсаторов:
1 - автотрансформатор; 2 - выключатель; 3 - батарея конденсаторов
Технические данные СК приведены в табл. 20.
Номинальная мощность СК - это наибольшая мощность в режиме перевозбуждения. В режиме недовозбуждения СК является потребителем реактивной мощности.
Технико-экономические расчеты показывают, что конденсаторы практически всегда экономичнее СК. В настоящее время СК находят применение в основном на крупных районных подстанциях 220 кВ и выше, так как при мощности более 50 Мвар их экономические показатели улучшаются. Максимальное значение реактивной мощности QC.K, отдаваемой в сеть в режиме перевозбуждения, обычно в 1,5-2 раза больше максимальной реактивной мощности, потребляемой им из сети в режиме недовозбуждения.

При автоматическом воздействии на возбудитель СК можно плавно регулировать напряжение в центре питания. Влияние СК на уровень напряжения определяется следующими выражениями в вольтах:
при перевозбуждении СК ΔU - /U",
при недовозбуждении СК ΔU = /U,
где Р и Q-активная и реактивная нагрузка сети, кВт и кВАр; R и X - активное и реактивное сопротивления сети, Ом; U - напряжение сети, кВ; QC K и Q" к - реактивная мощность компенсатора при перевозбуждении и недовозбуждении, кВАр.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Саенкова Елена Петровна. Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование общественных отношений: 12.00.01 Саенкова, Елена Петровна Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование общественных отношений (Теоретико-правовой и историко-правовой аспекты) : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 Ростов н/Д, 2004 161 с. РГБ ОД, 61:04-12/1701

Введение

Глава 1. Теоретические основы децентрализованного нормативно-юридического регулирования

1. Нормативно-юридическое регулирование как вид юридической деятельности 12

2. Понятие децентрализованного нормативно- юридического регулирования и его типология 22

3. Понятие системы децентрализованного нормативно-юридического регулирования 31

Глава 2. Становление децентрализованного нормативно-юридического регулирования в сфере местного самоуправления (Россия 1864-2003 гг)

1. Особенности нормативно-юридического регулирования отношений в сфере местного самоуправления в России 1864 - февраль 1917 г 39

2. Соотношение централизованного и децентрализованного нормативно-юридического регулирования отношений местного самоуправления в России (февраль-октябрь 1917 г) 77

3. Централизованное и децентрализованное нормативно-юридическое регулирование отношений местного самоуправления в России (октябрь 1917 - 1990 гт) 91

4. Развитие децентрализованного нормативно-юридического регулирования самоуправленческих отношений (1990-2003 гг) 111

Заключение

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Действующее
российское законодательство недостаточно полно отражает социальные
потребности развивающегося общества, а сложившаяся система

регулирования общественных отношений не отличается необходимой эффективностью.

Проводимые в России правовые реформы требуют весьма
существенной трансформации нормативно-юридической системы

государства, приспособления ее к решению новых целей и задач общественного развития. Это обуславливает необходимость по-новому осмыслить ее структуру, формы реального воздействия на общественные отношения, и, в частности, актуализирует разработку теоретических основ централизованного и децентрализованного нормативно-юридического регулирования, особенно с учетом федеративной природы Российской Федерации и необходимостью интенсивного развития в ней демократии, рыночных отношений и местного самоуправления.

При этом необходима прочная опора на исторический опыт централизованного и децентрализованного регулирования в России, анализ конкретных юридических отношений, форм их нормативного закрепления и осуществления. Отсутствием комплексного исследования поставленных выше проблем обусловлена актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Сложившееся в научной литературе понятие "правовое регулирование" опирается на узконормативную трактовку права, не учитывает особенностей современного правопонимания, необходимости серьезного расширения понятийного аппарата, отражающего проблемы нормативно-юридической регламентации развивающихся новых общественных отношений.

Общие проблемы теории правового регулирования, а также проблемы правового регулирования в отраслевых юридических науках, проблемы юридической деятельности, имеющие отношение к данной теме исследованы в трудах таких ученых, как Алексеев С.С., Анохин B.C., Антонова Л.И., Баранов В.М, Воловой Л.И., Васильев Р.Ф., Горшенев В.М., Зивс С.Л., Зинченко С.А., Исламов З.М., Карташов В.Н., Каринский С.С., Колесников Е.В., Ляхов Ю.А., Медведева С.Н., Мальцев Г.В., Мушкин А.Е., Муромцев Г.И., Назаров С.Н., Нерсесянц B.C., Овсепян Ж.И., Пиголкин А.С., Плахов В.Д., Поленина СВ., Протасов В.Н., Рабинович П.М., Разумович Н.Н., Радачинский Ю.Н., Рассыльников И.А., Сорокин В.Д., Сырых В.М., Сильченко Н.В., Сазонов Б.И., Свинцова Т.А., Тарасов В.А., Тиунова Л.Б., Федосеев А.А., Шмелева Г.Г., Явич Л.С.

Проблема соотношения социального и нормативного регулирования, характеристика закона как способа внедрения саморегулирования в общественную жизнь исследуется Ю.А. Тихомировым, К.А.Архиповым, А.И.Елистратовым, В.Э.Леонтовича, Ц.Я.Ямпольской, Г.И.Петровым, В.Д.Попковым, М.В.Цвик.

Значительное внимание в научной литературе уделялось исследованию
проблемы соотношения государственной власти и местного самоуправления.
С этой точки зрения важное значение для настоящего исследования имеют
труды зарубежных авторов (П. Ашлей, Ф.А., Э. Деттона, Д. Гарнера,
Кнеймайера Э.М. Харлофа,), работы отечественных ученых
дореволюционного периода (Ачадова, И.Д.Беляева, В.П.Безобразова,
А.И.Васильчикова, М.Ф.Владимирского-Буданова, ЛАВелихова

А.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, В.Н.Лешкова, В.Ю. Одарченко К., В.И.Сергеевича, Скалона, Туманова А.П.Щапова,), современных исследователей (Авакьян С.А., Атаманчук Г.В.Барабашева Г.В., Васильева В.И., Гильчнеко Л., Емельянова Н.А., Замотаева А., Звездовой Н.В., Игнатова В.Г., Мальцева А., Постового Н.В., Понеделкова А.В., Радченко

А.И.Сергеева В.Н., Шапсугова Д.Ю.) в которых дан анализ истории правового регулирования отдельных сфер общественной жизни, разработаны основы теории муниципального права, теории управления.

Однако проблема соотношения централизованного и

децентрализованного регулирования в сфере местного самоуправления также остается пока неисследованной в юриспруденции в качестве самостоятельной проблемы.

В работах Кашаниной Т.В.дается структурный анализ децентрализации в правовом регулировании и, в частности, выделяется централизованное и децентрализованное регулирование, обосновывается их разграничение на основе такого критерия как специфика различных сфер общественной жизни. По мнению Кашаниной Т.В., главной целью централизованного регулирования является закрепление основных прав и обязанностей граждан; гарантий и способов их правовой защиты; установление запрета на совершение опасных, нежелательных для общества видов поведения^ определение направлений демографической политики; основ и принципов регулирования здравоохранения, образования, науки, искусства, физкультуры и спорта, охраны общественного порядка. Эти вопросы составляют предмет централизованного регулирования. Все другие должны регулироваться самими гражданами и организациями, исходя из конкретных условий на основе свободного волеизъявления.

Такой подход вполне оправдан, но не исчерпывает многообразных особенностей названных типов регулирования, их содержания, форм, взаимной обусловленности и взаимодействия централизованного и децентрализованного регулирования, выявление технико-юридических способов их сочетания, которые входят в предмет настоящего исследования. Кроме того, традиционный, узконормативный подход к правовому регулированию по объективным причинам не учитывает особенности современного правопонимания, в частности необходимость разграничения

права и закона. В данной концепции не учитываются отмеченные выше разграничение правовой и юридической норм, современной теории нормативной юридической системы, теории юридической деятельности.

В основу данного исследования легли положения, разработанные профессором Шапсуговым Д.Ю. о разграничении понятия "правовая норма" и "юридическая норма", введении в теорию права и государства категории "нормативная юридическая система". Он отмечает, что необходимость разработки данного понятия обусловлена "внутренним единством объединяемых в ней элементов, которое определяется целями и задачами, на осуществление которых она направлена, а также наличием нормативного компонента во всех ее составных частях, различные сочетания которых необходимы государству для оперативного и эффективного воздействия на общественные отношения" 1 .

В этой связи, объектом данного исследования выступает теория и практика нормативно-юридического регулирования общественных отношений в Российском обществе.

Предмет исследования - понятие, элементы, разновидности»
децентрализованного нормативно-юридического регулирования его
соотношение с централизованным нормативно-юридическим

регулированием, получившим отражение в истории российского законодательства 19-20 вв.

Теоретико-методологическую основу работы составила система
методов, которые включают логический, исторический, метод восхождения
от абстрактного к конкретному, метод восхождения от конкретного к
абстрактному, системно-структурный, сравнительно-правовой

(компаративный) методы, система логико-языковых методов (описание, абстрагирование, обоснование), формально-юридический, а также система

1 Шапсугов Д.Ю. Теория государева и права: учебное пособие по курсу теории права и государства, часть 2. Ростов-на-Дону, 2001. С. 19.

сложившихся в научной литературе понятий о правовом регулировании общественных отношений, отражающих содержание позитивистских и естественно-правовых концепций.

При подборе эмпирического материала диссертант использовал комплексный подход. По хронологическому признаку использованные источники можно классифицировать следующим образом:

нормативные акты, регламентирующие земское, городское, волостное самоуправление в дореволюционной России; нормотворческая практика земств;

нормативные акты, регламентирующие организацию и деятельность местных органов государственной власти в период существования Советского и постсоветского государства; акты местных органов государственной власти.

Цель диссертационного исследования - разработать теоретические основы децентрализованного нормативно-юридического регулирования на основе историко-правового анализа российского законодательства 19-20 вв. Она обусловила постановку и решение следующих задач:

Проанализировать понятие "нормативно-юридическое регулирование" и
исследовать его типы;

Определить содержание понятия "децентрализованное нормативно-
юридическое регулирование", выявить его разновидности;

изучить процесс формирования основных тенденций развития и внешних форм выражения централизации и децентрализации в истории государственно-правового развития России.

выявить и проанализировать исторически складывавшиеся в процессе развития российского законодательства элементы централизованного и децентрализованного нормативного регулирования общественных отношений.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что впервые в теории права дифференцируются понятия "нормативно-правовое" и "нормативно-юридическое регулирование"; раскрывается содержание понятия "децентрализованное нормативно-юридическое регулирование", выделяются его разновидности, элементы, предпосылки и сферы его преимущественного применения.

Сделанные в диссертации выводы могут быть использованы в преподавательской и нормотворческой работе деятельности государственных и муниципальных органов власти.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в данном исследовании предпринят комплексный многоаспектный анализ юридической природы, соотношения элементов централизованного и децентрализованного регулирования, их исторической обусловленности; генезиса и динамики их элементов в процессе регулирования в том числе отношений местного самоуправления с позиций теории юридической деятельности, с учетом новых подходов к пониманию права, сложившихся в отечественной научной литературе за последнее десятилетие.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения и выводы:

1. Современная концепция разграничения права и закона позволяет дифференцировать нормативно-правовое и нормативно-юридическое регулирование.

Нормативно-правовое регулирование - это система деятельности, с
помощью которой определяется мера наличной возможности

самореализации субъекта права (полномочие и правомочие), возможность и обязанность действовать, поступать в соответствии с этой мерой.

Нормативно - юридическое регулирование - это система действий и операций, осуществляемых органами государственной и местной власти в установленных процессуальных формах, используемых при этом способов и

средств (юридических установлений, юридических норм, комплексов юридических норм), направленных на установление и реализацию определенных моделей общественного развития.

2. В качестве критериев, по которым производится выделение
децентрализованного нормативно-юридического регулирования в отдельный
тип необходимо рассматривать разные методы нормативно-юридического
регулирования, виды юридических норм, нормативно-правовых актов, статус
субъектов права, осуществляющих такое регулирование, а также различные
способы их сочетания.

3. Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование
может быть двух типов: децентрализованное регулирование как элемент
централизованного; децентрализованное как самостоятельный способ
регулирования.

В первом случае децентрализованное регулирование представляет собой систему юридических норм, устанавливаемых центральной властью, в которых закрепляется право локальных коллективов и их органов устанавливать и реализовывать правила и принципы их внутренней организации и деятельности (федеративные отношения).

Во втором случае децентрализованное нормативно-юридическое регулирование представляет собой систему юридических действий, способов и средств, используемых выборными органами власти локальных коллективов и физических лиц в установлении и реализации юридических норм. Пределы данного регулирования определяются государственной властью.

4. Общие направления современной государственной политики
находят отражение в либеральных тенденциях развития метода
децентрализованного регулирования, допускающего сочетание
управляющего государственного вмешательства в общественные отношения
с элементами существенного саморегулирования в отдельных сферах

общественной жизни. Специфика метода децентрализованного регулирования отражается в уникальном сочетании способов нормативно-юридического регулирования, а именно, в преобладании дозволения, согласования, договорно-правового регулирования

5. Установлены особенности нормативно-юридического

регулирования местной власти, получившие закрепление в Российском законодательстве (1864 - 2003 гг):

а) нормативное регулирование местной власти в России до
Февральской революции 1917 года было централизованным с отдельными
элементами децентрализованного. Существовал административный надзор
за законностью и целесообразностью принятия актов органами местной
власти;

б) нормативными актами Временного правительства (февраль-октябрь
1917 года было положено начало созданию децентрализованного
нормативно-юридического регулирования как самостоятельного типа
регулирования в системе городского и волостного самоуправления.
Государственный административный контроль за законностью и
целесообразностью принятия актов городского общественного управления
трансформировался на данном этапе в административный надзор за их
законностью; опротестование незаконных постановлений городского
общественного управления производилось в судебном порядке.

в) с ноября 1917 года по октябрь 2003 года в сфере местного
самоуправления циклично сменяли друг друга тенденции централизации и
децентрализации нормативно-юридического регулирования. Система
децентрализованного нормативно-юридического регулирования развивалась
с 1919 по 1926 год, с 1991 по 1993 год, с 1995 по 2003 год. Ее формирование
всегда означало увеличение количества диспозитивных, относительно-
определенных норм в актах органов государственной власти, сужение сферы
централизованного подзаконного исполнительно-распорядительного

нормотворчества, повышение роли закона как способа внедрения саморегулирования, расширение сферы договорного нормотворчества.

Вместе с тем, как правило, нормативно-юридическое регулирование представляет собой сочетание централизованного и децентрализованного регулирования; степень сочетания, приоритеты названных видов регулирования обуславливаются конкретной политикой государства, направленной на осуществление установленных им социальных целей и программ.

Но теоретическое разграничение данных видов регулирования необходимо для познания и понимания весьма сложного процесса нормативно-юридического регулирования. Преобладание того или иного состава элементов все же позволяет дифференцировать централизованное и децентрализованное нормативно-юридическое регулирование и в практической сфере.

Апробация результатов исследования была обеспечена, прежде всего, научными публикациями автора диссертации. По теме исследования опубликовано 6 работ общим объемом 2,4 п. л. Результаты исследования апробировались на научных конференциях в том числе на Всероссийской научной конференции, проходившей в мае 2000 года в городе Кисловодске. Материалы диссертации обсуждались на кафедре теории и истории права и государства РЮИ СКАГС, на аспирантских семинарах при названной кафедре, использовались автором в учебном процессе при проведении занятий в СКАГС и РЮИ СКАГС.

Нормативно-юридическое регулирование как вид юридической деятельности

Любое общество, на какой бы стадии исторического развития оно не находилось, нуждается в социально-нормативной регуляции. Объективная потребность социально-нормативной регуляции обусловлена тем, что всякое общество, как совместная жизнедеятельность людей предполагает определенную целесообразность, устойчивость, организованность и упорядоченность человеческих отношений, определенные правила бытия и функционирования данной социальной общности, общеизвестные и обязательные нормы поведения членов этой общности, словом, надлежащий нормативный порядок. Без соответствующего порядка, в условиях случайности и хаоса, невозможно существование социальной общности как таковой. Истоки возникновения соционормативной регуляции восходят к тем временам, когда, обобщенно говоря, шел процесс формирования человеческой общности с характерными для нее качественно новыми формами регуляции коллективного и индивидуального поведения. В русле этого процесса возникли и развивались новые формы жизнедеятельности людей, новые типы их ориентации в окружающем (природном и социальном) мире, новые виды и средства регуляции.

Социальное регулирование - целенаправленное воздействие на поведение человека, подчиняющее его определенному образцу. Как справедливо отмечает Поляков А.В. оно может быть автономным и гетерономным. Автономное регулирование есть саморегулирование. Оно имеет место тогда, когда субъект сам устанавливает для себя правила (индивидуальные нормы) и следует им (делает зарядку чистит зубы, выполняет моральные обязательства). Гетерономное регулирование является внешним по отношению к человеку. В этом случае субъект подчиняется правилам, которые не сам для себя установил, а которые уже существуют в обществе в качестве общеобязательных правил. Такое регулирование может быть как "стихийным", так и сознательным. В первом случае субъект подчиняется нормам, возникновение которых не связано с каким-либо конкретным субъектом. Такую регулятивную роль выполняют нормы нравственности, некоторые религиозные нормы, обычаи

В догосударственном обществе действовали единые социальные мононормы, которые в дальнейшем дифференцируются на нормы права, морали, этики, эстетики и т.д.

Современная концепция разделения права и закона позволяет дифференцировать нормы права и юридические нормы5 и, соответственно, нормативно-правовое и нормативно-юридическое регулирование. В последнее время стало появляться все больше работ, авторы которых пытаются провести разграничение между "правовым" и "юридическим" . Как всякая деятельность человека опосредована его потребностями, так и подобное направление научной мысли, видимо продиктовано потребностями сегодняшних дней. Нарушение прав и свобод человека, несовершенство действующего законодательства, неадекватное отображение в нем реалий сегодняшних дней формируют потребность в новом правосознании, разграничивающем право и установленные государством общеобязательные нормы. На всех уровнях правового мышления прочно закрепляется понятие правовых и не правовых законов. Малеин Н.С. утверждает, что "закон, не соответствующий справедливости, не есть право, справедливый закон - правовой закон"7. Следовательно, "право правильно не потому, что оно записано в законе и существует в официальной форме, а по содержанию. Законы должны быть правовыми, должны содержать правовые нормы, но в действительности законы по содержанию могут быть и неправовыми, произвольными". Подобная позиция в вопросах правопонимания присутствует как на доктринальном, научном уровне, так и на бытовом уровне правосознания, а так же в профессиональной деятельности юристов. С одной стороны - в автобусах, по телевидению, радио, в периодической печати мы регулярно видим, слышим и читаем о том, что наши законы не только не отражают права населения, но и зачастую нарушают их. С другой -статья 55 Конституции Российской Федерации определяет, что "перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина". Анализ данного положения приводит к мысли о том, что право может существовать и вне законов, данная статья признает наличие иного общепризнанного права, то есть права, признанного обществом. Далее, пункт 2 этой статьи закрепляет: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Как мы понимаем, в данном случае речь идет о запрете установления норм, умаляющих человека или общества, то есть о соответствии законов праву, а следовательно, разграничении этих понятий ив ряде случаев противопоставлении.

Понятие децентрализованного нормативно- юридического регулирования и его типология

Российское законодательство, предписывая правила поведения, одновременно оставляет достаточную свободу, в рамках которой общественные отношения способны саморегулироваться. Подобные тенденции развития отечественного законодательства позволяют дифференцировать централизованное и децентрализованное нормативно-юридическое регулирование, разграничение которых проходит по уровню неопределенности, свободы, общественного усмотрения, предоставленного субъектам права. Такое разделение является принципиально новым для теории государства и права.

Термин "децентрализация" активно используется политологами, теоретиками управления, специалистами конституционного, административного, муниципального права. Французский профессор Жорж Буде Бордо в "Трактате о политической науке" так определил понятие "децентрализация": "Деятельность называется децентрализованной, если определяющие ее нормы разработаны властями того объединения, которого она касается". Шарль Айзенман писал, что "нормативная деятельность является децентрализованной, если ею управляет ряд нецентральных органов, то есть определяет вводимые нормы для каждой отдельной части коллектива"20. Тем самым понятие децентрализации напрямую связывается с саморегулированием или локальным правовым регулированием, Ни в государствоведении, ни в политологии, ни в теории права и государства нет характеристики централизованного и децентрализованного регулирования, нет четкого механизма их реализации и взаимодействия. Теоретико-правовой аспект проблемы предполагает разработку понятия "децентрализованное нормативно-юридическое регулирование", разработку его типологии, характеристики и классификации юридических средств, с помощью которых оно осуществляются.

Термин "децентрализованное нормативно-юридическое регулирование" определяется в работе через понятие юридической деятельности. Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование - это система специфических действий и операций, используемых при этом специфических способов и средств, с помощью которых устанавливаются и реализуются специфические модели развития властных отношений.

Централизованное нормативно-юридическое регулирование - суть государственное. Регулирующее государство - это государство, которое управляет обществом, но управляет как бы извне: оно устанавливает набор норм и правил, исходя из своего понимания общественного интереса и коллективного благосостояния, но не занамается прямым руководством или созданием на пустом месте новых сфер деятельности. Централизованное (государственное) регулирование создает предпосылки развития децентрализованного нормативно-юридического регулирования.. Государственное нормативно-юридическое регулирование само может быть децентрализованным. Это означает, что централизованное регулирование -всегда государственное; но государственное регулирование не всегда централизованное.

Следовательно, децентрализованное нормативно-юридическое регулирование может быть двух типов: децентрализованное регулирование как элемент централизованного и децентрализованное регулирование как самостоятельный способ регулирования.

В первом случае децентрализованное регулирование представляет собой систему юридических норм, устанавливаемых центральной властью, в которых закрепляется право локальных коллективов и их органов устанавливать и реализовывать правила и принципов их внутренней организации и деятельности.

Во втором случае децентрализованное нормативно-юридическое регулирование представляет собой систему юридических действий, способов и средств, используемых выборными органами власти локальных коллективов в установлении и реализации юридических норм, пределы которых определяются центральной властью.

Ярким примером децентрализованного регулирования первого типа является гражданское законодательство. Так, в соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса «Основные положения о хозяйственных товариществах и обществах» хозяйственные товарищества и общества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества). Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества с ограниченной или дополнительной ответственностью. Участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере могут быть индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации. Участниками хозяйственных товариществ и вкладчиками в товариществах на вере могут быть граждане и юридические лица. Финансируемые собственниками учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом.

Особенности нормативно-юридического регулирования отношений в сфере местного самоуправления в России 1864 - февраль 1917 г

Рассмотренные выше теоретические основы нормативно-правового регулирования находят свое обоснование в истории нормативного регулирования общественных отношений России в 19-20 веках. Учитывая необъятность Российского законодательства в названный период, в настоящем исследовании предметом анализа избрано законодательство о местном самоуправлении 19-20 вв, которое как нам представляется наиболее ярко отражало общие тенденции правового регулирования, имеющие отношение к теме настоящего диссертационного исследования.

Анализ отечественных концепций самоуправления позволяет говорить о существовании двух теоретических парадигм в русской правовой мысли: общественной теории самоуправления, государственной теории самоуправления. В рамках этих концепций вопросы соотношения элементов централизованного и децентрализованного нормативного регулирования местного самоуправления затрагивались лишь косвенно. Краткая характеристика этих концепций позволяет обозначить позиции их приверженцев по данной проблеме.

Одним из первых отечественных ученых, ставших совершенно определенно на точку зрения общественной теории самоуправления, был профессор В.Н. Лешков. Он был сторонником развития нормативно-правового регулирования в сфере местного самоуправления и утверждал, что "земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом", что "права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского, или общественного" . Основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, В.Н. Пешков выступал за независимость местного самоуправления от государства. По его утверждению земская единица - это союз, основанный на единстве интересов.

Вслед за ним усиленно разрабатывал и активно защищал эту концепцию князь А.И Васильчиков. Этот автор противопоставлял "местные дела" и "местные должности" делам и должностям государственным, а среди органов самоуправления различал две категории - "общественные союзы" и "территориальные округа".

Противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному управлению, А.И.Васильчиков приходил к выводу о том, что местное самоуправление чуждо политике. Оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. При этом, "...чем шире принимается значение местного самоуправления, тем определеннее должны быть установлены пределы власти..." потому, что "...неопределенность закона, шаткость в обозначении пределов власти более опасна, чем полезна самостоятельность земских учреждений...". По его утверждению, чем больше простора и развития дается местному самоуправлению, тем определеннее следует очертить круг действий местных учреждений и пределы власти25. При этом, деление между государственным и земским управлением должно быть основано не на предметах ведомств, а на пределах власти. В отношении пределов власти между государством и земством необходимо провести ясную и прямую черту различия, которая заключается в двух понятия: закон и налог.

Верховная государственная власть устанавливает закон и налог, местные учреждения их применяют и "разлагают" (дословно)... Различие между "узаконениями" и постановлениями составляют главную черту, отделяющую верховную власть от земской, и одна их труднейших и важнейших задач всякого законоположения о местном самоуправлении - определение предметов, подлежащих постановлениям земских собраний и властей.

Автор приходит к выводу о том, "...что право издавать постановления и устанавливать сборы, обязательно для всех местных жителей. Оно может быть предоставлено местным учреждениям и властям только по тем предметам, которые поименованы в общих узаконениях. Суждение о том, противно или нет предполагаемое постановление общим узаконениям или общей пользе, не может подлежать ни решению общественных земских учреждений, ни усмотрению местной администрации. Вопрос этот должен быть решен законодательством; нарушение должно быть преследуемо судебным порядком..."26.

Подобная трактовка самоуправления была характерна для славянофилов 30-40-х годов 19 века - А. Хомякова, братьев Аксаковых, а в пореформенный период - для политических идей В.Н.Лешкова, А.И.Васильчикова, А.И.Кошелева, Ю.Ф. Самарина, либеральной теории К.Д.Кавелина.

Соотношение централизованного и децентрализованного нормативно-юридического регулирования отношений местного самоуправления в России (февраль-октябрь 1917 г)

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления была предпринята Временным правительством. В период с февраля по октябрь 1917 года в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию нормативного регулирования в сфере местного самоуправления. Временное правительство приняло Декларацию, провозгласившую реформу местного самоуправления. За шесть месяцев своего существования специально созданное "Особое совещание" приняло 14 законопроектов. Общая направленность реформы - расширение территориальной основы местного самоуправления, осуществляемое посредством:

а) положений о введении земства в Сибири, Архангельской губернии, в Степном крае, инородческих местностях Астраханской и Ставропольской губернии, в Туркестанском крае, в Лифляндской и Эстляндской губениях, в неоккупированных местностях Виленской и Ковенской губерний. Выла завершена работа над проектами введения земства в казачьих областях (Донской, Кубанской, Терской), Измаильском уезде, Бессарабской губернии и Уренхайском крае;

б) положения от 15.07.1917 года, в соответствии с которым предстояло ввести земское самоуправление в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных местах, если имелись выраженные потребности в благоустройстве;

в) закона от 6 сентября 1917 года, в соответствии с которым для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, устанавливались условия выделения городов из земства. Для такого выделения необходимо было соглашение земского собрания и Городской

Думы. Если оно по каким-то причинам не достигалось, то порядок взаимных расчетов устанавливался законодательно;

г) законоположений, приблизивших городские и земские самоуправления к населению путем введения мелкой земской единицы: в селениях - это волостные земства, в городах - районные участковые думы.

Нормативную основу реформы городского общественного управления составили: закон "О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских правления" от 15 апреля 1917 года, Временные правила об участковых городских управлениях, утвержденные правительством 15 апреля 1917 года, Постановление "Об изменении действующего Положения об общественном управлении городов" от 9 июня 1917 года.

Закон "О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских правлениях" содержал императивные установления, касающиеся процедуры выборов гласных в Городские Думы и структуры городского общественного управления. Посредством централизованного нормативного регулирования учреждались участковые городские управления. Утвержденные законом от 15 апреля 1917 года Временные правила обладали высшей юридической силой в системе актов, регламентирующих формирование городских участковых управлений. В них содержались следующие установления императивного характера:

1. городские участковые управления занимались решением задач, касавшихся отдельных частей города;

2. участковое управление в городах осуществлялось специально создаваемыми органами - участковыми Думами и участковыми управами, то есть структура городских участковых управлений также устанавливалась в императивном порядке.

Временные правила содержали отсылочные нормы, наделяющие Городские Думы дополнительными нормотворческими полномочиями в отношении городских участковых управлений: во-первых, участковые городские управления создавались по решению. Городских Дум; во-вторых, предметы ведения участковых городских управлений также определялись Городскими Думами.

Нормотворчество городских участковых управлений рассматривалось как составная часть нормотворчества городского общественного управления в целом. В системе участкового городского управления принимались постановления, которые в пятидневный срок со дня подписания представлялись в городскую управу. Городская Управа осуществляла административный контроль как за законностью, так и за целесообразностью их принятия. В случае несоответствия постановления действующим законам или противоречия городским интересам Городская управа приостанавливала исполнение постановления и передавала его на рассмотрение Городской Думы, которая принимала окончательное решение. Очевидно, что нормативное регулирование деятельности городских участковых управлений осуществлялось, преимущественно Городскими Думами (решения, инструкции); самим же участковым управлениям была отведена роль исполнителя воли Городских Дум. Акты, принимаемые в системе участкового городского управления, единообразны, не дифференцированы по юридической силе, по субъектам, их принимающим. Содержание нормотворческих полномочий участковых Дум и управ во Временных правилах не раскрыто. Сужая сферу централизованного нормативного регулирования, Временное правительство предоставило Городским Думам большинство вопросов, касающихся участкового городского управления решать на свое усмотрение.