В каком документе записано право на образование. Право на образование как источник образовательных отношений

Право на образование является одним из важнейших прав человека. Однако в силу своего социального характера это право нуждается в социально-правовом обеспечении, которое может быть предоставлено только государством. Поэтому закрепленная в Конституции РФ международно-правовая норма, устанавливающая, что «каждый имеет право на образование» (ч. 1 ст. 43), должна быть подкреплена соответствующими государственными гарантиями. Как подчеркивает Л.Д.Воеводин, «государственные гарантии служат тем надежным мостиком, который обеспечивает необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности». 182 То есть назначение гарантий состоит в том, чтобы «обеспечивать гражданам фактическое пользование конституционными правами и свободами», но при этом «направлять процесс осуществления этих прав и свобод по пути, отвечающему интересам российского общества и государства». 183

Государственные гарантии реализации права на образование

Конституция РФ не только провозглашает право каждого человека на образование (ч. 1 ст. 43), но также закрепляет гарантии этого права. Конституционные нормы получили развитие в нормах Закона РФ «Об образовании». Для граждан Российской Федерации особое значение имеет ст. 5 Закона РФ «Об образова-нии» 184 , в которой определяются государственные гарантии их прав в области образования. Важнейшей из них является обеспечение государством права граждан на образование «путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п.2 ст. 5). При этом гарантируется равенство прав всех граждан Российской Федерации на получение образования, то есть «возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости» (п.1 ст. 5).

Благодаря созданной и поддерживаемой государством системе образования обеспечивается общедоступность и бесплатность основных видов образования, а также на конкурсной основе бесплатность профессионального среднего, высшего и послевузовского образования (п.3 ст. 5). Эти гарантии действительны при условии получения основных видов образования «в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые» (п.3 ст. 5). Государство гарантирует создание условий для получения образования гражданами с отклонениями в развитии (п.6 ст. 5) и оказание содействия в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности (п.7 ст. 5).

Иностранные граждане, проживающие на территории Российской Федерации, пользуются правом на получение образования наравне с российскими гражданами. 185 Кроме того, иностранные граждане, не проживающие в России, могут проходить обучение, подготовку и повышение квалификации в образовательных учреждениях (организациях) Российской Федерации в соответствии с международными договорами (ст. 57 Закона). Постановлением Правительства РФ «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» 186 устанавливается определенная квота приема иностранных граждан в образовательные учреждения для получения высшего и послевузовского профессионального образования (п. 1). Иностранные граждане, принятые на обучение на основании международных договоров Российской Федерации, на время обучения обеспечиваются стипендией и общежитием на условиях, установленных для граждан РФ (п. 1 указанного постановления).

Законодательно закреплены меры по обеспечению реализации права на получение образования в РФ и лиц без гражданства. Согласно Федеральному закону «О беженцах» 187 лицо без гражданства, признанное в установленном порядке беженцем, имеет право на получение содействия в устройстве своих детей в государственные и муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также на содействие в переводе своих детей в образовательное учреждение среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с российскими гражданами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, если иное не установлено международными договорами РФ (пп. 8,11 п.1 ст.8).

Интерес представляют и правовые механизмы обеспечения права на образование лиц, являющихся вынужденными переселенцами. В Законе РФ «О вынужденных переселенцах» 188 не закреплено их право на получение содействия в устройстве своих детей в государственные и муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения и в учреждения начального профессионального образования, а также на содействие в переводе в учреждения среднего и высшего профессионального образования. Вместе с тем оказание соответствующего содействия возложено в качестве обязанности на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. До принятия Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ эта обязанность ограничивалась содействием в устройстве и переводе в образовательные учреждения на места, обеспеченные финансированием за счет средств соответствующего бюджета, что на практике зачастую становилось значительным ограничением. Данное обстоятельство подтверждает относительность права на образование и необходимость государственных гарантий, в том числе дополнительных (для наименее защищенных категорий), позволяющих реализовать это право.

Предполагается, что государственные гарантии направлены на создание условий и средств, обеспечивающих фактическую реализацию и всестороннюю охрану права на образование всех и каждого. Однако проблемы с реализацией права на образование могут возникать даже при наличии государственных гарантий в федеральном законодательстве.

Конституция РФ относит вопросы образования и воспитания к предметам совместного ведения (п. «е» ч.1 ст. 72), что означает, что наряду с Федерацией правом правового регулирования отношений в сфере образования наделены и субъекты Российской Федерации. Это право активно использует подавляющее большинство субъектов Федерации. Как показывает практика, их подходы могут оказывать значительное влияние на возможности реализации права на образование.

Первые региональные законы об образовании были приняты еще в середине 90-х годов, преимущественно в республиках. При этом предмет их правового регулирования фактически совпадал с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании», что фактически вело к подмене действия федерального закона на территории республики действием закона республиканского. Кроме того, в этот период в конституциях ряда республик был введен, наряду с российским, институт гражданства конкретной республики, что нашло свое отражение в их законодательстве об образовании. Такой подход нередко приводил к тому, что право на образование гарантировалось гражданам Российской Федерации далеко не в каждом республиканском законе об образовании.

Так, в законах об образовании Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Республики Саха (Якутия), Республики Хакасия, Республики Тыва, Республики Удмуртия и ряда других субъектов Российской Федерации, принятых в 90-е годы, обеспечение и защита конституционного права на образование гарантировались только гражданам данных республик. Эти положения свидетельствовали о нарушении региональными законодателями целого ряда статей Конституции Российской Федерации (ч.2 ст. 4; ч. 2. ст. 6; ч. 2 ст. 19; ч. 1 ст. 15; ч. 5 ст. 76) и Закона РФ «Об образовании» (ст. 3 и ст. 5). По существу, это означало неправомерное закрепление в законодательстве ряда субъектов Федерации неравенства граждан в сфере образования, предоставление отдельным группам населения («гражданам») этих республик преимуществ в получении образования и увеличение объема их образовательных прав по сравнению с другими гражданами РФ, проживающими на территории этих регионов и смежных территориях.

Очевидно, что в условиях многонационального государст-ва 189 интересы различных социальных слоев могут быть обеспечены только путем дополнения и развития федеральных норм в региональном законодательстве, разрабатываемом с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других особенностей регионов. При этом важно, чтобы содержание норм регионального законодательства соответствовало нормам Конституции РФ и федеральных законов в области образования, а дополнение и конкретизация последних применительно к специфике того или иного региона осуществлялись строго в пределах компетенции субъектов Федерации.

На рубеже веков в России была проведена серьезная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с требованиями федеральных законодательных актов. Следует отметить, что в результате принятия Конституционным Судом Российской Федерации нескольких решений по вопросам суверенитета республик, находящихся в составе Российской Федерации, вышеуказанные нормы законов субъектов Российской Федерации утратили юридическую силу. 190 В этих постановлениях Конституционного Суда были разъяснены отдельные положения Конституции Российской Федерации в части уточнения конституционного статуса этих республик (как субъектов Российской Федерации), юридической силы издаваемых ими нормативных правовых актов и их соотношения с федеральным законодательством. Кроме того, Конституционный Суд установил, что республики в составе Российской Федерации не вправе вводить свое, республиканское, гражданство.

Таким образом, учитывая исключительную роль образования как стратегического ресурса устойчивого развития полиэтнического российского общества и важного фактора обеспечения национальной безопасности многонационального государства, можно констатировать, что на законодателях субъектов Федерации, разрабатывающих образовательно-правовые нормы применительно к региональным особенностям, лежит особая ответственность по обеспечению государственных гарантий права на образование.

Обучение на родном языке

Сходная ситуация наблюдалась в 90-е годы и с вопросом о государственных гарантиях получения образования на родном языке, который для России как многонационального государства является весьма значимым. Конституция РФ относит право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества к числу основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. При том что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (ч. 1 ст. 68), Конституция РФ гарантирует всем народам России право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).

С учетом особенностей конституционно-правового статуса республик в составе России Конституция РФ признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68). В развитие данных положений Конституции был принят ряд федеральных законов и иных нормативных актов, в частности, это Закон Российской Федерации от 25.10.1991 №1807-01 «О языках народов Российской Федерации», 191 Федеральный закон от 01.06.2005 №53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», 192 Федеральный закон от 17.06.1996 №74-ФЗ «О национально-культурной автономии», 193 Федеральный закон от 30.04.1999 №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», 194 Закон Российской Федерации от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании».

В соответствии с Конституцией РФ Законом «О языках народов Российской Федерации» устанавливается принцип государственных гарантий равноправия языков: Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения. Закон закрепляет следующие права граждан: право на выбор языка общения, воспитания и обучения, право на благоприятные условия, обеспеченные государством, для изучения и преподавания родного языка и других языков народов Российской Федерации. Ст. 6 Закона РФ «О языках народов Российской Федерации», конкретизируя положения ст. 68 Конституции РФ, определяет, что Российская Федерация в лице высших органов государственной власти осуществляет установление общих принципов законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации, обеспечение функционирования русского языка как государственного языка Российской Федерации, содействие развитию государственных языков республик, создание условий для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами.

Аналогичные положения содержатся в Законе Российской Федерации «Об образовании», который, кроме того, закрепляет, что субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией вправе принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования (п.3 ст.3). Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования не могут ограничивать права граждан, закрепленные Конституцией РФ и федеральным законодательством, в том числе права, связанные с изучением и преподаванием русского языка как государственного языка на всей территории России.

В соответствии с п. 1. ст. 6 Закона РФ «Об образовании» «общие вопросы языковой политики в области образования регулируются Законом РСФСР «О языках народов РСФСР». 195 Этим же законом установлено, что граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ст. 6). Законодатель, исходя из того, что реализация этих прав требует соответствующих государственных гарантий, предусмотрел ряд соответствующих норм. Согласно Закону РФ «О языках народов Российской Федерации» право граждан России на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования.

Право на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения зафиксировано также в Федеральном законе «О национально-культурной автономии». При этом установлено, что органы государственной власти РФ и субъектов РФ обеспечивают проведение государственной политики, направленной на сохранение и развитие национальных (родных) языков.

В ст.11 указанного Закона установлено, что в целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения национально-культурные автономии могут образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном (родном) языке, а также создавать негосударственные (общественные) образовательные учреждения (общеобразовательные; начального, среднего и высшего профессионального образования) с обучением на национальном (родном) языке, учреждать другие негосударственные (общественные) образовательные учреждения с обучением на национальном (родном) языке; а также разрабатывать с участием подведомственных образовательных учреждений учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке; осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации другие мероприятия по обеспечению права на обучение на национальном (родном) языке, на выбор языка воспитания и обучения.

Конституция РФ в ст. 69 гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» установлено, что лица, относящиеся к малочисленным народам, объединения малочисленных народов в целях сохранения и развития своей самобытной культуры и в соответствии с законодательством РФ вправе, в частности, сохранять и развивать родные языки, получать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации.

Основываясь на федеральном законодательстве, субъекты Федерации вправе разрабатывать и принимать свои правовые акты, регулирующие разные аспекты жизнедеятельности конкретных малочисленных народов, традиционно населяющих их территории. В законодательстве России сегодня имеются нормы, аналогичные по своей сути и многим положениям Европейской Хартии региональных языков и языков меньшинств, в частности и по вопросам использования национальных (родных) языков.

Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует определение понятия «национальное меньшинство». В Конституции РФ упоминаются «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы», «малочисленные этнические общности». При этом для законодателя понятие «национальное меньшинство» не тождественно понятию «малочисленные этнические общности» и не приравнивается к понятию «коренные малочисленные народы».

Отсутствие в законодательстве РФ четкого определения понятия «национального меньшинства» ведет к выработке противоречивого понятийного аппарата на уровне субъектов Федерации и использованию специфических понятий, не встречающихся на федеральном уровне, в частности: «этнические меньшинства» (Республики Татарстан, Хакасия), «этнодисперсные меньшинства» (Томская область), «коренные национальные меньшинства» (Бурятия) и т.д. Это порождает трудности выполнения Рамочной конвенции о защите национальных мень-шинств, 196 вступившей в силу для Российской Федерации 1 декабря 1998 года.

Языковая политика, в том числе обеспечение права российских граждан на получение образования на родном языке, а также свободы выбора языка обучения, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с Конституцией РФ (п.п. «б», «е» ч. 1 ст. 72) и Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты о защите прав граждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Законы о языках приняты во всех республиках в составе Российской Федерации. В них устанавливается, что на территории республик гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности и правового положения и языковой суверенитет личности независимо от происхождения человека, его социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания. Закрепляется право граждан республики на выбор языка общения, воспитания и обучения. Кроме того, законы о языках некоторых субъектов РФ предусматривают наличие института ответственности за нарушение законодательства о языках, зачастую устанавливая основания такой ответственности и санкции. В ряде же субъектов РФ (республик) законы о языках не формулируют состав подобного правонарушения.

Соответственно нормы Закона РФ «Об образовании», закрепляющие право граждан РФ на получение основного общего образования на родном языке, а также право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (п. 2 ст. 6 Закона), должны найти адекватное отражение и развитие в региональном образовательном законодательстве. Данный подход позволяет наполнить конкретным правовым содержанием такие принципы российской национальной политики, как содействие развитию национальных культур и языков народов РФ, а также защита прав национальных меньшинств, включая права коренных малочисленных народов РФ. Однако в законах об образовании ряда субъектов Федерации, принятых в 90-е годы, право граждан на получение образования на родном языке, так же как и право на образование в целом, получило, как уже отмечалось, своеобразную правовую интерпретацию.

В законах об образовании большинства субъектов Федерации это право понималось только как возможность получения образования на государственных языках. В Московской и Магаданской областях, а также в большинстве других областей установлено право на получение образования на русском языке. В Республике Тыва, Республике Хакасия, Чувашской Республике, Республике Татарстан, Республике Кабардино-Балкария и других гражданам предоставлено право на получение образования на государственных языках этих субъектов Российской Федерации. Имеются в виду русский как государственный язык РФ 197 и другие языки, признанные государственными в тех или иных субъектах Федерации. Кроме того, в ряде республик право получения образования на родном языке предоставлялось только гражданам этих республик, а гражданам РФ, не являющимся гражданами республик, но проживающими на их территории, а также жителям смежных областей право на получение образования на родном языке республиканскими законами не было предоставлено вовсе. Такого рода нормы, являющиеся, по сути, дискриминационными, имелись в законах об образовании многих республик, в том числе Республик Тыва, Хакасия, Саха (Якутия), Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария и других.

Таким образом, на территории субъектов Федерации конституционное право граждан РФ на образование и связанные с ним образовательные права были обеспечены и реализовывались в различной степени, что противоречило конституционному принципу равенства прав граждан РФ, подтвержденному соответствующими государственными гарантиями (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ). Это также противоречило одному из главных принципов образовательной политики, проводимой Российской Федерацией в соответствии с ее международно-правовыми обязательствами и Конституцией РФ. Имеется в виду принцип единства культурного и образовательного пространства на всей территории Российской Федерации (ст. 2. Закона РФ «Об образовании»), создающий основу для академической мобильности обучающихся. Подход, при котором субъекты Федерации могут ограничивать право граждан РФ получать образование на своей территории, а также свободу выбора языка обучения и право получать образование на родном языке, был признан неправомерным и требующим существенной коррекции.

В процессе приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным на рубеже веков в законы субъектов РФ об образовании были внесены изменения, затрагивающие прежде всего вопросы получения образования на родном языке. Во многих республиканских законах появилась норма о том, что общие вопросы языковой политики в области образования в республике регулируются Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» и соответствующим региональным законом. Введены положения, устанавливающие, что граждане Российской Федерации, проживающие на территории данного субъекта Федерации, имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Это право обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также условий для их функционирования. Внесение вышеуказанных изменений способствовало определенному выравниванию ситуации с законодательным обеспечением права на обучение на родном языке для представителей различных этнических групп, проживающих на территории республик.

Так, в Республике Татарстан государственными являются татарский и русский языки, изучению которых и отдается предпочтение. В соответствии с действующим в настоящее время Законом Республики Татарстан «Об образовании» оба этих языка изучаются в равных объемах «в учреждениях дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования» (п. 2 ст. 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании»).

Гражданам, проживающим на территории Республики Тыва, законом предоставлено право получения дошкольного воспитания и общеобразовательной подготовки на государственных языках Республики Тыва и Российской Федерации. Выпускники общеобразовательных школ при поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения Республики Тыва могут сдавать экзамены на тыва или русском языках (ст. 6 Закона Республики Тыва «Об образовании»).

В Кабардино-Балкарской Республике законом установлено, что в образовательных учреждениях с обучением на русском языке вводится в качестве обязательного учебного предмета язык одного из коренных народов (кабардинский или балкарский по желанию обучающегося) как один из государственных языков Кабардино-Балкарской Республики (п. 6 ст. 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики «Об образовании»).

Законом Республики Хакасия «Об образовании» предусмотрено, что обучение и воспитание в государственных и муниципальных образовательных учреждениях Республики Хакасия ведется на русском языке или русском и хакасском языках. В соответствии с уставом образовательного учреждения обучающимся создаются условия для изучения родного языка. Органы государственной власти Республики Хакасия содействуют проживающим здесь различным этнокультурным общностям в изучении родного языка, в том числе путем обеспечения условий для создания образовательных учреждений с этнокультурным компонентом образования (ст. 6).

В Республике Мордовия гарантируется право на получение дошкольного, основного общего образования на государственных языках Республики Мордовия: русском, мордовском (мокшанском, эрзянском), а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования.

В Республике Башкортостан граждане имеют право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых республиканской системой образования и на получение среднего (полного) общего образования на родном языке (языках народов, компактно проживающих на территории Республики Башкортостан). Закон Республики Башкортостан «Об образовании» предоставляет выпускникам общеобразовательных учреждений, обучавшихся и получивших образование данного уровня на одном из национальных языков Республики Башкортостан, при поступлении в образовательные учреждения профессионального образования право сдавать вступительные экзамены на этом национальном языке (п. 2 ст. 6).

Ряд субъектов Федерации законодательно закрепил право малочисленных народов, проживающих на их территории, получать образование на родном языке. В частности, Республика Карелия создает условия для получения образования на родном языке для представителей коренных и малочисленных народов (карелов, вепсов), а также (в пределах возможностей системы образования) предоставляет свободу выбора языка обучения для представителей других национальных групп (п.2 ст. 6 Закона Республики Карелия «Об образовании»).

Республика Саха (Якутия) «оказывает содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках коренных народов Республики Саха (Якутия), не имеющих своей государственности в Российской Федерации» (п. 5 ст. 6 Закона Республики Саха (Якутия) «Об образовании»).

Большинство республик Российской Федерации стремится обеспечить право граждан на получение образования на родном языке также и за пределами своей территории. Так, согласно п. 3 ст. 6 Закона Республики Саха (Якутия) «Об образовании» «Правительство республики в соответствии с международными договорами и соглашениями оказывает содействие в получении основного общего (полного) образования на родном языке представителям народов Республики Саха (Якутия), проживающим вне ее территории». Республика Калмыкия также «оказывает содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов Республики Калмыкия в местах их компактного проживания» (ст. 8 Закона Республики Калмыкия «Об образовании»). Аналогичные положения есть и в других республиканских законах об образовании.

Как показывает практика, законодательство в сфере использования языков, сформировавшееся в 90-е годы, способствовало развитию языков и культур, прежде всего «статусных» народов, которые не имели этих возможностей в предшествующие годы. Фактически предоставленными законодательством новыми возможностями обучения родным языкам с I по XI класс смогли воспользоваться лишь крупные этносы, имеющие развитые родные языки. У остальных этносов произошло восстановление родного языка преимущественно в качестве учебного предмета или факультативного курса (45 родных языков).

В то же время языки народов России различаются как по своим культурно-цивилизационным характеристикам, так и по степени их использования в практической жизни. Этим обусловлено разнообразие учебных планов школ, функционирующих в конкретных этнокультурных условиях. В зависимости от этих условий родной язык может выступать в совершенно не схожих качествах: как язык обучения по всем общеобразовательным предметам с I по XI классы, по ступеням обучения (начальная или основная школа), как предмет преподавания по ступеням обучения, как факультативный курс и т.д.

В настоящее время в общеобразовательных учреждениях Российской Федерации в роли языков обучения выступает 31 письменный язык, из них в рамках средней (полной) школы — 12 языков, в основной - 6, в начальной - 13. Наиболее распространенными (после русского) языками являются татарский (на нем ведется обучение в 2166 и осуществляется преподавание в 2464 школах), башкирский (911 и 1425 соответственно), чувашский (571 и 460). В целом в системе образования изучается 76 родных языков народов России 198 . Около 20% российских образовательных учреждений обучает на родном (нерусском) языке моноэтничный контингент учащихся. В структуре российской образовательной системы эти школы, традиционно называемые «национальными», выступают как особый и самостоятельный тип учебных заведений.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» изучение русского языка во всех имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях, за исключением дошкольных, регламентируется государственными образовательными стандартами. При этом устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения. Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Национально-региональные компоненты устанавливаются субъектами РФ в лице их органов государственной власти.

На практике в республиках в составе Российской Федерации часто поднимается вопрос, как формировать учебные планы школ таким образом, чтобы обеспечивалось право на изучение родного языка и при этом соблюдались нормативы учебной нагрузки. Мировой опыт показывает, что наиболее продуктивным является определение уровня владения языком на базе функционального подхода. Реализация такого подхода позволит не только существенно разгрузить учащихся всех возрастных групп, но и сделает изучение языков функционально оправданным, а их знание - социально востребованным. Поэтому, по мнению экспертов, «важно не только провозгласить право, но и законодательно определить его содержание, указать уровень образования, который может получить на родном языке каждый обучающийся». 199

Таким образом, можно констатировать, что федеральное законодательство в сфере прав граждан на свободный выбор языка обучения в целом соответствует взятым Российской Федерацией международным обязательствам и создает надлежащую правовую основу для реализации этого права. В настоящее время на территории субъектов Федерации право граждан, в первую очередь представителей нетитульных этносов, на получение образования на родном языке обеспечено и реализуется в различной степени. Это связано прежде всего с уровнем развития родного языка, финансовыми возможностями государства, с наличием квалифицированных педагогических кадров. С точки зрения совершенствования правового регулирования в этой сфере необходима выработка понятия «национальное меньшинство» с учетом языковых, культурных и религиозных особенностей народов, проживающих на территории Российской Федерации, и его закрепление в законодательных актах.

Доступ к образованию

В силу конституционных гарантий равенства прав граждан РФ (п. 2 ст. 6, п. 2.ст.19 Конституции РФ) и государственных гарантий прав граждан РФ в области образования (ст. 5 Закона РФ «Об образовании») образовательно-правовой статус всех российских граждан должен основываться на единых принципах, выводимых на основании Конституции РФ, международных правовых актов, российского образовательного законодательства и соответствующих основным принципам государственной политики РФ в области образования (ст. 2 Закона). Эти основные принципы предполагают:

1) равенство всех граждан в получении образования;

2) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся и воспитанников;

3) обязательность получения всеми детьми и подростками основного общего образования;

4) свобода выбора языка обучения;

5) свобода и плюрализм в образовании, свобода выбора образовательных учреждений и форм получения образования;

6) бесплатность основных видов образования;

7) материальная поддержка обучающихся и воспитанников со стороны государства.

Помимо перечисленных основных принципов, опосредованное влияние на образовательно-правовой статус граждан оказывают принципы, определяющие характер и структуру российской системы образования в целом:

1) единство федерального культурного и образовательного пространства;

2) защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

3) демократический государственно-общественный характер управления образованием;

4) широкая автономия образовательных учреждений, наличие академических свобод;

5) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности;

6) научный характер образования, его постоянное развитие и совершенствование;

7) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

8) совместное обучение лиц мужского и женского пола.

Определение таких принципов имеет важное общетеоретическое и практическое значение. В то же время, как подчеркивает Л.Д.Воеводин, следует учитывать, что, с одной стороны, принципы представляют собой «императивные нормы, в соответствии с которыми должны быть приведены все остальные нормы», но, с другой стороны, они являются своего рода «идеальной установкой, которая не всегда претворяется в жизнь». 200

При условии наполнения данных принципов конкретным правовым содержанием они являются надежной основой, позволяющей обеспечить соответствующий правовой статус российских граждан и как субъектов образовательного права, и как субъектов образовательных правоотношений. В теории права данные понятия не являются тождественными, поскольку субъект права рассматривается лишь как потенциальный участник соответствующих правоотношений. 201 Применительно к сфере

Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России… С. 58-59; 62 Алексеев С.С. Общая теория права в 2-х томах, т. 2. М., 1982. С. 140 образования субъектом права является любой носитель права на образование, а субъектом или участником правоотношений является обучающийся, состоящий в образовательных правоотношениях с образовательным учреждением (организацией).

Правовой статус гражданина как субъекта образовательного права прежде всего включает право на поступление в образовательное учреждение (организацию). В случае его успешной реализации носитель права на образование становится обучающимся, то есть правомочным участником образовательных правоотношений и обретает отраслевой образовательно-правовой статус, который в свою очередь является значимым условием реализации гражданином права на образование. То есть право на поступление в образовательное учреждение (организацию) представляет собой важнейшее из образовательных прав граждан, ключевое право, в процессе реализации которого обеспечивается доступ к образованию.

Конституцией РФ (ч. 2 ст. 6, ч. 2. ст. 19) и Законом РФ «Об образовании» (ст. 5) гарантируется равенство всех граждан в получении образования. Соответственно правовая регламентация приема в образовательные учреждения Российской Федерации должна основываться на принципах равенства всех граждан в получении образования и общедоступности образования. Однако реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) далеко не всегда основывается на данном подходе. В значительной степени это обусловлено наличием коллизий и пробелов в законодательном регулировании этого института. В частности, существует расхождение по вопросам приема в образовательные учреждения различного уровня между нормами Конституции РФ и Закона РФ «Об образовании». В законодательстве об образовании закреплены только общие требования к приему граждан в образовательные учреждения, определение порядка приема отнесено к компетенции учредителя образовательного учреждения (ст.16 Закона РФ «Об образовании»).

Согласно ч.2 ст. 43 Конституции Российской Федерации дошкольное образование является общедоступным и бесплатным. Законодательно также не установлено каких-либо особых условий приема детей в дошкольные образовательные учреждения. Хотя в п.1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании», возлагающем на учредителя обязанность устанавливать порядок приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, обеспечивающий прием всех граждан, которые проживают на данной территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня, дошкольное образование не указано. В Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении 202 определены категории граждан, детям которых (в качестве социальной поддержки) предоставляется право преимущественного приема в дошкольные образовательные учреждения. Такие преимущества предоставлены детям работающих одиноких родителей, учащихся матерей, инвалидов I и II групп, дети из многодетных семей, дети, находящиеся под опекой, дети, родители (один из родителей) которых находятся на военной службе, детям безработных, беженцев и вынужденных переселенцев, студентов (п. 25). То есть, формально дошкольное образование является общедоступным. Однако на практике реализация права на поступление в дошкольное образовательное учреждение ограничивается рядом факторов. В частности, возможность его реализации зависит от наличия на данной территории соответствующих учреждений и достаточного количества мест в них. Кроме того, дошкольное образование не является полностью бесплатным. Помимо обучения и воспитания, пребывание в дошкольном образовательном учреждении включает в себя так называемый социальный комплект (содержание в образовательном учреждении, питание и т.п.), который оплачивают родители. Рост размера оплаты за пребывание в дошкольном учреждении также для отдельных групп населения может рассматриваться как фактор, ведущий к ограничению возможности реализации права граждан на получение такого образования.

Согласно п. 1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании» в образовательные учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования должны приниматься «все граждане, которые проживают на данной территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня». Именно такой порядок приема должен быть установлен учредителями государственных и муниципальных образовательных учреждений и зафиксирован в их уставе. В соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении 203 гражданам, «не проживающим на данной территории, может быть отказано в приеме только по причине отсутствия свободных мест в учреждении (п. 46).

В связи с отсутствием определения понятия «данная терри-тория» 204 сложившаяся практика приема в общеобразовательные учреждения далеко не всегда соответствует нормам образовательного законодательства. В частности, для образовательных уровней, признанных обязательными (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ), законодатель не предусматривает процедуры конкурсного отбора. Тем не менее на практике именно по итогам конкурсного отбора осуществляется прием детей в общеобразовательные учреждения с углубленным изучением ряда предметов, лицеи и гимназии. Более того, дети граждан, которые в соответствии с регистрацией в паспорте проживают «на данной территории» (т.е. на территории, прилегающей к образовательному учреждению), «на общих основаниях» вынуждены проходить процедуру конкурсного отбора при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения указанных видов. Очевидно, что такая практика противоречит образовательному законодательству и не является правомерной.

В соответствии с Рекомендациями по организации приема в первый класс 205 все дети, достигшие школьного возраста, зачисляются в первый класс общеобразовательного учреждения независимо от уровня их подготовки. При отказе администрации принять ребенка (по причине отсутствия свободных мест в образовательном учреждении) муниципальный орган управления образованием предоставляет родителям (законным представителям) информацию о наличии свободных мест в общеобразовательных учреждениях на данной территории (в данном районе, микрорайоне) и обеспечивает прием детей в первый класс.

То есть, правила приема в общеобразовательные учреждения (организации) предусматривают общедоступность и бесплатность общего образования, что соответствует ч. 2. ст. 43 Конституции РФ и п. 4 ст. 5 Закона РФ «Об образовании». Сложившаяся практика приема в общеобразовательные учреждения на условиях конкурсного отбора является серьезным нарушением действующего образовательного законодательства.

Значительные проблемы в части законодательного обеспечения и практики реализации права на образование существуют также в сфере среднего и высшего профессионального образования. Так, Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования (ч. 2 ст. 43). Однако Закон РФ «Об образовании» не только не подтверждает эту конституционную гарантию, но прямо устанавливает доступность и бесплатность среднего профессионального образования только на конкурсной основе, наряду с высшим профессиональным и послевузовским образованием (п. 3 ст. 5). В этом содержится не только противоречие, но и явное нарушение конституционных норм, на что уже неоднократно обращали внимание исследователи. 206 Однако, как констатирует И.Д.Ягофарова, «учреждения среднего профессионального образования предпочитают руководствоваться Законом, и никто против этого не возражает, не отстаивает свое конституционное право на общедоступность и бесплатность среднего профессионального обра-зования». 207

Доступ к высшему образованию также осуществляется по результатам конкурса, проведение которого позволяет «обеспечить зачисление граждан, наиболее способных и подготовленных к освоению образовательной программы соответствующего уровня» (п. 3 ст. 16 Закона РФ «Об образовании»). Такой подход в полной мере соответствует п. 3 ст. 43 Конституции РФ, в соответствии с которым «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии».

Вместе с тем Закон РФ «Об образовании» содержит ограничение этого конституционного права. В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона государство гарантирует бесплатность высшего профессионального образования (так же как и среднего профессионального и послевузовского профессионального образования) только в том случае, если «образование данного уровня гражданин получает впервые». Это означает, что второе высшее образование граждане могут получать только на возмездной основе, зато без ограничений, как это было в СССР.

Существенное влияние на возможность реализации принципа доступности высшего профессионального образования в настоящее время оказывают также различия в культурном, образовательном и экономическом положении различных групп населения. При формальном равенстве прав далеко не каждый гражданин России, имеющий законченное среднее (полное) общее образование, на практике располагает реальными возможностями поступить в вуз и обучаться в нем.

С учетом этого законодатель предусмотрел ряд мер, направленных на выравнивание образовательных возможностей граждан. Так, согласно закону правом на внеконкурсный прием в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования (при условии успешной сдачи вступительных экзаменов) обладают дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды I и II групп, которым не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях, граждане в возрасте до 20 лет, имеющие только одного родителя-инвалида I группы, а также граждане, уволенные с военной службы и поступающие в соответствующие образовательные учреждения на основании рекомендаций командиров воинских частей, участники боевых действий и инвалиды боевых действий (п. 3 ст. 16 Закона).

В данном случае применяется так называемый принцип позитивной дискриминации, предполагающий предоставление преимуществ по социальному статусу за счет ущемления прав основной массы граждан. В соответствии с этим принципом преимущества предоставляются строго определенному кругу лиц и на ограниченное время, за которое государство должно изыскать иные возможности выравнивания. Однако в России эти льготы имеют характер бессрочных, к тому же постоянно расширяется круг лиц, чей социальный статус предполагает предоставление такого рода преимуществ. 208

Особый порядок приема в образовательные учреждения профессионального образования устанавливается для граждан, окончивших школу с золотой (серебряной) медалью, а также для победителей международных олимпиад по учебным предметам. В соответствии со п. 3 ст. 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» граждане, с медалями окончившие образовательные учреждения среднего (полного) общего или начального и среднего профессионального образования, принимаются в высшее учебное заведение по результатам собеседования, за исключением вступительных испытаний профессиональной направленности, которые могут быть установлены высшим учебным заведением.

Абитуриентам, не прошедшим собеседование, предоставляется право сдачи вступительных испытаний на общих основаниях. Кроме того, в соответствии со ст. 16.3 Закона РФ «Об образовании» победители и призеры заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников, а также участники международных олимпиад по общеобразовательным предметам обладают правом поступления без сдачи экзаменов. Данное право может быть реализовано при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения профессионального образования для обучения по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим профилю олимпиады.

Перечисленные меры свидетельствуют о том, что в целях обеспечения реализации гарантий, закрепленных в п.п. 6 и 7 ст. 5 Закона РФ «Об образовании», отдельным категориям граждан (имеющим ограниченные социальные или физические возможности либо проявившим выдающиеся способности) законодательно предоставлены некоторые преимущества при поступлении в образовательные учреждения профессионального образования. Очевидно, что установление преимуществ для отдельных категорий граждан всегда означает соответствующее ограничение возможностей для тех, кто не входит в эти категории. Однако использование законодателем принципа позитивной дискриминации следует признать правомерным, поскольку это вытекает из норм Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». При этом важно подчеркнуть, что всякое, в том числе обоснованное, ограничение образовательных прав граждан должно устанавливаться только Федеральным законом. Никто не может устанавливать никакие другие, кроме как предусмотренные Федеральным законом, преимущества на прием граждан в учреждения профессионального образования.

Выравниванию образовательных возможностей граждан могла бы способствовать система личного социального образовательного кредитования. Создание такой системы было предусмотрено п. 6 ст. 42 Закона, но с принятием Федерального закона от 20.08.2004 №122-ФЗ 209 данная норма утратила силу. Однако эту роль может сыграть готовящийся в настоящее время законопроект о государственном образовательном кредите.

Весьма перспективным с точки зрения обеспечения равных возможностей доступа к высшему и среднему профессиональному образованию является эксперимент по введению единого государственного экзамена (ЕГЭ), результаты которого должны засчитываться школами как результаты итоговой аттестации выпускников, а вузами - как результаты вступительных экзаменов. Целью этого эксперимента, кроме прочего, является создание более объективных условий приема в вузы, повышение доступности среднего и высшего профессионального образования. Достижение этой цели должно обеспечиваться за счет совершенствования механизмов приема и введения независимой государственной оценки учебных достижений выпускников.

В целом следует констатировать, что законодательное регулирование и реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) в настоящее время не обеспечивает полноценной реализации права на поступление в образовательные учреждения (организации), что фактически означает существенное ограничение права на образование. В то же время законодательные ограничения на получение образования в Российской Федерации отсутствуют, поскольку не существует федеральных законов, прямо ограничивающих право граждан на профессиональное образование в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 1 ст. 5 Закона РФ «Об образовании». 210 Позитивную роль в решении этой проблемы могла бы сыграть ликвидация законодательного пробела в части регламентации поступления в образовательные учреждения. Общий порядок приема должен быть закреплен законодательно с последующей конкретизацией в нормах соответствующих ведомственных актов. Разрабатываемые на локальном уровне правила приема в образовательные учреждения должны приниматься в строгом соответствии с законодательными нормами. Такой подход позволил бы предотвратить произвол и субъективные факторы при регулировании и реализации на практике соответствующих правоотношений.

Таким образом, несмотря на обеспеченность права на образование соответствующими государственными гарантиями, в России существуют как правовые, так и неправовые ограничения образовательных прав граждан. Правовые ограничения права на образование и смежных с ним прав обусловлены прежде всего ограниченными возможностями государства. На федеральном уровне отчетливо наметилась тенденция постепенного освобождения государства от ряда своих обязательств в сфере образования, о чем свидетельствуют новые редакции Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». 211

Содержание государственных гарантий в региональном законодательстве в настоящее время в целом соответствует нормам Конституции РФ и федерального образовательного законодательства. В то же время их реализация, особенно реализация права на получение образования на родном языке, обеспечивается в различной степени. В этих условиях чрезвычайно важно выработать правовые механизмы реализации государственных гарантий и обеспечить соблюдение права на образование и связанных с ним прав при реализации государственных интересов в сфере образования.

182 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 221

183 Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 240

184 Ведомости СНД и ВС РФ, 30.07.1992, №30. Ст. 1797

185 Всоответствиисост.4Федеральногозакона«Оправовомположении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 №115-ФЗ (СЗ РФ, 29.07.2002, №30. Ст. 3032) «иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ». Исключение составляют избирательные права, право занимать определенные должности и др. Право на образование не входит в число «исключительных случаев», предусмотренных настоящим Федеральным законом, иностранные граждане пользуются им в соответствии со ст. 4 указанного закона

186 ПостановлениеПравительстваРФот4ноября2003г.№668«Осотрудничестве с зарубежными странами в области образования»// Российская газета, 2003, №227

187 Федеральныйзакон«Обеженцах»от19.02.1993№4528-1(вред.от 22.08.2004) // Российская газета, №126, 03.06.1997

188 Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 №4530-1 (в ред. от 22.08.2004) // Российская газета, №247, 28.12.1995

189 Согласно Всероссийской переписи населения 2002 г. в Российской Федерации проживают свыше 160 этносов, различающихся по языку, культуре, исторической принадлежности к разным цивилизационным зонам и традициям, по уровню современного индустриально-экономического и социально-культурного развития

190 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7.06.2000 №10-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000, №92-О; 19.04.2001, №65-О; 6.12.2001, №250-О

191 Ведомости СНД и ВС РСФСР, 12.12.1991, №50. Ст. 1740

192 Российскаягазета,№120,07.06.2005

193 Российскаягазета,№118,25.06.1996

194 Российскаягазета,№90,12.05.1999

195 Указанный закон в настоящее время называется Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»

196 Федеральный закон от 18.06.1998 №84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств»// Российская газета, №116, 23.06.1998

197 Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации» от 01.06.2005 №53-ФЗ

198 Материалы коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации от 01.12.2004

199 Буслов Е.В., Волохова Е.Д., Ермошин Г.Т., Кудрявцев Ю.А., Сырых В.М., Шкатулла В.И. Анализ тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации в области образования. //О реализации права на образование в России. Совершенствование законодательной базы. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, №9 (97), 1999. С. 40

202 Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 №667// СЗ РФ, 10.07.1995, №28. Ст. 2694

203 Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2001 №196 (с изменениями от 23 декабря 2002 г.)// Собрание законодательства РФ, 26.03.2001, №13. Ст. 1252

204 Например,вСССРприприемевшколудействовалт.н.принципмикрорайонирования, при котором за каждой школой закреплялись определенные дома, расположенные на улицах, близко прилегающих к школе. Такое прикрепление было обусловлено прежде всего необходимостью сделать дорогу детей в школу и обратно безопасной за счет сокращения количества улиц, которые им дважды в день приходилось переходить

206 ГаврищукВ.В.ПравагражданРоссиивобластиобразования:государственные гарантии //Право и образование, 2001, №3. С. 149; Ягофарова И.Д. Ограничение права на образование. С. 129

207 ЯгофароваИ.Д.Ограничениеправанаобразование//Правоиобразование, 2003, №3. С. 129

208 В настоящее время в соответствии с разными законами насчитывается 146 категорий льготных групп при приеме в вузы (в том числе чернобыльцы, се-мипалатинцы, отслужившие в армии по контракту и т.д.)

209 Федеральный закон от 22.08.2004 №122-ФЗ (ред. от 06.07.2006) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, №188, 31.08.2004

210 Всоответствиисп.1ст.5ЗаконаФедеральнымзакономнаоснованиич.3 ст. 55 Конституции РФ в исключительных случаях могут быть ограничены права граждан на получение профессионального образования (начального, среднего, высшего и послевузовского). Основаниями для этого могут быть возраст, пол, состояние здоровья, а также наличие судимости

211 Вчастности,изтекстовуказанныхзаконовбылиисключенынормы,подтверждавшие гарантии приоритетности сферы образования (ст. 40 Закона РФ «Об образовании») и приоритетность развития высшего и послевузовского образования (п. 3 ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» )

Тамимова Галинур Раджабековна, ученица 11 класса

Актуальность данной работы заключается в том, что своей исследовательской работой автор внесит ясность во многие непонятные области российской системы образования, так как ученики выпускных классов стоя перед выбором профессии, университета, не знают основных правил поступления, не ориентируются в системе получения высшего образования (отсутствия понятия многоступенчатости образования).

Скачать:

Предварительный просмотр:

Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение

«Кош-Агачская вечерняя (сменная) общеобразовательная школа»

РЕФЕРАТ

Право детей на образование

Тамимова Галинур Раджабековна

Ученица 11 класса

Абитова Келбет Азанбековна

Учитель истории и обществознания

2014г.

Введение……………………………………………………………………….….3

История возникновения права на образование…………………………………4

Обзор документов об образовании………………………………………………5

Правовые основы приобретения человеком высшего профессионального образования……………………………………………………………………….9

Заключение………………………………………………………………………13

Список использованных источников…………………………………………..14

Введение

В настоящее время все чаще стало уделяться внимание правам ребенка. Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о правах ребенка – это те документы, которые в наибольшей степени помогают нам разобраться в тех или иных вопросах, касающихся наших прав. Меня, впрочем, как и многих подростков и их родителей, интересует вопрос: «Является ли в нашей стране право на бесплатное образование, действительно правом, или это всего лишь гарантировано Конституцией, но не действительно на практике?»

Заинтересованность мною этим вопросом вполне объяснима. Я обучаюсь в выпускном классе и в следующем году заканчиваю школу. Передо мною встает трудный вопрос: Что же делать дальше? Куда пойти учиться? Но вопрос этот возникает отнюдь не оттого, что я не могу определиться с выбором будущей профессии. Наоборот, у меня есть и цель, и мечта. Да вот только проблема в том, что получение «послешкольного» образования далеко не бесплатное.

Для того, чтобы выяснить, эти вопросы, я поставила перед собою следующие задачи: на практике проверить, как реализуется право граждан на бесплатное образование, и каким образом государство обеспечивают нам возможность получать знания.

Методы работы: изучение Всеобщей декларации прав человека, закона об образовании, Конвенции о правах ребенка, Конституции Российской Федерации, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Предметом исследования являлись: Конвенция ООН о правах ребенка, Всеобщая Декларация прав человека, «Закон об образовании», сайт Министерства образования и науки Российской Федерации.

Актуальность моей работы заключается в том, что своей исследовательской работой я внесу ясность во многие непонятные области российской системы образования, так как ученики выпускных классов стоя перед выбором профессии, университета, не знают основных правил поступления, не ориентируются в системе получения высшего образования (отсутствия понятия многоступенчатости образования).

История возникновения права на образование

Право на бесплатное образование: реальность или декларация нашего правительства? Для ответа на этот вопрос мне пришлось немного углубиться в историю.

Право на образование является одним из основных и фундаментальных прав человека, предусматриваемых в международно-правовых актах и гарантируемых конституцией, однако занимает специфическое положение в системе прав граждан. В большинстве современных конституций оно производно от права на труд, а правовое регулирование права на образование во многих государствах перенесено на уровень отраслевого законодательства. Впервые в европейских странах право на образование как самостоятельное право было сформулировано в Конституции Французской Республики 1946 года.

В отличие от зарубежных государств, Россия имеет более давнюю традицию конституционно-правового регулирования права на образование как самостоятельного права личности. Уже в Конституции СССР 1936 года декларировалось, что «граждане СССР имеют право на образование. Это право обеспечивается всеобщеобязательным начальным образованием, бесплатностью образования, включая высшее образование, системой государственных стипендий подавляющему большинству учащихся в высшей школе, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в совхозах, машинотракторных станциях и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся» (ст. 121).

Конституция СССР 1977 года наряду с подтверждением ранее провозглашенного принципа бесплатности образования всех уровней закрепляет более высокую ступень обязательного образования: «Это право обеспечивается осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством» (ст. 45). Конкретизированы формы получения образования и закреплены льготы для учащихся и студентов: развитие заочного и вечернего образования; предоставление государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатная выдача школьных учебников; возможность обучения в школе на родном языке; создание условий для самообразования. В СССР право на получение образования было составным элементом конституционно-правового статуса личности.

Конституция РФ 1993 года, руководствуясь нормами международного законодательства (например, Декларацией прав человека 1948 года, Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 года), продолжила традицию закрепления права на образование в основном законе. Конституция РФ определила общие законодательные рамки функционирования системы образования в России.

По времени возникновения право на образование относят ко второму поколению прав и свобод человека (так называемые позитивные, возникшие на рубеже XIX-XX вв.), по основным сферам жизнедеятельности человека - к социально-культурным правам и свободам, иногда к социально-экономическим, чаще - к выделяемой в самостоятельную структуру группе культурных (духовных) прав и свобод.

Обзор документов об образовании

В настоящее время важнейшими международно-правовыми актами, закрепляющими универсальное право на образование, являются:

• Конвенция о правах ребенка, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года (ст. 28, 29);
• Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года (ст. 26);
• Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод.
• Пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года (ст. 13);
• Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года.

Первый документ, который я решила рассмотреть для ответа на свои вопросы- Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод гласит, что «никому не может быть отказано в праве на образование». Данная формулировка подтверждает право каждого человека на образование, налагает запрет на какую бы то ни было дискриминацию в праве на образование, однако Конвенция не конкретизирует уровень получения образования.

Конвенция ООН, статья 28 сказано:

«1. Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:

a) вводят бесплатное и обязательное начальное образование;

b) поощряют развитие различных форм среднего образования, как общего, так и профессионального, обеспечивают его доступность для всех детей и принимают такие необходимые меры, как введение бесплатного образования и предоставление в случае необходимости финансовой помощи;

c) обеспечивают доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого с помощью всех необходимых средств;

d) обеспечивают доступность информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки для всех детей;

e) принимают меры по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу.

2. Государства-участники принимают все необходимые меры для обеспечения того, чтобы школьная дисциплина поддерживалась с помощью методов, отражающих уважение человеческого достоинства ребенка и в соответствии с настоящей Конвенцией.

3. Государства-участники поощряют и развивают международное сотрудничество по вопросам, касающимся образования, в частности, с целью содействия ликвидации невежества и неграмотности во всем мире и облегчения доступа к научно-техническим знаниям и современным методам обучения. В этой связи особое внимание должно уделяться потребностям развивающихся стран».

Анализируя документ и сопоставляя его с реальной ситуацией в нашей стране, можно отметить, что правительство поддерживается в своей политике данного документа. Школьная дисциплина поддерживается, посещаемость регулируют, развитие форм образования поощряется. Вот только пункт с) вызвал у меня непонимание. «Обеспечивают доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого с помощью всех необходимых средств».

Возникает вопрос: какими же способностями должен обладать выпускник, чтобы иметь право быть зачисленным в вуз на бюджетной основе? Как определяются эти способности? Уж не результатом ли Единого государственного экзамена? А, может, существуют еще какие-либо критерии?

Для выяснения данной ситуации мне пришлось изучить процедуру зачисления абитуриентов в учебные заведения. Все университеты, институты и академии, без исключения, принимают по результатам Единого государственного экзамена. Вне конкурса поступить могут победители и призеры российских и международных олимпиад. Вот, наверное, те самые способности – результаты ЕГЭ и олимпиад. Но насчет ЕГЭ я не сказала бы уверенно, что он действительно выявляет степень одаренности выпускника. Здесь все зависит от многих факторов и обстоятельств. Что же касается олимпиад, то вот здесь не поспоришь, победителями становятся действительно талантливые и одаренные дети. Но победителей, по той или иной дисциплине, единицы! Так почему бы не расширить перечень олимпиад и конкурсов, по которым можно будет принимать в высшие учебные заведения? Почему приемная комиссия перестала учитывать не только портфолио поступающих, но и наличие золотой медали? Разве это не показатель того, что у абитуриента есть способности к учебе, стремление к знаниям? Ведь за всем этим стоит огромный труд, а на деле выходит, что и в престижный вуз на бюджетную форму обучения такой выпускник поступить не может. Получается странная ситуация. Отсюда можно сделать вывод, что Конвенция ООН работает в нашей стране не в полной мере.

Следующим документом является Всеобщая декларация прав человека. В статье 26 декларации значится:

«1.Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого.

2.Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами, и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

3. Родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей».

Как мы видим, текст статьи Декларации в целом соответствует тексту статьи Конвенции. В обоих случаях даются общие цели образования, рекомендации государствам, которые также имеют сходства. Однако Всеобщая декларация прав человека, будучи документом высокого нравственного гуманистического значения, лишь закрепила основные приоритеты, принципы, цели и задачи в области прав человека, к реализации которых должны стремиться все государства - участники Декларации. Декларативный (т.е. провозглашающий) принцип права на образование был закреплен как обязательный для государств - членов ООН, ратифицировавших Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.

Рассмотрев международные документы, содержащие в себе статьи о получении права на образование, я решила перейти к законам, имеющим силу на территории нашего государства.

Здесь мое исследование началось с основного закона Российской Федерации – Конституции. В разделе содержание права на образование сказано (Глава 5, статья 2):

«1.1. Право на образование рассматривается как конституционное, основное, естественное право человека. Конституция РФ ст.43. Оно закреплено в ст.26 Всеобщей Декларации прав человека (1948), в ст. 134 Международного пакта об экономических, социальных культурных правах (1966), в ст.28 Конвенции о правах ребенка.

В Федеральном закон е от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (статья 2) под образованием понимается - единый целенаправленный процесс воспитания и обучения , являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов;

1.2 Составные части права на образование в Конституции РФ

Право на образование можно рассматривать как элемент права на жизнь, права на развитие.

В ст. 43 Конституции РФ право на образование включает следующие полномочия:

1.Право на дошкольное образование.

2.Право на основное образование.

3.Право на высшее образование».

Все эти права большинство людей сами реализовать не в силах, поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения, предприятия, органы управления образованием.

В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение. Под понятием «каждый» подразумевается любой человек, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.

Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Россия устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

Далее я изучила Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Данный закон не только сохраняет существующие государственные гарантии прав граждан на образование, но и создаёт новые. В нем уточняется и дополняется перечень прав, которыми обладает обучающийся.

Хотя Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» расширил рамки общедоступного образования и гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, школьного образования, при этом предлагает различные формы получения образования, но не обозначил порядок осуществления альтернативных форм образования.

Правовые основы приобретения человеком высшего профессионального образования

Среди отличительных признаков образования в ХХI в. - демократизация, проявляющаяся в формах общедоступности высшего образования и создания системы непрерывного образования; многоуровневость и многовариантность образовательных программ; интернационализация, доказательством которой являются академическая и профессиональная мобильность студентов и преподавателей, признание документов об образовании.

После окончания школы следующим моим шагом будет получение высшего или средне-профессионального образования. Тут я заинтересовалась, что такое многоуровневость и многовариантность образовательных программ? В Федеральном закон е N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в главе 2 статье 10 Структура системы образования устанавливаются следующие уровни профессионального образования:

1) среднее профессиональное образование;

2) высшее образование - бакалавриат;

3) высшее образование - специалитет, магистратура;

4) высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации.

В комментариях к Федеральному закон у от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» академик РАО, доктор юридических наук, профессор В.Е. Усанов отметил логическое несоответствие части 2 и 5 статьи 11 комментируемого Закона. Согласно части 2 ст. 11 Закона одним из видов образования является профессиональное обучение, которое обеспечивает возможность «реализации права на образование на протяжении всей жизни (непрерывное образование)». Нелогичность изложения нормы видится хотя бы в том, что, по логике законодателя, профессиональное образование, будучи частью системы образования, обеспечивает, реализацию в целом права на образование (в частности, любого вида образования). В соответствии с частью 5 ст. 11 Закона система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации преемственных основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющегося образования, квалификаций, опыта практической деятельности при получении образования.

Вместе с тем, эффективность функционирования отечественной высшей школы оставляет желать лучшего. Об этом говорят работодатели, вынужденные доучивать вчерашних выпускников учреждений высшего профессионального образования.

В ст. 43 Конституции РФ, кроме закрепления всеобщности права на образование, провозглашена гарантированность общедоступности и бесплатности, в том числе для высшего образования на конкурсной основе, а также введены федеральные государственные образовательные стандарты, реализация которых осуществляется за счет федеральных ресурсов. Способности каждого к высшему образованию определяются на основе конкурсного отбора.

По мнению И.Ф. Никитиной, анализируя только правовые основы приобретения человеком высшего профессионального образования, заложенные в Конституции РФ, можно сделать несколько противоречивых заключений. Во-первых, высшее профессиональное образование получается бесплатно, хотя и ограничено условиями конкурсного отбора. Платное же образование (по Конституции РФ) не предусмотрено, следовательно, существует принцип «разрешено то, что не запрещено». В таком случае правомерно ли в системе платного образования введение сдачи вступительного экзамена, собеседования или конкурсной основы? Ведь критерием отбора становятся не знания, а платежеспособность. Во-вторых, Конституция РФ гарантирует общедоступность всех уровней образования, заканчивая выделение этих уровней получением высшего профессионального образования. Однако реальность такова, что зачастую человеку приходится получать второе высшее образование, а отсутствие упоминания в Конституции РФ права на непрерывное совершенствование своего образовательного уровня и получение второго высшего образования означает, что оно становится только платным, поэтому принцип общедоступности снижается. Расплывчатая формулировка ч. 3 ст. 43 («Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении…») позволила Минобрнауки России и государственным высшим образовательным учреждениям интерпретировать содержание статьи следующим образом: раз бесплатное образование не гарантировано, значит можно уменьшать количество «бюджетных» (бесплатных) мест и увеличивать количество «контрактных» (платных), что в конечном счете приводит к негативным последствиям чрезмерной коммерциализации образования.

Эти заключения основаны на толковании положений ст. 43 Конституции РФ. Никитина смешивает толкование конституционной нормы со сложившейся противоречивой практикой. Действительно, опыт развития платных образовательных услуг при отсутствии четкого государственного регулирования и контроля привел к снижению уровня гарантированности бесплатного образования, фактической его недоступности для большинства населения, снижению качества образования. Причина этому - отсутствие должной нормативной регламентации платных образовательных услуг. Существование платного образования по принципу «разрешено то, что не запрещено» приводит к массовым нарушениям конституционного права на образование, практически исключает ответственность за качество предоставленного образования, делает образование одной из доходных форм коммерческой деятельности.

Необходима правовая регламентация порядка и условий оказания платных образовательных услуг. Принципиальное значение имеют следующие положения:

• платное образование является не заменой бесплатного, а дополнительной, альтернативной возможностью получения образования. В государственных и муниципальных образовательных учреждениях недопустимо преобладание коммерческих (платных) мест. Нужно законодательно закрепить допустимое соотношение численности коммерческих и бюджетных мест, при этом установить запрет на сокращение численности бюджетных мест и перевод их в коммерческие. Санкциями за подобные нарушения могут быть приостановление государственной аккредитации образовательного учреждения или приостановление действия лицензии на образовательную деятельность, а также штрафы;
• для негосударственных образовательных учреждений следует установить четкие требования, ограничивающие возможность круглогодичного приема абитуриентов; установить обязательность проведения вступительного экзамена, собеседования или иного конкурсного испытания; усилить контроль за качеством предоставляемого образования (в форме ежегодных внешних аттестаций обучаемых). Целесообразно повысить престижность платного образования, его уровень, а также снизить его доступность;
• в связи с тем что государство не может гарантировать получение бесплатного высшего образования всем желающим, следует развивать систему государственного долгосрочного кредитования на образовательные цели.

Совершенствование правовой регламентации порядка оказания платных образовательных услуг будет способствовать наиболее полной реализации конституционно закрепленного права человека на получение образования как самостоятельного элемента правового статуса личности.

Таким образом, в конце XX в. отношение ко всем видам (уровням) образования постепенно меняется. Образование, особенно высшее, рассматривается как главный, ведущий фактор социального и экономического прогресса. Причина такого внимания заключается в понимании того, что наиважнейшей ценностью и основным капиталом современного общества является человек, способный к поиску и освоению новых знаний, принятию обдуманных и нестандартных решений. Школа является критически важным элементом в этом процессе.

Заключение

Важнейший фактор экономического, социального и духовного прогресса общества, необходимая предпосылка развития каждого человека, его культуры и благополучия - образование. Развитое общество не жалеет средств на образование, понимая окупаемость этих затрат в перспективе. Однако важно, чтобы сами граждане были заинтересованы в получении образования и имели реальную возможность его получить.

Изучив документы о праве на образование, я пришла к выводу, что законодательство в области образования достаточно серьезно и основательно разработано, что позволяет оптимистично смотреть на те процессы, которые происходят в русле модернизации российского образования.

Признаваемое и гарантируемое Российской Конституцией право на образование детализируется в соответствии с Федеральным закон ом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Школа - в широком смысле этого слова - должна стать важнейшим фактором гуманизации общественно-экономических отношений, формирования новых жизненных установок личности. Развивающемуся обществу нужны современно образованные, нравственные, предприимчивые люди, которые могут самостоятельно принимать ответственные решения в ситуации выбора, прогнозируя их возможные последствия, способны к сотрудничеству, отличаются мобильностью, динамизмом, конструктивностью, обладают развитым чувством ответственности за судьбу страны.

На современном этапе развития России образование, в его неразрывной, органичной связи с наукой, становится все более мощной движущей силой экономического роста, повышения эффективности и конкурентоспособности народного хозяйства, что делает его одним из важнейших факторов национальной безопасности и благосостояния страны, благополучия каждого гражданина. Образование оказывает влияние на все виды деятельности человека. Окончив школу, одни поступают в институт, другие в техникум, третьи не поступают никуда. Это являет собой определённый фильтр в выборе дальнейшей профессии человека, хотя не редки случаи, когда, окончив институт, человек идёт работать продавцом мороженого, особенно в нашей стране.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. №237. 25.12.1993.
2. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Российская газета. № 5976. 31.12. 2012.
3. Никитина И.Ф. Конституционно-правовые основы высшего профессионального образования в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2005.

С.Ю. АЛЕКСЕЕВА,
ведущий специалист Рособрнадзора

В XX веке права и свободы человека и гражданина стали неотъемлемым атрибутом правового государства. Затрагивая все аспекты жизни субъекта, права человека обеспечивают ему защиту и возможность для личного развития. Защита прав и свобод человека и гражданина - неоспоримая и первоочередная обязанность любого государства. Право на образование, закрепленное еще во Всеобщей декларации прав человека 1948 года и получившее развитие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, является ключевым для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала любой страны.

Право человека на образование (ст. 43 Конституции РФ) дает не только формальную возможность получить обязательные начальные знания, но и реализовать естественную потребность в творчестве, накапливании новых знаний, опыта в разных сферах деятельности, а также возможность передавать накопленное последующим поколениям. В процессе реализации право на образование взаимодействует со многими другими правами и свободами человека и гражданина. Так, право на образование тесно связано: с правом на труд, поскольку делает возможным доступ к трудовой деятельности; со свободой мысли, свободой слова, свободой совести, так как предоставляет думать независимо, иметь свой взгляд на мир, собственные убеждения, излагать их и отстаивать; со свободой различных видов творчества.
Множество взаимосвязей обусловливает необходимость определения места и роли права на образование среди прочих прав и свобод, в том числе социально-экономических, к блоку которых оно непосредственно принадлежит. Социально-экономические права в системе прав и свобод человека закреплены в основах конституционного строя: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции РФ).
Определение российского государства как социального относится к его сущностной характеристике. Конституция РФ закрепляет главную направленность политики социального государства - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Расположение определения в главе 1 придает ему особый статус, а обязанности государства по обеспечению достойной жизни и свободного развития возведены в ранг общегосударственной политики.
Важнейший признак социального государства - признание, соблюдение и защита социальных прав. При этом дефиниция «социальное государство» и его признаки во многом совпадают или близки к определению и признакам правового государства. В научной литературе эти два обозначения государства рассматриваются либо вместе (социальное правовое государство), либо социальное государство выступает как более высокий уровень развития правового государства, либо правовое государство включается в структуру социального государства и признается важнейшим его принципом и признаком. Еще П.И. Новгородцев полагал, что социальное государство является высшей стадией развития государства правового. Но при всех научно-терминологических модификациях неизменным остается признание и защита прав человека в качестве определяющего признака социальности и правового характера государства. Как отмечается в литературе, «одним из обязательных критериев определения государства в качестве правового и социального является его способность обеспечить и защитить от посягательств социальные права граждан». Социальная направленность политики России позволяет предполагать особый статус права на образование среди прочих прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно его реализация дает возможности для «свободного развития человека».
Право на образование признается правом человека (ст. 43 Конституции РФ). Это существенный шаг в сторону демократизации общества, поскольку такая позиция наблюдается и в положениях международного законодательства. Однако в Законе РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» употребляется термин «граждане», а нормы, регулирующие права иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов), проживающих на территории России, отсутствуют. Правовое положение последних регулируется ст. 62 Конституции РФ, а также федеральными законами от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в которых не определена возможность получения общего образования иностранными гражданами и апатридами. Формально декларируемая принадлежность права на образование к общечеловеческим правам, внесенная в Конституцию РФ в соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, не имеет законодательной базы для лиц, не являющихся гражданами России.
Необходимость следования нормам Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах привела к закреплению в Конституции РФ общепризнанной системы прав и свобод человека и гражданина. Под системой прав и свобод человека понимается четко структурированный порядок, подчиняющийся определенным законам и критериям классификации, частью которой является право на образование.
Права и свободы можно классифицировать в соответствии с тем, что «человек и гражданин во всех сферах жизни стоит в центре единства и дифференциации прав, свобод и обязанностей». Группы прав (личные, политические и социально-экономические, культурные) впервые выделены во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. В этих документах впервые сформулирована позиция международного сообщества по поводу расположения норм о правах человека в структуре групп прав. Эта классификация помогает уяснить относительную целостность прав и свобод каждой группы, но такое разграничение условно, поскольку отдельные права по своему характеру могут быть отнесены к разным группам.
Конституционное право на образование относится к третьей группе прав, реализуемых в области экономической, социальной и культурной деятельности. Тем не менее не вызывает сомнения, что это право тесно связано с личными и политическими правами. «По своему существу, - отмечал Б.А. Кистяковский, - политические и личные свободы являются субъективными публичными правами; им по преимуществу присущи та индивидуализация и та связь с личностью, которые составляют основной признак всякого субъективного права».
По способу осуществления права и свободы делятся на коллективные и индивидуальные. Коллективные права нельзя рассматривать как сумму индивидуальных прав его отдельных представителей. Это иные права, определяемые интересами коллективного образования. Зачастую они могут противоречить индивидуальным правам отдельных входящих в него индивидуумов. Так, при поступлении в высшее образовательное учреждение человек, реализуя свое индивидуальное право на образование, вступает в коллективные отношения с другими людьми и усложняет для них реализацию этого права за счет увеличения конкурса, обучения в более многочисленных группах.
С позиций предоставления права на образование каждому индивиду это, безусловно, индивидуальное право. Однако ч. 5 ст. 43 Конституции РФ провозглашает обязанность государства поддерживать различные формы образования и тем самым предоставляет право образовательным учреждениям и их трудовым коллективам самим в известных пределах выбирать форму собственности и обучения.
В литературе существует множество точек зрения о соотношении коллективных и индивидуальных прав. Так, С.В. Соколовский считает, что коллективные права «не должны признаваться правами человека, поскольку затемняют и осложняют последнее понятие». Действительно, во избежание правовых коллизий проще рассматривать право на образование каждого индивидуума отдельно, однако система организации образования предусматривает коллективную реализацию этого права (за редким исключением в виде частного образования на дому). Поэтому оправданной представляется другая позиция, которая заключается в том, что коллективные права являются правами человека до тех пор, пока отражаемые в них потребности сохраняют характер прямых непосредственно предоставляемых прав, хотя предоставление их и связано с принадлежностью к определенной общности.
Несмотря на индивидуальный характер права на образование, полная его реализация для граждан возможна только при соответствующих государственных гарантиях определенных прав и свобод коллективам образовательных учреждений, а также их самостоятельности. В противном случае будет нарушено право граждан на выбор образовательного учреждения и формы обучения из-за отсутствия разнообразия таковых, как это наблюдалось в советский период развития образования. Право на образование представляет собой сложное системное формирование, включающее в себя как индивидуальные, так и коллективные права. Это применимо и к праву на общее образование. Однако индивидуальная составляющая в праве на образование несет более важную роль, поскольку выбор той или иной формы или места проведения образовательного процесса индивид выбирает единолично и лишь потом, определившись, начинает реализовывать свое право на образование как коллективное.
Среди существующих классификаций прав и свобод человека право на образование можно четко отнести к группе социально-экономических прав. Деление на коллективные и индивидуальные права дает нам возможность утверждать, что право на образование является индивидуальным правом, которое в процессе его реализации может получать признаки коллективных прав.
Чтобы определить место права на образование в системе прав и свобод человека, необходимо выяснить, к какому поколению прав человека оно относится. Считается, что права первого поколения (гражданские, или личные, и политические) - это основа института прав человека. Они интерпретируются международными документами как неотчуждаемые и не подлежащие ограничению (однако государство оставляет за собой регулирование способов реализации этих прав). Некоторые западные специалисты склонны именно эти права рассматривать
в качестве прав человека, полагая, что права второго и третьего поколения являются всего лишь социальными притязаниями. Эти права сформировались в конце XVIII - начале XX века, когда образование было не столько правом, сколько обязанностью отдельных слоев населения, поэтому становление этого права как юридической категории происходило только в следующем поколении прав и свобод. Сформировавшиеся в первом поколении права относятся к группе личных и политических, а право на образование - к группе социально-экономических прав.
Права второго поколения (социальные, экономические, культурные) называются позитивными в отличие от прав первого поколения, которые признаются негативными, ибо отрицают условия, «которые совершенно исключают возможность достойной человеческой жизни». Право на образование, например, требует для своей реализации как минимум доступ к информации, культурным ценностям, свободу мысли, а в идеале - специально оборудованных помещений и материалов, дотаций от государства. Права первого поколения имеют абсолютный характер и предполагают свободу человека от чьего-либо, в том числе государственного, вмешательства в сферу его частной жизни, интересов, убеждений. Позитивное значение прав второго поколения заключается в том, что они направлены не на отрицание несвободы, а на обеспечение достойного существования и достижение свободы для самоопределения, самовыражения, реализации творческих способностей.
Относительно специфики третьего поколения прав (права на мир, на здоровую окружающую среду, на достойный уровень жизни, на развитие, на пропитание, на природные ресурсы своей страны, на общее наследие человечества и т. д.) в литературе можно встретить разные точки зрения. Иногда их определяют как права солидарности людей, т. е. права, которыми индивиды обладают коллективно, в силу принадлежности к определенной группе. Иногда права третьего поколения рассматривают как коллективные права, т. е. такие, которые могут осуществляться не отдельным человеком, а коллективом, общностью, нацией. Организация общего образования в России предусматривает преимущественно коллективные формы образовательного процесса, а обучающиеся при этом становятся принадлежащими к определенной группе людей (школьники, студенты и т. п.).
К третьему поколению относятся специальные права так называемых малообеспеченных слоев населения, которые в силу физиологических или социальных причин не имеют равных с остальными гражданами возможностей по осуществлению общих прав и свобод и потому нуждаются в поддержке государства и мирового сообщества. Очевидно, что эти права вытекают из права на свободу от дискриминации по половому, расовому, национальному или возрастному признаку. В эту категорию попадают учащиеся образовательных учреждений, потому что они не могут совмещать труд, приносящий достойный доход, с реализацией своего права на образование. Главные возражения против их легитимации в качестве прав человека связаны с опасностью размывания заложенной в этом институте исходной идеи - идеи естественных прав, которыми все люди обладают в равной мере. Сторонники этих прав аргументируют свою позицию ссылками на невозможность защитить права этой категории в рамках имеющейся социальной структуры и необходимость обеспечить реализацию их прав с помощью особых правовых возможностей, таких как предоставление студентам стипендий, отсрочки от обязательной службы в армии.
Право на образование имеет признаки как второго, так и третьего поколения. Частично право на образование можно отнести к правам второго поколения, так как их характер требует обременения государства определенными обязательствами. Для реализации прав человека требуются конкретные действия государства, которое применительно к праву на образование должно давать возможность обучаться в обустроенных помещениях, организовывать принципы общего образования, оплачивать труд учителей и т. д. Как отмечает Л.И. Глухарева, «второе поколение прав человека воплотило ценности социально ориентированного государства, привязало человека к государству, повысив патронажную роль последнего, особенно в отношении тех, кому грозит опасность в “океане свободы” либерального общества».
Однако не все признаки права на образование вписываются в рамки прав второго поколения. Можно предположить, что право на образование, принадлежащее ко второму поколению прав человека, имеет отношение и к третьему поколению - правам солидарности людей, так как получение образования в современном обществе в большинстве случаев сопряжено с вхождением в определенную группу людей - школьников, студентов, курсантов и т. д. Факт приобщения обучающихся к определенной массовой культурной среде характеризуется соответствующим интеллектуальным уровнем и близостью мировоззрения входящих в нее индивидуумов. Индивидуальное право каждого на образование осуществляется в коллективных формах с участием разного рода формальных и неформальных объединений людей, сплоченных общими религиозными, философскими, идеологическими взглядами и убеждениями.
Существует точка зрения, в соответствии с которой «в действительности право на образование проявляется как коллективное право людей, реализуется группами единомышленников и поддерживается правительством в интересах каждого». Как считает С.Л. Серегина, с таким мнением сложно согласиться, так как произошло смешение двух классификаций прав и свобод - этапы их провозглашения (поколения прав человека) и характер их осуществления субъектами (индивидуальные и коллективные). Право на образование - это прежде всего индивидуальное право человека, однако отрицать то, что реализуется оно чаще в коллективной форме, нельзя, из чего можно сделать вывод о присутствии в праве на образование признаков как второго, так и третьего поколения.
Для осуществления многих прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, реализация права на образование является предварительным условием. Без реализации права на образование невозможно воплотить право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); право на судебную защиту прав и свобод (ч. 1 ст. 46); право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32). В то же время без целого ряда прав и свобод невозможно воспользоваться самим правом на образование, например свободой мысли и слова (ч. 1 ст. 29); правом свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); правом свободно выбирать религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28), а также правом на объединение (ч. 1 ст. 30).
Легко проследить связь права на образование с правом на труд (ст. 37 Конституции РФ). В демократическом обществе, основанном на рыночных отношениях, каждому человеку предоставляется возможность самостоятельно выбирать способы и формы приложения своих сил и способностей. Это право может быть реализовано как путем занятия предпринимательской, творческой деятельностью без вступления в трудовые отношения, так и на основе трудового договора с работодателем. Однако прежде чем приложить свои силы и способности, человеку необходимо развить их, сделать их конкурентоспособными в рыночных условиях существования, чего невозможно добиться без реализации права на образование. Понимание общих принципов и закономерностей права необходимо каждому человеку в повседневной жизни. Так, почти каждый заключает трудовые договоры, оформляет кредит, вступает в другие простые сделки. У человека, имеющего низкий уровень правовых знаний, больше шансов понести убытки.
Предпринимательская деятельность - это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве. Право на не запрещенную законом экономическую деятельность - общее, принадлежащее каждому право, содержащее в себе комплекс прав, обеспечивающих возможность организовать и осуществлять предпринимательскую деятельность. Для этого субъект права экономической деятельности - юридическое или физическое лицо - может создавать на свой риск и под свою имущественную ответственность организации, регистрироваться в качестве предпринимателя без образования юридического лица, свободно вступать в договоры с юридическими и физическими лицами, другими хозяйствующими субъектами, приобретать и распоряжаться собственностью. Возможность получения прибыли гражданином напрямую связана с его умением создавать конкурентоспособную продукцию в условиях рыночных отношений, с его знаниями и опытом, которые приобретаются не в процессе образования, а в процессе создания и руководства собственной организацией. Знание правовых основ играет важную роль, способную уменьшить риск несения убытков.
Большое значение для процесса обучения имеют закрепленное в частях 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ право на информацию, т. е. право искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также свобода массовой информации. Свобода информации - элемент свободы мысли и слова. Получая свободный доступ к информационным ресурсам страны, обучающиеся могут полнее реализовывать свое право на образование.
Гарантией свободы средств массовой информации является запрет цензуры. В Законе РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» цензура определяется как требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей (ст. 3).
Закон не допускает создания и финансирования организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации. Благодаря этому человеку доступны различные точки зрения, что дает ему возможность самостоятельно анализировать и сопоставлять факты в процессе обучения, вырабатывая собственную, никем не навязанную точку зрения.
Подобную роль в обеспечении права на образование играет и ч. 2 ст. 44 Конституции РФ, в которой декларируется право на культурное наследие страны. Государство ответственно перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности (деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей), культурных ценностей и благ. Оно осуществляет бюджетное финансирование государственных организаций культуры и при необходимости принимает долевое участие в финансировании негосударственных организаций культуры, а также стимулирует посредством налоговых льгот, кредитов и другими способами создание и деятельность государственных и негосударственных организаций культуры, способствует развитию их материально-технической базы. Наконец государство осуществляет протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения. Все это дает возможность человеку в процессе обучения получать представление о культурных ценностях страны, повышать уровень эстетического восприятия и приобретать систему моральных ценностей.
Одним из главных назначений семьи является создание условий для нормального развития и надлежащего воспитания детей. Как записано в п. 1 ст. 18 Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года, интересы ребенка являются предметом заботы прежде всего его родителей. В Семейном кодексе РФ установлено, что каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно; право знать своих родителей; право на их заботу; право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. Ребенок имеет право на воспитание своими родителями, обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства. При утрате родительского попечения воспитание ребенка и забота о нем осуществляются органами опеки и попечительства. Воспитание и образование ребенка - и право, и обязанность его родителей. Однако даже в случае невыполнения родителями своих обязанностей государство не умаляет право ребенка на образование, позволяя реализовать его через органы социальной опеки и попечительства.
Среди других социальных прав, вступающих во взаимодействие с правом на образование, необходимо отметить право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ). Охрана здоровья населения включает в себя совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной долголетней жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Одно из приоритетных направлений охраны здоровья населения - формирование навыков здорового образа жизни, повышение уровня санитарно-гигиенической культуры, что не требует значительных финансовых затрат, но может дать ощутимый социально-экономический эффект. Образование населения в плане здравоохранения позволяет добиться профилактической пользы, в плане экономии - устранить последствия болезней, повысить производительность труда.
Право на образование неразрывно связано с правом на безопасную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), которая оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей. От состояния природы зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений; достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды. Без должных знаний человек не в состоянии адекватно оценить пригодность окружающей среды для его жизнедеятельности, определить комплекс мер по минимизации негативного влияния на свое здоровье, потребовать от государства компенсации за вредность условий проживания.
Права граждан, относимые к группе политических, очень трудно реализовывать в отсутствие права на образование. Реализация всех этих прав требует высокого уровня знаний, например процессуального характера для подачи заявки на проведение митинга или запроса в органы государственного управления.
Вступая во взаимодействие с другими правами, право на образование является тем стержнем, на котором держится возможность полноценной реализации многих других социально-экономических, культурных, политических и личных прав. От реализации права на образование зависит полнота осуществления других прав и свобод, а в конечном счете качество жизни современного человека. Более того, образование является «основой национальной безопасности России и всех ее составляющих - военной, экономической, экологической, геополитической систем безопасности».
Образование ориентировано в будущее детерминантой, от которой зависит формирование стабильно развивающегося гражданского и политического общества. Без воспитания свободной личности, способной самостоятельно и осознанно принимать общественно значимые решения, немыслима подлинная демократия. Без массовой общеобразовательной и профессиональной подготовки подрастающего поколения невозможно развитие науки и высокотехнологических отраслей, а значит, сохранение экономической самостоятельности России. Политическая система, в свою очередь, призвана обеспечить успешное развитие образовательной сферы. Гражданские и политические права считаются истинными, подлинными выразителями сути человеческой природы, защищенной свободы человека. В этом смысле они близки с правом на образование, поскольку только от выбора свободного, самостоятельного человека зависит возможность реализации данного права. Право на образование выступает в качестве права-гарантии политической и личной свободы человека.
В законодательстве не создан действенный механизм обеспечения обязательности образования, однако повышается моральная ответственность самих граждан за будущее своих несовершеннолетних детей. Осознание этой ответственности приведет общество к созданию правовых норм, которые будут исходить не из представления об ответственности государственной власти за поведение граждан, а из понимания личной ответственности каждого гражданина. Можно проследить тенденцию к вытеснению государственно-патерналистского подхода современными правовыми представлениями, лежащими в основе законодательства об образовании. Это проявилось, в частности, в изменении самого понимания международного и конституционного требования обязательности общего образования.
Государство берет на себя обязательство уважать свободу родителей и законных опекунов выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и другие образовательные учреждения, отвечающие минимуму требований для образования. Таким образом закрепляется свобода отдельных лиц и организаций создавать частные образовательные учреждения и руководить ими. Немаловажное значение имеет обязательство государства уважать свободу родителей (или законных опекунов) обеспечивать религиозное и нравственное воспитание детей в соответствии со своими убеждениями.
Существует и более глубинная взаимосвязь права на образование с другими конституционными правами и свободами, которая вроде бы не является логическим порождением одного права другим, а проявляется опосредованно через социально-экономический механизм. Так, сложно найти связь между правом на образование и правом частной собственности (ст. 35 Конституции РФ). Однако человек - носитель этих прав реализует их в конкретной социальной и экономической среде. Институт права собственности формируется в соответствии с уровнем экономического, социального, правового и культурного развития общества. Право на образование носит статус обременения человеком государства. Для его реализации необходимо наличие социально-экономических условий, делающих это право реальным. Так, без образовательных учреждений с их организационной, правовой, хозяйственной инфраструктурой реализация права на образование невозможна, а следовательно, само право будет иметь декларативный характер. Право на получение образования в системе конституционных прав служит причиной (или условием) реализации некоторых прав и свобод, возникает как следствие действия другой группы конституционных прав.
Таким образом, в системе прав и свобод человека право на образование играет одну из ведущих ролей, а среди социально-экономических прав и свобод занимает основополагающее место. Право на образование обеспечивает экономический рост государства, позволяет повысить моральный уровень граждан, дает возможность реализовать им свои права по управлению страной во исполнение принципов демократического общества. В то же время ограничение права на образование может стать мощным идеологическим оружием, способным отвести государство от принципов правовой и свободной страны.
Классификации прав и свобод, разделяющие права человека на личные, политические и социально-экономические, а также сущностные и функциональные признаки прав и свобод позволяют отнести право на образование к социально-экономическим правам. По классификации на коллективные и индивидуальные права можно сделать вывод о принадлежности права на образование сразу к двум категориям, причем главенствующую роль играет индивидуальное право на получение образования, и лишь в процессе реализации это право приобретет признаки коллективного права.
Право на образование относится ко второму поколению прав человека. Однако коллективный характер реализации права на образование, присущий России, приводит к тому, что реализующий это право гражданин вступает в определенную группу людей (школьники, студенты и т. д.), что позволяет частично отнести право на образование к третьему поколению прав - правам солидарности людей.
Право на образование занимает ведущее место в системе основных прав и свобод, взаимодействуя с группами как социально-экономических, так и политических и личных прав. Такое стержневое место дает возможность комплексно воздействовать на спектр прав и свобод через право на образование, особенно на право на труд и на экономическую деятельность, которые связаны с экономическим, политическим и национально-культурным благополучием государства.
Роль права на образование в системе прав и свобод человека и гражданина заключается в его стержневом положении среди социально-экономических прав человека. От образования зависит динамика развития гражданского и политического общества. Правовое обеспечение образования в России должно быть одной из приоритетных задач современного общества.

Библиография
1 См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. - СПб., 2003. С. 62.
2 См.: Новгородцев П.И. Введение в философию права: Кризис современного правосознания. - М., 1997. С. 263.
3 Путило Н.В. Основы правового регулирования социальных прав: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 1999. С. 3.
4 См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Указ. соч. С. 63.
5 См.: Рыбакова В.В. Конституционное право на общее образование в Российской Федерации (проблемы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2005. С. 43.
6 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. - М., 1997. С. 184.
7 Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. - М., 1916. С. 499.
8 См.: Рыбакова В.В. Указ. раб. С. 41.
9 Соколовский С.В. Философия права. - М., 1997. С. 29.
10 См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. - М., 1996. С. 24-25.
11 См.: Рыбакова В.В. Указ. раб. С. 42.
12 См.: Малинова О.Ю. Три поколения прав человека // Пчела. 2003. № 3.
13 Новгородцев П. Право на достойное человеческое существование // Общественные науки и современность. 1993. № 5.
14 См.: Спасская В.В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. - М., 2005. С. 65.
15 См.: Малинова О.Ю. Указ. ст.
16 См. там же.
17 Глухарева Л.И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственно-правовое регулирование). - М., 2003. С. 98.
18 См.: Грачева Т.В. Реализация конституционного права человека и гражданина Российской Федерации на образование (На примере города Москвы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2004. С. 18.
19 Рожков И.А. Правовой статус учащегося общеобразовательной школы // Директор школы. 1999. № 8.
20 См.: Серегина С.Л. Право на высшее образование в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2006. С. 41.
21 См.: Лазарев В.В. Научно-практический комментарий к Конституции РФ. - М., 2004 (комментарий к ст. 37).
22 См.: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред О.Е. Кутафина. - М., 2003. С. 247.
23 См.: Лазарев В.В. Указ. соч. (комментарий к ст. 29).
24 См.: Лазарев В.В. Указ. соч. (комментарий к ст. 44).
25 См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. - М., 2002 (комментарий к ст. 38).
26 См.: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина (комментарий к ст. 41).
27 Новое качество высшего образования в современной России / Под ред. Н.А. Селезневой, А.И. Субетто. - М., 1995. С. 65.
28 См.: Серегина С.Л. Указ. раб. С. 42, 43.
29 См.: Спасская В.В. Указ. соч. С. 61.
30 См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Указ. соч. С. 136.
31 См.: Рыбакова В.В. Указ. раб. С. 53-54.

Право на образование как источник образовательных отношений
Система ценностных ориентиров современного общества определяется представлением о правах человека, то есть о совокупности фундаментальных или основных прав, принадлежащих каждому от рождения. Соблюдение и обеспечение этих прав вменяется в обязанность всякому государству. «Сегодня уже общепризнанно, - отмечает М.В.Баглай, - что права человека, в какой бы стране он ни жил, находятся под защитой мирового сообщества и являются достоянием всей цивилизации». . С принятием Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Декларации прав ребенка (1959 г.), Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и других международных актов человек стал субъектом не только внутригосударственного, но и международного права.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Сама Конституция Российской Федерации, провозглашающая Россию правовым государством (ч. 1 ст. 1), основана на «идеологии естественных и неотчуждаемых прав человека». . Согласно ст. 2 Конституции, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Соблюдение и защита этих прав является обязанностью государства, которое признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 17).

Право на образование принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека. Оно закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) (ст. 26), в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) (ст. 13, 14), в Конвенции о правах ребенка (1989 г.) (ст. 28, 29), в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.) (ст. 27). Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) (Протокол № 1 (1952 г.) ст. 2). Право на образование закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и «является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ» (преамбула Закона). Важно подчеркнуть, что в 1996 году Россия стала полноправным членом Совета Европы, подписав и ратифицировав (в 1998 г.) Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, а так же целый ряд других документов Совета Европы, касающихся образования.

В соответствии с международными правовыми актами и Конституцией РФ (ст. 43), каждый человек имеет право на образование. Как и все основные права и свободы человека, право на образование, понимаемое как свобода образования, является естественным, неотчуждаемым и принадлежит каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Эти свойства присущи всем основным правам человека, поскольку они являются проявлением свободы, которую, по словам Н.А.Бердяева, «нельзя не из чего вывести», ибо «в ней можно лишь изначально пребывать». . То есть человек обладает всеми основными правами изначально, просто потому, что он - человек. Государство не может иметь монополию на образование.

>Естественный характер права на образование объясняется тем, что человеку свойственно развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере, и конечно, передавать наработанное и познанное другим поколениям, в чем, собственно и заключается сущность образования. Как подчеркивает Дж.Дьюи, «роль образования в социальной жизни аналогична роли питания и воспроизводства для физиологического существования». . Таким образом, образование и самосовершенствование являются естественным состоянием человека, условием его полноценного существования в обществе. Соответственно право на образование, базирующееся на свободе образования, «настолько же естественно, как и право жить». .

Право на образование не может быть передано другому лицу, группе лиц, обществу, государству ни по договору, ни в силу закона, ни на каком другом основании. Сам человек не может отказаться от своего права на образование. Более того, по международным и российским стандартам основное общее образование является обязательным, поскольку без него невозможна нормальная социализация человека в современном обществе.

Человеку нельзя запретить воспользоваться этим правом. «Никому не может быть отказано в праве на образование», - говорится в ст. 2 Протокола № 1 (1952 г.) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Протокол № 1). . В соответствии с Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования, «закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа», а также «ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования» является дискриминацией и признается недопустимым. .

Как отмечают европейские исследователи, в этом смысле, образование является типичным образцом основных прав человека и имеет две черты, характерные для этой группы прав и свобод. Прежде всего, должна признаваться свобода образования (то есть получение его всеми желающими), во-вторых, каждому должна быть предоставлена возможность (право) получать образование в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями. .

В деятельностном плане это означает необходимость различать свободу образования, свободу образования в соответствии с убеждениями, а также свободу педагогическую, в частности свободу выбора педагогических методов, учебников и т.п.

Нарушение свободы образования, как и нарушение любого другого из основных прав и свобод, дает человеку право на защиту или протест. Не случайно в преамбуле Всеобщей декларации прав человека говорится, что Генеральная Ассамблея ООН провозглашает эту Декларацию, «чтобы права человека охранялись властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения». .

Однако свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если свобода не будет трансформирована в эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. В современных условиях реализация права на образование зависит от ряда социальных условий, что предопределяет относительность этого права. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является система образования, призванная обеспечить образовательный процесс. В рамках имеющейся системы образования человек выбирает форму получения образования, образовательное учреждение (организацию), включается в образовательный процесс и в результате реализует свои основные права и свободы. При этом право на образование является источником возникновения образовательных отношений, через вступление в которые это право может быть реализовано полноценно.

Таким образом, право на образование непосредственно связано со «вторым поколением» прав человека. Эти права сформировались в борьбе за улучшение экономического положения и повышения культурного статуса «небогатых» слоев населения и призваны «смягчить противостояние бедных и богатых».

Права «второго поколения» называются позитивными и образуют status positivus, в отличие от прав «первого поколения», которые образуют status negativus и признаются «негативными», ибо отрицают условия, «которые совершенно исключают возможность достойной человеческой жизни». Права «первого поколения» имеют абсолютный характер и предполагают свободу человека от чьего-либо, в том числе государственного, вмешательства в сферу его частной жизни, интересов, убеждений. Позитивное значение прав «второго поколения» заключается в том, что они направлены не на отрицание несвободы, а на обеспечение достойного существования и достижение свободы для самоопределения, самовыражения, реализации творческих способностей.

Наиболее значимые для современного общества позитивные права сформулированы в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. . (далее - Международный пакт). В преамбуле этого документа, в частности, говорится: «Согласно Всеобщей декларации прав человека идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами». Обязанность создания таких условий возлагается на государство, в чем соглашаются «участвующие в настоящем Пакте государства». Без участия государства, без государственных гарантий все эти права не могут быть обеспечены, а потому являются весьма условными и имеют относительный характер. По справедливому замечанию А.Я. Капустина, данная группа прав «не подлежит немедленной имплементации, поскольку для этого требуется созревание целого ряда социальных и экономических условий в государстве». .

Как устанавливает Международный пакт, «каждое участвующее в Пакте государство обязуется … принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер» (п. 1 ст. 2). В отношении права на образование участие в Международном пакте означает, что государство будет стремиться к тому, чтобы обеспечить гарантии получения образования каждым человеком. Следовательно, государство по мере возможности должно взять на себя определенные обязательства в области образования, в том числе обязанность создать систему образования, посредством которой будет реализовано право каждого на образование.

СССР, правопреемником которого является Российская Федерация, не присоединился к Декларации прав человека и гражданина, однако подписал и ратифицировал Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. . В ситуации непризнания в СССР основных прав и свобод человека и «надправового» характера реальных институтов власти, ратификация Международного пакта не привнесла существенных изменений в правовой статус граждан СССР. Тем более что система образования оформилась в СССР еще в середине 30-х годов. .

В то же время сам факт признания Международного пакта существенно повлиял на дальнейшее развитие советского законодательства об образовании. В связи с ратификацией Международного пакта в 1973 г. были разработаны и приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» (1973 г.), ставшие основополагающим правовым актом, регулирующим правоотношения в сфере народного образования.

В настоящее время законодательство Российской Федерации в области образования состоит из Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.), а также включает другие законы и нормативные правовые акты, в том числе принимаемые субъектами Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации относит вопросы образования и воспитания к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст.72). Это означает возможность правового регулирования сферы образования на федеральном и региональном уровнях: на федеральном уровне принимаются федеральные законы, определяющие общее направление и регламентирующие общие вопросы сферы образования, которые получают дальнейшее развитие в нормативных актах субъектов Федерации, что позволяет учитывать местные особенности того или иного региона.

В Российской Федерации образование «осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права», - заявлено в преамбуле Закона Российской Федерации «Об образовании». Этот Закон является основным нормативным актом, определяющим политику российского государства в области образования, регламентирующим ключевые моменты образовательного процесса, а также построение системы образования и системы управления образованием.

В основе системы образовательного законодательства лежат международно-правовые обязательства Российской Федерации и конституционные нормы, определяющие социальный характер российской государственности (ч.1 ст.7 Конституции Российской Федерации). Именно социальные характеристики права на образование определяет наличие института государственного регулирования образовательных отношений и совокупность обязанностей и полномочий государства в сфере образования.

Минимальные требования к государству в области образования сформулированы в ст.13.2 Международного пакта:

• а) начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех;
• b) среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;
• c) высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;
• d) элементарное образование должно поощряться или интенсифицироваться, по возможности, для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;
• e) должно активно проводиться развитие сети школ всех ступеней, должна быть установлена удовлетворительная система стипендий и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала».

Содержание российского образовательного законодательства в основном соответствует указанным требованиям. Однако следует обратить внимание на то, что предоставляемые гражданам государственные гарантии по-разному сформулированы в Конституции Российской Федерации и в Законе Российской Федерации «Об образовании». Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (п.п. 2,3 ст. 43). Закон, содержит расширительное толкование данных гарантий, то есть подчеркивает, что общедоступным и бесплатным являются уровни начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Профессиональное среднее, высшее и послевузовское образование, доступное на конкурсной основе, является бесплатным (в государственных и муниципальных образовательных учреждениях) только в том случае, «если образование данного уровня гражданин получает впервые» (п.3 ст. 5). С 01 января 2005 года в сферу государственных гарантий законом включено также дошкольное образование.

Очевидно, что только государство способно создать систему, позволяющую обеспечить все перечисленные гарантии и сделать право на образование доступным для каждого. При этом важно, чтобы система образования не была исключительно государственной. Для нормального и эффективного функционирования любой системы образования необходимо, чтобы «государственное и частное, государственное и общественное начала находились в разумном сочетании и оптимальном балансе». Только в этом случае будут соблюдены требования международного законодательства относительно свободы образования, тесно связанной с пониманием права на образование как естественного права.

В соответствии с п.3 ст. 13 Международного пакта, участвующие в нем государства «обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями». Сходные требования содержатся в ст. 2 Протокола № 1: «государство при выполнении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать это образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и философскими убеждениями».

То есть государство не вправе устанавливать какую-либо философскую, идеологическую или религиозную идею в качестве единственной основы образовательной системы своей страны. Любой человек или группа людей вправе использовать свои убеждения в качестве идейной основы для получения образования. В этом состоит «негативная» свобода образования, связывающая право на образование с «первым поколением» прав человека.

В то же время «не всякие философские убеждения родителей должны приниматься во внимание при реализации ими свободы определять характер образования и обучения детей, а лишь такие убеждения, которые достойны уважения в демократическом обществе, совместимы с человеческим достоинством и соответствуют праву ребенка на образование». Приведенное разъяснение Европейского Суда по правам человека свидетельствует о том, что свобода образования не может носить абсолютного характера. В первую очередь эта свобода ограничена целями образования, которые должны отражать основополагающие ценности человеческого сообщества.

Международный пакт определяет, что «образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности, сознание ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам» (п.1 ст. 13). В Пакте также отмечается, что «образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе Организации объединенных наций по поддержанию мира» (п.1 ст.13).

В ст. 29 Конвенции о правах ребенка (1989 г.) указывается, что образование должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме; на воспитание уважения к правам человека и основным свободам; на «воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной», а также на «воспитание уважения к окружающей природе».

В отношении определения целей образования российское законодательство практически полностью соответствует международным стандартам. Законом Российской Федерации «Об образовании» провозглашается «гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности» (п.1 ст. 2). Закон также устанавливает, что образование в РФ должно быть направлено на «воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье» (п.1 ст. 2).

В сфере образования, при помощи которой «общество воспроизводит и совершенствует само себя», необходимо исключить всякую возможность пропаганды убеждений, чуждых общечеловеческим ценностям. Именно поэтому цели образования должны быть установлены государством и закреплены в образовательном законодательстве. Такое ограничение свободы образования необходимо в интересах общества и не является чрезмерным вмешательством со стороны государства.

В то же время в случае жесткого идеологического нормирования государством целей образования право человека на образование, безусловно, не может рассматриваться как свобода. Так, советская система народного образования, представляя собой сферу, полностью подчиненную государству, исключала само понимание права на образование в смысле «негативного» права или «свободы от». В СССР не существовало негосударственных образовательных учреждений (организаций). Советские граждане не могли воспользоваться правом выбора формы получения образования и образовательного учреждения (организации) и получать образование в соответствии с убеждениями своих родителей, а по мере взросления - в соответствии со своими собственными убеждениями.

Толкование права на образование как свободы стало возможным лишь с принятием Закона Российской Федерации «Об образовании», создавшего правовые рамки, в которых граждане России получили определенную свободу в образовании, в том числе право создавать образовательные учреждения (организации), определять их идейную направленность и содержание предлагаемого в них образования. Гарантией обеспечения этой свободы является закрепленное в п.1 ст. 11 Закона право на создание образовательных организаций не только органами государственной власти и местного самоуправления, но также всеми желающими (физическими и/или юридическими лицами). Проявлением свободы и плюрализма в образовании является правовое признание и развитие разнообразных форм получения образования и самообразования (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ; п.1 ст.10 Закона), а также право родителей и иных законных представителей «дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье» (п.3 ст.52 Закона). Кроме того, Закон определяет, что содержание получаемого гражданами образования «должно учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений» (п.4 ст. 14).

В то же время говорить о свободе применительно к российскому образованию можно лишь с определенными оговорками, хотя в Законе «свобода и плюрализм» объявлены принципами государственной образовательной политики РФ (п.5 ст. 2 Закона). Как констатирует голландский исследователь П.Ван ден Берг, действующая Конституция Российской Федерации не содержит приниципа свободы образования, в ней в частности не закреплено учреждение частных школ как право или свобода. Это означает, что свобода образования не является конституционным принципом, она лишь вытекает из других конституционных прав. Соответственно свобода образования не является официально декларированным принципом российского образовательного законодательства и построения системы образования.

Отсутствие правового обеспечения принципа свободы образования сказывается на правовом положении негосударственных образовательных учреждений (организаций), которые на практике никогда не обладали равными (в сравнении с государственными и муниципальными образовательными учреждениями) правами в российской системе образования, на что неоднократно обращали внимание исследователи.

Другим следствием является заметная неопределенность места религиозного образования в системе образования РФ. С одной стороны, одним из принципов государственной политики в области образования признается светский характер образования (п.4 ст. 2 Закона Российской Федерации "Об образовании"). С другой стороны, Российская Федерация, как государство, подписавшее целый ряд международных документов, обязуется уважать свободу родителей обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями. К тому же необходимость доступа к религиозному образованию вытекает из естественного права на свободу совести, а также закрепляется в п.1 ст. 5 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях».

При этом право на получение религиозного образования не регламентировано в законодательстве. Закон Российской Федерации «Об образовании» не содержит норм о религиозном образовании, а Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» лишь формально предоставляет возможность для получения религиозного образования (п.4 ст. 5). Попытка создать правовые основы религиозного образования была предпринята на уровне подзаконных актов. Приказом Минобразования России от 01.07.2003 № 2833. устанавливается, что обучение основам религии в школе осуществляется не образовательным учреждением, а религиозной организацией соответствующей конфессиональной принадлежности, причем религиозные предметы не входят не только в основную, но и в дополнительные образовательные программы, то есть выводится за рамки образовательного процесса. В результате, как отмечает О.А.Чернега, правовому институту обучения религии по сути отказывается в его образовательном характере.

В международной практике религиозное образование как особый вид образования рассматривается в рамках свободы совести, что предполагает осуществление религиозного образования исключительно на добровольной основе и в тесном взаимодействии с религиозными организациями. В соответствии с принципом свободы образования, родители могут отдать своих детей в частные религиозные школы, но во многих странах также существует возможность изучения религии в государственных школах. Как подчеркивает диакон Н.Лызлов, «несмотря на принцип отделения Церкви от государства, в большинстве европейских стран в государственных общеобразовательных школах преподаются религиозные предметы», что закрепляется и регламентируется в законодательстве.

Очевидно, что неразработанность соответствующего механизма правового регулирования затрудняет доступ граждан к религиозному образованию, и это существенно ограничивает их свободу получить (или дать своим детям) образование в соответствии со своими религиозными и нравственными убеждениями.

Наличие проблем такого рода подчеркивает, что свобода образования не только не закреплена на уровне конституционных принципов, но в целом не обеспечена законодательно. В то же время нельзя не признать, что сам факт законодательного закрепления в образовании некоторых свобод и создание правовых механизмов, позволяющих гражданам воспользоваться этими свободами, в целом свидетельствует о позитивных тенденциях. Одним из важнейших результатов явилось интенсивное развитие негосударственного сектора сферы образования, что создает возможность выбора образовательного учреждения (организации) и способствует удовлетворению возрастающих образовательных потребностей граждан.

По мере развития негосударственного образования стало очевидно, что свобода не должна отрицательно сказываться на качестве образования. Во избежание этого, Международный пакт предусматривает, что не только государственные, «но и другие школы» должны соответствовать «тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством» (п.3 ст. 13). Эта международная норма нашла отражение в ч.5 ст.43 Конституции Российской Федерации, где определяется, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты». В соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании" государственные образовательные стандарты «определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников и являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования».

Поскольку согласно п.3. ст. 12 Закона Российской Федерации "Об образовании действие образовательного законодательства «распространяется на все образовательные учреждения (организации) на территории Российской Федерации, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности», то и в государственных, и в муниципальных, и в негосударственных образовательных учреждениях (организациях) содержание образования должно быть не ниже уровня, предусмотренного государственными стандартами. Подтверждением соответствия содержания и условий образовательного процесса в образовательном учреждении государственным требованиям является получение образовательным учреждением (организацией) государственной аккредитации (п.17 ст.33 Закона). Процедура государственной аккредитации не является общеобязательной и осуществляется по заявлению образовательного учреждения (организации) (п.18 ст.33 Закона). Однако образовательные учреждения, как государственные и муниципальные, так и негосударственные, заинтересованы в том, чтобы получить государственную аккредитацию. В частности, негосударственные образовательные организации, имеющие государственную аккредитацию, обладают правом выдачи документов об образовании государственного образца (п.16 ст. 33 Закона). Наличие у граждан таких документов об образовании служит своего рода гарантией того, что полученное ими образование является качественным и соответствует требованиям государства.

В то же время государственная аккредитация не может быть единственным критерием для определения качества образования. По верному замечанию А.Г.Кислова, оценку качества образования «должна давать сама жизнь». Поэтому никому не может быть отказано в приеме на работу или в продолжении обучения на последующих ступенях только по причине представления документа об образовании негосударственного образца. Такого рода ограничения являются нарушением основных прав и свобод человека, прежде всего, права на труд (ст. 37 Конституции Российской Федерации) и права на образование (ст. 43 Конституции Российской Федерации).

По мнению бельгийского профессора права Яна де Гроофа, залогом качества образования является свобода выбора. Следовательно, допуская существование образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и предоставив гражданам возможность создания негосударственных образовательных организаций, а также свободу выбора образовательного учреждения (организации), действующее законодательство создает условия для конкуренции этих учреждений, что естественным образом способствует повышению качества предлагаемого образования. Неслучайно установленные ограничения свободы образования не подлежат расширительному толкованию. В Международном пакте прямо указывается, что никакая часть ст. 13 не должна толковаться в смысле умаления свободы отдельных лиц и учреждений создавать учебные заведения и руководить ими.

Российское законодательство в целом соответствует этой международной норме, хотя из текста Закона Российской Федерации "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) было исключено положение, в соответствии с которым «никому не может быть отказано в регистрации образовательного учреждения по мотивам нецелесообразности» (п.2 ст. 33).

Закон Российской Федерации "Об образовании определяет, что учредителями образовательных учреждений, наряду с органами государственной власти и органами местного самоуправления, могут быть отечественные и иностранные организации всех форм собственности, отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории РФ, а также граждане РФ и иностранные граждане (ст. 11). Законом провозглашается принцип автономности образовательного учреждения (организации) (п.6 ст.2), в соответствии с которым оно становится субъектом самостоятельной образовательной, организационной и финансовой деятельности, получает возможность оперативно перестраивать свою работу в соответствии с меняющимися потребностями личности и запросами общества.

В тоже время на практике государство нередко излишне регламентирует деятельность образовательных учреждений (организаций) посредством процедур контроля качества образования. При этом, по мнению А.Г.Кислова, «подходов к решению вопроса качества образования достаточно много, а государственная монополия в определении показателей качества образования не может не вести к унификации образования», а, следовательно, к ограничению его свободы. Нельзя не согласиться с мнением ряда исследователей, считающих, что роль государства в образовании состоит не в подчинении образовательных учреждений (организаций) различного рода предписаниям, а в создании законодательной базы, которая бы исключала саму возможность существования «некачественных» образовательных учреждений.

Таким образом, при правовом регулировании образовательных отношений, вытекающих из права на образование, неразрывно связанные свобода образования и право на образование должны рассматриваться как два взаимодополняющих принципа. В связи с этим следует как можно более четко и однозначно устанавливать пределы ответственности государства и государственного участия в сфере образования. «Государственное проникновение в сферу образования, - считает И.М.Ильинский, - должно иметь свои рубежи, которые нельзя ни умалять, ни преувеличивать».

Очевидно, что невозможно отказаться от участия государства в системе образования и рассматривать сферу образования исключительно с позиций так называемого «рыночного подхода», представляющего образование в виде набора образовательных услуг, что означает введение платности практически всех образовательных уровней, кроме обязательного основного общего. В современных условиях, когда именно на образовании «лежит ответственность как за успехи социально-экономического развития, так и за его изъяны, кризисы и катастрофы», нельзя забывать о том, что образование является отнюдь не роскошью, но необходимым общественным благом, которое, во избежание непоправимых последствий, должно быть доступно каждому. Поэтому государственное участие в образовательной сфере должно гарантированно обеспечивать гражданам возможность доступа к бесплатному образованию в объемах, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ст. 43) и Законом Российской Федерации «Об образовании» (п.3 ст. 5). Любые искусственные препоны на пути к образованию будут резко снижать эффективность всей системы образования в целом и приведут к нарушению одного из важнейших прав человека, что в принципе является недопустимым.

Сфера действия основных прав и свобод не исчерпывается ситуацией противостояния и взаимодействия человека и государства. Современное общество столкнулось с феноменом «социализации основных прав и свобод». В период после второй мировой войны стало формироваться «третье поколение» прав человека. Это «права народов» (право на мир, здоровую окружающую среду, на социальное, культурное и экономическое развитие), принадлежащие «каждому человеку, каждому народу и человечеству в целом».

Право на образование в определенном отношении также относится и к этим «коллективным» правам, поскольку индивидуальное право каждого человека на образование, направленное на развитие личности, осуществляется преимущественно в коллективных формах с участием разного рода формальных и неформальных объединений людей, сплоченных общими интересами. Поступая в образовательное учреждение любой организационно-правовой формы и любого уровня, человек вступает в коллектив людей, целью которых является получение образования. Точно также педагогический состав образовательного учреждения представляет собой коллектив людей, которые объединены общей целью - создавать условия для передачи знаний. Нередко в школах, вузах или даже в кружках учитель (преподаватель, профессор) и ученики (студенты), которых объединяют общие увлечения и научные интересы, образуют общности, выступающие как неразрывное целое.

Право объединения в коллективы с целью получения образования распространяется и на образовательные учреждения (организации). «В целях развития и совершенствования образования» образовательным учреждениям разрешается создавать «объединения (ассоциации, союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений)» (п.8 ст.12 Закона Российской Федерации "Об образовании"). Тем самым действующее образовательное законодательство гарантирует реализацию права человеческой солидарности в сфере образования.

Как справедливо отмечает Ян де Грооф, право на образование проявляется как коллективное право людей, реализуется группами единомышленников и поддерживается правительством в интересах основных прав каждого. В этом смысле право на образование выступает, как «опекун демократии, гарантируя адекватное обучение каждому гражданину с тем, чтобы обеспечить каждому способность к осуществлению его демократических прав».

Имея отношение ко всем трем поколениям прав человека, право на образование, в то же время, непосредственно связано с очень многими другими основополагающими правами и свободами, установленными Конституцией Российской Федерации. В первую очередь, право на образование теснейшим образом связано с правом на труд (ч.3 ст.37), поскольку образование открывает широкие возможности для трудовой деятельности. Посредством получения образования человек может реально пользоваться свободой «литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания» (ч.1 ст.44). Точно также свобода массовой информации (п.5 ст.29) и право «на доступ к культурным ценностям» (ч.2 ст.44) в полной мере будут реализованы только образованными людьми. Наличие соответствующего образования способствует реализации права «предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (ч.1 ст.34). Полноценное образование существенно расширяет возможности граждан для реализации своего права на участие в управлении делами государства (ч.1 ст.32).

Не будет преувеличением сказать, что право на образование является одним из связующих элементов в системе основных прав и свобод, составляющих основу конституционного строя России. В частности, право на получение религиозного образования неотделимо от свободы совести и свободы вероисповедания (ст. 28).

Для осуществления одних прав и свобод реализация права на образование является основой и предварительным условием. В то же время без целого ряда прав и свобод невозможно в полной мере воспользоваться самим правом на образование. К ним относятся следующие права, закрепленные в Конституции Российской Федерации: право на свободу мысли и слова (ч.1 ст.29), «право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч.4 ст.29), право свободно выбирать род деятельности и профессию (ч.1 ст.37), право свободно выбирать религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28), а также право на объединение (ч.1 ст.30).

Таким образом, от реализации права на образование зависит полнота осуществления других прав и свобод, а в конечном итоге, качество жизни современного человека. Более того, по мнению Н.А.Селезневой и А.И.Субетто, образование является «основой национальной безопасности России и всех ее составляющих - военной, экономической, экологической, геополитической систем безопасности». Сходного мнения придерживается и Е.Михайлова, полагая, что «образование является одним из компонентов национальной безопасности, так как обеспечивает полноценное развитие общества и всех граждан».

Поэтому неслучайно базовый уровень образования признается обязательным. Международный пакт определяет, что «начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех» (подпункт «а» п.2 ст.13).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации основное общее образование признается обязательным, и на родителей или лиц, их заменяющих, возлагается обязанность обеспечить получение их детьми образования данного уровня (ч.4 ст.43).

В настоящее время правовой смысл этой обязанности, как отмечает М.В. Баглай, фактически сводится «к разумному напоминанию людям о необходимости получения их детьми основного общего образования, без чего их жизненная адаптация окажется затрудненной». В принципе Кодекс РФ об административных правонарушениях (2001 г.) предусматривает ответственность родителей или иных законных представителей (в виде предупреждения или наложения штрафа в размере от одного до пяти МРОТ) за неисполнение обязанностей в отношении несовершеннолетних, в том числе обязанностей по их воспитанию и обучению (п.35 ст. 5). Однако ни один из нормативных актов не устанавливает ответственность, которая применяется в том случае, когда родители умышленно уклоняются от исполнения этой обязанности (или когда сами обучающиеся уклоняются от получения обязательного образования), либо если государство в лице уполномоченных органов исполнительной власти не предпринимает мер по обеспечению получения гражданами обязательного образования.

Следует отметить, что в российском законодательстве не создано действенных механизмов обеспечения обязательности образования. В связи с этим, однако, повышается моральная ответственность самих граждан за будущее своих несовершеннолетних детей. Осознание этой ответственности рано или поздно приведет общество к созданию соответствующих правовых норм. Эти новые нормы будут исходить не из представления об ответственности государственной власти за поведение граждан, а из понимания личной ответственности каждого гражданина. Уже сегодня можно проследить очевидную тенденцию к вытеснению государственно-патерналистского подхода современными правовыми представлениями, лежащими в основе действующего законодательства об образовании. В частности, это проявилось в изменении самого понимания международного и конституционного требования обязательности общего образования.

Логика советской правовой системы тесно увязывала наличие права на образование с соответствующей обязанностью родителей и самих несовершеннолетних граждан. Право на образование рассматривалось не в контексте прав человека, а в контексте характерного для советского права института прав-обязанностей, понимаемых как «единый элемент». Право на образование толковалось как право, дарованное гражданам государством, создавшим систему образования. Государство оставляло за собой право требовать от граждан обязательного получения образования, причем только того содержания и формы, которые рассматривались государством как «правильные». Как подчеркивает Ю.И.Лейбо, подобные отношения складывались не только в системе образования, но и в других замкнутых системах - в больницах, воинских частях, тюрьмах, а человек, оказывавшийся вовлеченным в эти системы, приобретал так называемый «особый статус» учащегося, больного, солдата, заключенного. Такому пониманию права на образование корреспондировала трактовка возникающих при его реализации отношений как административно-правовых.

Неслучайно, что с появлением в российском законодательстве норм, открывающих гражданам свободу выбора (п.1 ст.10; п.1 ст.11; п.3 ст.12 Закона РФ «Об образовании»), международное и конституционное требование обязательности получения базового образования было выведено за пределы административно-правового поля и более не рассматривается как обязательное школьное обучение. Обязательность образования понимается не только как обязанность родителей обеспечить своим детям основное общее образование, но и как обязанность государства такое образование предоставить. Таким образом, обязательность образования перестала рассматриваться как инструмент подчинения.

Образование было и остается очевидным общественным благом, к обладанию которым должен стремиться каждый человек. Поскольку дети сами еще не способны осознать важность получения образования и самостоятельно приступить к образовательному процессу, родители должны помочь в этом своим детям. Именно поэтому правомочной стороной в образовательном правоотношении вместе с несовершеннолетними обучающимися выступают их родители или иные законные представители (ст.52 Закона Российской Федерации "Об образовании"). Выступая в образовательном правоотношении правомочной стороной, дети реализуют свое право на образование, а родители способствуют этой реализации, которая обеспечивается действиями обязанной стороны правоотношения, то есть образовательных учреждений (организаций), а также педагогических работников в качестве их представителей. В этой ситуации право на образование предстает как право субъективное и проявляется в целом ряде других субъективных прав и соответствующих им юридических обязанностей, из совокупности которых складывается определенный правовой статус каждого участника образовательных правоотношений.

Граждане Российской Федерации в процессе реализации своего права на образование и образовательные учреждения (организации), имеющие право на ведение образовательной деятельности, обретают образовательно-правовой статус, который фактически является дополнением к общему правовому статусу граждан и юридических лиц и строится в соответствии с принципами правового регулирования образовательных отношений в рамках единого правопорядка, установленного Конституцией Российской Федерации.

В частности, учреждения и организации, занимающиеся образовательной деятельностью, имеют ряд специфических субъективных прав и юридических обязанностей, что отличает их от других некоммерческих организаций. Педагогические работники также имеют отличный от других категорий трудящихся правовой статус, основные особенности которого закреплены в ст. 52 Трудового кодекса Российской Федерации. Соответственно своим специфическим правовым статусом обладают и обучающиеся.

Таким образом, если советское государство исключало принцип свободы образования и признавало право на образование, главным образом, как право социальное, искажая, в том числе и социальный смысл данного права, то в настоящее время ситуация существенно изменилась. Благодаря общественно-политическим и социально-экономическим переменам, приведшим к принятию Конституции Российской Федерации и формированию российского образовательного законодательства, в настоящее время в России право на образование понимается в контексте основных прав и свобод человека. Оно тесно взаимосвязано с принципом свободы образования, что существенно дополняет и расширяет его содержание как социального права и права человеческой солидарности. Такой подход к пониманию права на образование обусловливает принципы, условия возникновения и содержание образовательных отношений, источником которых оно является. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. Принята 14 декабря 1960 г. Генеральной конференцией ООН по вопросам образования, науки и культуры. Вступила в силу для СССР 1 ноября 1962 г.// Международные акты о правах человека. Сборник документов, М., 2000
Charles Glenn, Jan de Groof . Finding the Right Balance: Freedom, Autonomy and Accountability in Education, 2 volume, Publisher: Lemma; 2002, p. 79-81; Jan De Groof. Education as a Basic Right in Present-Day Society. A Synthetic Approach//Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Acco Leuven/Amersfoort, 1993, p.15-18
Всеобщая декларация прав человека. Резолюция 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 //Международные акты о правах человека. Сборник документов, М., 2000
Общая теория прав человека (отв. ред. Е.А.Лукашева). М., 1996, с. 21
Новгородцев П. Право на достойное человеческое существование //Общественные науки и современность, 1993, № 5, с. 127
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, (принят 16 декабря 1966 г., открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН). //Международные акты о правах человека. Сборник документов, М., 2000
Капустин А.Я. Основные характеристики права на образование. Международно-правовой аспект. //Право на образование: проблемы его реализации. Тезисы и доклады IV Международной научно-практической конференции. М., 2000, с. 15
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, 1994) был подписан СССР 18 марта 1968 года, затем ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года и вступил в силу 3 января 1976 года.
В ст. 17 Конституции РСФСР (1918 г.) ставилась задача «предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное всестороннее и бесплатное образование». В середине 30-х годов эта задача была выполнена, что нашло отражение в ст. 121 Конституции СССР (1936 г.), провозгласившей реально обеспеченное право на образование, что было подтверждено и в Конституции 1977 года (ст. 25;45).
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (приняты на шестой сессии Верховного Совета СССР восьмого созыва 19 июля 1973 г.)
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ// СЗ РФ, 26.08.1996, № 35, ст.4135
Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ, «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».
Ильинский И.М. Краткий экскурс в историю разгосударствления российского образования. //Право и образование, 2003, № 3, с. 46
Дело Campbell и Cosans. Решение от 25 февраля 1992 года// Издание Европейского Суда по правам человека. Серия. Решения и постановления. Том 48. Страсбург, 1982 с.14 §33
Конвенция о правах ребенка. Резолюция 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. Вступила в силу 2 сентября 1989 г. //Международные акты о правах человека. Сборник документов, М., 2000
Ильинский И.М. Краткий экскурс в историю разгосударствления российского образования, с. 41 Ger van den Berg. Some constitutional Aspects of the Right to and Freedom of Education in the Russian Federation. // Jan De Groof, Veronica Spasskaya, Igor Roshkov. Shaping new Legislation on Education in Russia, Acco Leuven/ Amersfoort, 1997, p. 71-72
Петров В.Н. Правовые основы деятельности негосударственных образовательных учреждений в Российской Федерации //Государство и право, 1996, № 9; Петров В.Н. О некоторых вопросах правового регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений //Актуальные проблемы современного права: Материалы научно-практической конференции (г. Курск, 14-15 апреля 1995 года) М., 1995
Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 №125-ФЗ, СЗ РФ,29.09.1997, № 39, ст.4465
В соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях», «по просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы» (п.4 ст. 5).
Приказ Министерства образования Российской Федерации «О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ» от 1.07.2003 № 2833 (зарегистрирован в Минюсте РФ 5.08.2003 N 4955)
Чернега О.А. Правовые проблемы религиозного образования, //www.state-religion.ru

Право на образование - одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года каждый имеет право на образование. Ст. 43 Конституции отнесла к числу социально-экономических прав и свобод относится право на образование.
Каждому гарантируется общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
Сегодня российское образование находится в стадии модернизации. Это и введение Единого Государственного экзамена, и экспериментальное обучение по 12-летней программе общего среднего образования, и получение дипломов о высшем образовании различной квалификации, и информатизация всех ступеней образования, главным образом общего и высшего.

Согласно ст. 43 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на образование. Под понятием «каждый» подразумевается любой человек, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.
Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Россия устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Под образованием подразумевается процесс развития и саморазвития личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества, воплощенным в знаниях, умениях, творческой деятельности и эмоционально-ценностном отношении к миру; необходимое условие сохранения и развития материальной и духовной культуры. Согласно преамбуле Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», образование представляет собой целенаправленный процесс обучения и воспитания. Обучение – процесс передачи и усвоения знаний, умений, навыков деятельности, основное средство подготовки человека к жизни и труду. Воспитание – создание условий для развития и саморазвития человека, освоения им социального опыта, культуры, ценностей и норм общества. В воспитании взаимодействуют личность, семья, социальные институты.
В современном мире право на образование рассматривается как одно из фундаментальных естественных основных прав человека.
Всеобщая Декларация прав человека (ст. 26) закрепила обязательность, общедоступность, бесплатность начального образования, обозначив цель образования в мировом масштабе: «Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами, расовыми и религиозными группами». Однако Всеобщая декларация прав человека, будучи документом высокого нравственного гуманистического значения, лишь закрепила основные приоритеты, принципы, цели и задачи в области прав человека, к реализации которых должны стремиться все государства – участники Декларации. Декларативный (т.е. провозглашающий) принцип права на образование был закреплен как обязательный для государств – членов ООН, ратифицировавших Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также утверждает право каждого человека на образование: обязательность и бесплатность для всех начального образования, открытость и доступность среднего образования в его различных формах (включая профессионально-техническое образование), высшего образования (на основе способностей каждого) с постепенным введением его получения на бесплатной основе. В Пакте были детализированы цели образования, которое «должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам… должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества», а также способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между нациями и религиями, содействовать ООН в поддержании мира.
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод гласит, что «никому не может быть отказано в праве на образование». Данная формулировка подтверждает право каждого человека на образование, налагает запрет на какую бы то ни было дискриминацию в праве на образование, однако Конвенция не конкретизирует уровень получения образования.
Конвенция о правах ребенка закрепила общедоступность, бесплатность и обязательность начального образования, право ребенка на доступность информации и материалов в области образования, возложив на государств-участников обязанности:
- обеспечивать доступность среднего образования, общего и профессионального, на бесплатной основе;
- обеспечивать доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого;
формирование сети национальных университетов и бизнес-школ;
- дополнительное вознаграждение за классное руководство;
- поощрение лучших учителей;
- поставка школьных автобусов в сельские территории;
- оснащение школ дотационных регионов учебным оборудованием.
Образовательные программы подразделяются на два вида:
- общеобразовательные (основные и дополнительные), к которым относятся программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;
- профессиональные (основные и дополнительные), к которым относятся программы начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования.
Образовательные программы реализуются образовательными учреждениями, которые по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных объединений).
К образовательным относятся учреждения:
- дошкольные общеобразовательные;
- профессионального образования;
- дополнительного образования взрослых;
- специального образования;
- для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- дополнительного образования детей и др.
Согласно п. 1 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. № 393, роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству и рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.
Концепция развивает основные принципы образовательной политики в России, которые определены в Законе РФ «Об образовании», Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и раскрыты в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 г. и Федеральной программе развития образования на 2000–2005 гг.
Система российского образования представляет собой совокупность:
- образовательных программ и государственных образовательных стандартов;
- реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм;
- органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
В России устанавливаются следующие уровни образования (образовательные цензы):
а) основное общее образование;
б) среднее (полное) общее образование;
в) начальное профессиональное образование;
г) среднее профессиональное образование;
д) высшее профессиональное образование;
е) послевузовское профессиональное образование.
Принципы государственной политики Российской Федерации в области образования определены ст. 2 Закона РФ «Об образовании». К таким принципам относятся:
- гуманистический характер образования;
- приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности;
- воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
- единство федерального культурного и образовательного пространства;
- защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
- общедоступность образования;
- адаптивность системы образования к уровням развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
- светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
- свобода и плюрализм в образовании;
- демократический, государственно-общественный характер управления образованием;
- автономность образовательных учреждений.
Право на образование в России, исходя из видов образовательных программ и типов образовательных учреждений, может рассматриваться как ряд прав, включающих в себя право на дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, профессиональную подготовку, начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование, на дополнительное образование. Закон «Об образовании» подтверждает основные конституционные права и свободы обучающихся, реализующиеся в сфере образования, т.е. право на:
- уважение человеческого достоинства;
- свободу совести и информации;
- свободное выражение собственных мнений и убеждений;
- свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом;
- получение впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов;
- охрану здоровья.
Некоторые права учащихся, отражающие конституционное право на объединение, свободу труда в Законе «Об образовании» раскрываются через введение запретительных норм. Не допускается принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии, а также принудительное привлечение к деятельности этих организаций и участию в агитационных кампаниях и политических акциях. Запрещается привлекать обучающихся, воспитанников гражданских образовательных учреждений без их согласия и их родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой.
Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» закрепляются меры и гарантии защиты прав ребенка в области образования и воспитания:
- учащиеся старше восьми лет могут создавать общественные объединения (кроме объединений, создаваемых политическими партиями и религиозными организациями), и администрация образовательного учреждения не вправе препятствовать их созданию;
- учащиеся образовательных учреждений, за исключением дошкольных учреждений и учреждений начального общего образования, имеют право самостоятельно или через своих выборных представителей ходатайствовать перед администрацией о проведении с участием выборных представителей учащихся дисциплинарного расследования деятельности работников образовательных учреждений, нарушающих и ущемляющих права ребенка;
- учащиеся, не согласные с решением администрации образовательного учреждения, вправе через своих выборных представителей обратиться в уполномоченные государственные органы за содействием и помощью;
- учащиеся могут проводить во внеучебное время собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав. Условия проведения таких митингов и собраний устанавливаются Уставом образовательного учреждения, и администрация не может препятствовать их проведению, если они соответствуют установленным правилам, отвечают требованиям соблюдения общественного порядка, не препятствуют образовательному и воспитательному процессам;
- учащиеся и их родители (законные представители) имеют право на информацию, касающуюся их прав и законных интересов; в целях реализации этого права в образовательном учреждении в местах доступных для детей и родителей (законных представителей) должны вывешиваться тексты Уставов, правил внутреннего распорядка, списки органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (с указанием способов связи с ними), осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка.
Согласно п. 2.1 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. № 393, Правительство России примет меры к реализации гарантий права граждан на образование, создавая правовые и экономические условия для:
- бесплатности полного среднего образования в пределах государственного образовательного стандарта и бесплатного образования других уровней в пределах, установленных законодательством России;
- равного доступа всех граждан России к образованию разных уровней независимо от места жительства и уровня доходов семьи;
- получения образования в соответствии с установленными государственными образовательными стандартами, гарантирующими необходимое для общества качество образования.
Доступность качественного образования означает также государственные гарантии:
1) обучения на учебно-материальной базе с использованием современного учебно-лабораторного оборудования и учебной литературы;
2) обучения в условиях, гарантирующих защиту прав личности обучающегося в образовательном процессе, его психологическую и физическую безопасность;
3) социально-педагогической и психолого-педагогической помощи семье, ранней диагностики резервов развития ребенка (физических и психологических);
4) бесплатного пользования учащимися и студентами фондами государственных, муниципальных и учебных библиотек.

Человечество, входя в 21 век, формирует новые взгляды на общепризнанные ценности, принципы межличностных отношений, роль человека и его производственную деятельность. Многократно возрастает роль образования. К нему предъявляются новые требования. Оно становится необходимым условием благополучия человека. Уровень права граждан на образование становится фактором, определяющим уровень развития общества. В документах ЮНЕСКО зафиксировано, что «образование не может более рассматриваться как роскошь или привилегия; оно лишь представляет собой абсолютную необходимость. Без широкого охвата образованием в мире не может быть ни демократии, ни справедливости, ни прогресса. Право на образование является всего лишь правом на участие в жизни современного мира.»
Выводы, к которым мировое сообщество пришло только в последние годы, в России всегда были «само собой разумеющимися» принципами государственной политики в области образования.
Конституционное право граждан на образование в Российской Федерации зафиксировано в статье 43 Конституции Российской Федерации. Статья закрепляет за каждым право на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а на конкурсной основе - бесплатность высшего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях или на предприятиях.
Конституционное право граждан на образование решает двуединую задачу. С одной стороны, получение образования обеспечивает гражданину его жизненное благополучие, положение в обществе, статус, а с другой - обеспечивает общество и государство образованными кадрами, что определяет темпы развития государства, является определяющим фактором ускорения научно-технического прогресса и усиления экономической мощи страны, фактором стабильности общества и демократии.
В последние годы, как и в предыдущие десятилетия превалирует понимание образования как отрасли, призванной обслуживать производство. Неслучайно сегодня выкристаллизовывается целого ряда государственных политиков стремление перевести образование на платную систему, мотивируя это нынешней малой потребностью производства в квалифицированных рабочих и специалистах. Особо ярко это тенденция проявилась в ходе разработки среднесрочной программы Правительства Российской Федерации на 1997 - 2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост».
Такой подход к образованию ошибочен. При планировании развития образования, его финансовом обеспечении следует исходить из посыла, что государство обязано не только удовлетворить потребность личности на бесплатное получение любого уровня образования (хотя бы один раз), но и стимулировать гражданина к получению образования. Предложенный принцип государственного подхода к образованию позволит государству решить следующие задачи:
- обеспечить стабилизацию положения в обществе, дальнейшее его развитие по цивилизованному пути, ибо уровень образованности общества является основной демократического развития страны;
- получить устойчивый экономический рост производства, что подтверждено практикой развития ныне передовых стран мира.
Анализ норм Конституции, касающихся прав граждан на образование, приводит профессионалов к целому ряду недоуменных вопросов. Почему в конституционное право граждан не включено право на получение общедоступного и бесплатного среднего (полного) и начального профессионального образования? Ведь указанные уровни (ступень) образования в России и бывшем СССР стали традиционно общедоступными и бесплатными. Таким образом, Конституция как бы сузила ранее действующее право граждан на образование. В то же время, Конституцией провозглашается общедоступным среднее профессиональное образование, которое никогда не было общедоступным, не является общедоступным сейчас и не рассматривается на ближайшие годы целесообразность постановки такого вопроса, не говоря уже о невозможности реализации этой нормы чисто практически по целому ряду весомых аргументов, в том числе и социального порядка.
Аналогичный вопрос возникает и по поводу конституционного права граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Такой правовой нормы в нашем обществе ранее не было, она не выполнятся сейчас и не может быть выполнена в ближайшие годы. Вызывает вопрос и исключение из прав граждан возможности получения бесплатно на конкурсной основе послевузовского профессионального образования.
Возникла проблема, как быть в сложившейся законодательной ситуации с полной средней школой, профессионально-техническим училищем и аспирантурой, с детским садом и техникумом. В настоящее время сложилось критическое положение с реализацией права граждан на образование. Об этом свидетельствуют:
а. крайне недостаточное и несвоевременное финансирование образовательных учреждений из бюджетов всех уровней (из защищенных статей бюджета финансировались практически только заработная плата и стипендии);
б. массовая утечка высококвалифицированных кадров из системы образования;
в. эксплуатация материально-технической базы образовательных учреждений без последующего ее восстановления (т.е. фактическое ее разрушение);
г. появление на улицах сотен тысяч не учащихся и неработающих подростков, пополняющих ряды преступного мира;
в. небывалое падение нравственности в обществе;
г. угроза пересмотра положений Закона РФ «Об образовании» с целью лишения образования законодательно зафиксированных приоритетности и размеров ставок и окладов педагогов.
Катастрофический ход событий, а это подтверждается резким ростом забастовок, требует незамедлительных активных действий со стороны законодателей по защите российской системы образования. Необходимо учитывать, что образование затрагивает интересы почти каждого второго жителя России, ибо сегодня в системе образования работает более 6 миллионов человек, а обучается - свыше 30 миллионов! (для сравнения: число граждан, занятых в промышленности - около 20 миллионов, в сельском хозяйстве - 10,3 миллиона, в строительстве - 7,1 миллиона человек).
Таким образом, можно зафиксировать, что разработка и принятие законов в области образования является жесткой необходимостью обеспечения законодательной защиты прав граждан на образование.
Комитет в своей законотворческой деятельности в области образования руководствуется следующими принципами:
1. Позитивные сдвиги в реформировании общества, развитии экономики и возрождении России возможны только на базе реального повышения образовательного уровня населения.
2. Фактический уровень российского образования по основным параметрам, в том числе и по качеству образования, в последние десятилетия отнюдь не уступал западным школам. Поэтому стратегия развития образования России должна строиться на мощном фундаменте отечественных достижений. Не копировать механически образцы зарубежных образовательных технологий, а идти вперед, внимательно изучая и, при необходимости, творчески используя положительный опыт других стран по тем позициям, которые помогут нашей стране достойно интегрироваться в мировое образовательное пространство.
3. В современных социально-экономических условиях государству необходимо резко увеличить расходы на образование.
4. Высшему и послевузовскому профессиональному образованию следует придать приоритетность в сравнении с другими уровнями образования. В пользу данного тезиса можно сказать следующее:
- система высшего профессионального образования является гарантом сохранения единого образовательного пространства и государственности;
- структурная перестройка экономики требует быстрейшей подготовки новых квалифицированных специалистов и управленческих кадров будущей России;
- в условиях затяжного финансирования дефицита, когда невозможно нормально финансировать все отрасли образования, целесообразно финансировать в достаточной степени точки потенциального прорыва, в частности, высшее образование;
- высшее образование, в определенной мере, является фактором, сдерживающим безработицу и, в этой связи, более выгодно финансировать высшее образование, чем выплачивать пособия по безработице, нести огромные расходы на содержание дополнительных штатов Министерства внутренних дел и мест заключения.
5. Государство должно поддерживать все виды и формы образования, в том числе и негосударственные образовательные учреждения, но не за счет какого-либо ущемления государственных или муниципальных образовательных учреждений. Негосударственные образовательные учреждения должны дополнять систему образования России в части расширения и повышения качества образовательных услуг, оказываемых населению.
7. Следует не только сохранять, но и развивать ныне действующую систему государственного образования. Поэтому приватизацию государственных образовательных учреждений, под какими бы предлогами она не преподносилась, в том числе и многоучредительства, необходимо запретить.
8. Следует, с одной стороны, расширить самостоятельность и права образовательного учреждения, а с другой, - повысить его ответственность за качество образования. Необходимо в этой связи законодательно обеспечить защиту прав человека на получение качественного образования.
Образование является важнейшим социальным институтом общества и государства, опыт деятельности которого накапливается с огромным трудом на протяжении жизни многих поколений. Сфера образования - это очень сложный, тонкий, и во многом инерционный механизм, без которого, однако, не может обойтись ни одно цивилизованное, высокоразвитое и сильное государство. Тревожная ситуация, складывающаяся в системе образования, заставила переместить в работе Комитета приоритетность работы на законодательную инициативу. За прошедшее время со дня формирования Комитета (1994) был разработан целый ряд законопроектов по вопросам образования.
Кроме того, Комитетом проводится большая работа по анализу всех принимаемых федеральных законов, разработки и внесения поправок к ним с точки зрения защиты интересов системы образования, так как многие законы напрямую или опосредованно касаются вопросов образования. Комитетом в порядке законодательной инициативы было направлено в Государственную Думу большое количество поправок в законопроекты, в первую очередь в законопроекты, регулирующие финансовые (федеральный бюджет) и налоговые вопросы, а также предложений о внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и «О государственной поддержке начального профессионального образования».
Сегодня, когда новая редакция Федерального закона «Об образовании» принята и вступила в силу, можно утверждать, что данный Федеральный закон обеспечивает всестороннюю поддержку системы образования, расширяет права граждан на образование, исключает устаревшие или не подтвердившие свою жизненность правовые нормы.
Удалось сохранить в новой редакции «старые» правовые нормы, направленные на социальную защиту работников образования. В последние годы резко ухудшилась ситуация в системе начального профессионального образования.
Фактически система начального профессионального образования сегодня стала общей болью для нашего общества. В такой ситуации перед законодателями стоит задача посредством формирования законодательной базы принципиально изменить отношение государства к системе начального профессионального образования.
Представляется, что на эти вопросы во многом отвечает Федеральный закон «О государственной поддержке начального профессионального образования», который содержит правовые нормы, направленные на стабилизацию ситуации в начальном профессиональном образовании и обеспечение условий реализации права граждан на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование.
Принятие этого федерального закона позволит стабилизировать ситуацию в учреждениях начального профессионального образования, создать условия для реализации принципа общедоступности и бесплатности начального профессионального образования, обеспечить поддержку детей-сирот и детей из социально незащищенных слоев населения в получении ими начального профессионального и среднего (полного) общего образования.
Накопленный опыт в законопроектной деятельности, особенно анализ исполнения законов, позволяет выделить два слабых направления в нынешнем законодательстве. Во-первых, это механизмы реализации правовых норм, их юридическая и профессиональная чистота и, во-вторых, правовые нормы об ответственности за выполнение принятых законов.
Нет никакого секрета, что многие нормы апробированного обществом и государством в течение нескольких лет Закона «Об образовании» не выполняются. Это объясняется правовым нигилизмом исполнительной власти. Вместе с тем законодатели должны проанализировать и свою работу. А этот анализ дает неутешительные выводы. До настоящего времени в образовательном законодательстве имеются нормы, которые или декларативны, или не имеют механизма реализации, или отдают все на откуп Правительству Российской Федерации. В этих условиях все острее встает вопрос о кодификации нормативно-правовых актов. Представляется, что разработка Образовательного кодекса Российской Федерации позволит не только систематизировать законодательство в области образования, уточнить многие правовые нормы, но и концептуально изменить формирование этой отрасли законодательства.
Говоря о законодательном регулировании образования, нельзя не отметить, что большое значение для реализации права граждан на образование, особенно общего образования, имеет правовое регулирование образования на уровне субъектов Российской Федерации.
К сожалению, формирование образовательного законодательства в субъектах Российской Федерации осуществляется достаточно медленно, бессистемно, зачастую решая только оперативные вопросы. Представляется, что и на уровне субъектов Российской Федерации целесообразно создать детальные, кодифицированные законодательные акты. Комитет готов оказывать консультативную помощь в создании образовательных кодексов субъектов Российской Федерации.