Судебная практика по госзакупкам 44-ФЗ - это решения судов по тематике госзаказа. Они используются как при доказывании своей позиции во время судебных споров заказчиков с поставщиками, так и при решении сложных вопросов во время проведения закупки и исполнения контракта. Изучать актуальную судебную практику по закону 44-ФЗ полезно: это помогает не допускать ошибок, за которые можно получить штраф.
Для получения полного доступа к порталу ПРО-ГОСЗАКАЗ.РУ, пожалуйста, зарегистрируйтесь . Это займет не больше минуты. Выберите социальную сеть для быстрой авторизации на портале:
Судебная практика по госзакупкам 44-ФЗ
Судебную практику по 44-ФЗ лучше всего смотреть в двух основных источниках: в обзорах, которые периодически готовит Верховный суд РФ, и на сайте с решениями арбитражных судов. На этом портале доступен поиск по следующим критериям:
- ключевым словам;
- виду спора;
- участникам дела;
- наименованию суда;
- номеру дела;
- дате разбирательства.
Наиболее предпочтительным вариантом при изучении правоприменительной практики являются выводы Верховного Суда (ВС) России. Правовым позициям, сформулированным ВС как наивысшей инстанцией по гражданским и имущественным делам следует придерживаться судам всех остальных звеньев судебной системы РФ.
Выделим четыре основных момента, привлекающих внимание при судебном разбирательстве:
1. Проблема соотношения норм Закона 44-ФЗ с нормами Гражданского кодекса (ГК) РФ. Примечательно, что позиция ВС РФ по этой проблеме поддерживает мнения большинства судей: если положения ГК РФ и Закона 44-ФЗ противоречат друг другу, то применяется принцип, известный из римского права "Lex specialis derogat lex generalis" (Специальный закон имеет приоритет над общим). Верховный Суд уточнял, что нормы Закона 44-ФЗ применяются во взаимосвязи с положениями Гражданского кодекса. Если отсутствуют подходящие специальные нормы Закона о контрактной системе, то в таком случае применяются положения ГК. Таким образом, иерархия выстраивается сверху вниз от Закона 44-ФЗ к ГК РФ.
Изменения 2018 года в закупках и обзоры судебной практики по 44-ФЗ и 223-ФЗ
Роман Семенов , заместитель начальника Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России
Роман рассказывает об изменениях 2018 года, анализирует и приводит примеры судебной практики – для заказчиков по 44-ФЗ и 223-ФЗ. Обзор поможет исключить ошибки и избежать штрафов.
2. Верховный Суд не обошел стороной проблему установления заказчиком требований к приобретаемым товарам: поскольку одной из целей Закона 44-ФЗ было развитие свободной конкуренции в сфере закупок, требования не должны ущемлять права участников торгов, конкурсов или аукционов на равное положение в конкурентной борьбе. Заказчик должен привести обоснованные доводы к тому, почему он выставил именно такие требования.
К примеру, если заказчик укажет в числе ключевых требований новую версию операционной системы компьютера и обоснует ее необходимость обыкновенной новизной версии, этого может быть недостаточно. А вот объяснение такого требования через то, что программы, используемые в организации, не поддерживают прежние версии операционной версии, может стать достаточным для заявления такого требования.
3. Насущной проблемой для заказчика является составление документации к закупке расходных материалов к техническим средствам (таким как картриджи к принтерам или фильтры к кондиционерам). Четкой правовой позиции по этому вопросу в обзорах ВС РФ не вынесено, однако, как становится понятно из отдельных кассационных жалоб, Федеральная антимонопольная служба (ФАС) может встать на сторону участника закупок, которого не допустили к аукциону или конкурсу из-за формального несоответствия требованиям, которое ни коим образом не влияет на характеристики приобретаемой продукции (как, например, несоответствие наименованию товара). Судебные инстанции поддерживают такой подход ФАС. (см. определение ВС РФ от 24 июля 2018 г. N 310-КГ18-10323).
4. Немало головной боли приносит антимонопольному органу и судам случаи, которые напоминают картельный сговор. Картелем именуют соглашения (в устной или письменной формах) между хозяйствующими субъектами, конкурирующими друг с другом, которые могут привести к:
- поддержанию цен или тарифов на рынке на выгодном им уровне или изменению цен на торгах;
- дележу отраслевого рынка по территориальному или иным признакам;
- отказу от заключения контрактов с конкретными участниками рынка и т.д.
Обзоры судебной практики по 44-ФЗ
Верховный суд периодически готовит обзоры судебной практики по отдельным законам и даже конкретным статьям. Касаемо госзаказа, приведем в пример Обзор, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017.
Также существуют тематические обзоры. Например, Обзор судебной практики по делам, связанным с наличием между заказчиком и участником конфликта интересов. Напомним, что под ним понимают родство между должностными лицами заказчика и работниками компании-участника, которое может повлиять на исход закупки. Этот обзор был утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 28.09.2016 г. и собрал в себя 10 дел, объединенных одной темой.
Дата: 12.12.2018
Особенности проведения госзакупок в России регламентируются ФЗ-44. Этот нормативный акт устанавливает необходимость организации торгов, позволяющую государственным, муниципальным заказчикам, поставщика или подрядчика по контракту при закупке товаров, работ или услуг за средства государственного бюджета. Каждый из них отличается своими особенностями и правилами проведения.
Классификация закупок
Согласно 44-ФЗ по способу проведения выделяют следующие виды закупок:
- конкурентные, в которых могут участвовать сразу несколько поставщиков, подрядчиков, исполнителей. Они соперничают между собой за право заключения контракта;
- неконкурентные, когда товары или услуги, необходимые для удовлетворения нужд государственных и муниципальных органов, приобретаются у единственного поставщика или подрядчика.
К конкурентным способам относятся:
1. Конкурсы. Они проводятся среди всех желающих поставщиков или подрядчиков. По окончании всех этапов закупки, заказчик выбирает то конкурсное предложение, которое в наибольшей степени удовлетворяет его запросам.
В случаях, когда информация о поиске поставщиков размещается в единой электронной информационной системе и находится в свободном доступе для всех участников, которые соответствуют всем требованиям, конкурс называется открытым. И каждое заинтересованное лицо может принять в нем участие.
Когда информация о планируемой закупке доводится до сведения узкого круга заинтересованных лиц, речь идет о проведении конкурса с ограниченным участием.
Конкурс может проводиться и в несколько этапов. На первом из них сообщение о предстоящей закупке размещается в свободном доступе и ко всем участникам выдвигаются одинаковые требования. Для тех, кто прошел дальше, есть дополнительные условия, которые и позволяют на последующих этапах определить победителя тендера.
2. Аукционы.
Победителем по аукциону признается тот участник, который предложил самую низкую цену в ходе участия в торгах на понижение начальной максимальной цены. Информация о предстоящих аукционах находится в свободном доступе и содержит общие для всех требования. Аукцион проводится на электронной площадке. Как правило, этот способ проведения торгов используется, когда нужный товар или услугу можно подробно описать, четко сформулировав основные требования к ним. И когда выбор победителя зависит исключительно от предложенной стоимости.
Такая закупка проводится, когда заказчику необходимо что-то закупить быстро, нет дополнительных требований к участникам. Заказчик может объявить запрос котировок в случае, если начальная максимальная цена по закупке не превышает 500 тыс. руб. По окончании срока подачи конкурсных заявок предложения от участников поступают на рассмотрение котировочной комиссии. Оценивается соответствие предмету закупки и всем установленным запросам и свойствам.
Это способ определения поставщика, при котором информация о закупке сообщается неограниченному кругу лиц посредством размещения в ЕИС информации. При проведении запроса предложений победителем признается тот участник, кто предложил наилучшие условия исполнения контракта. Это очень эффективный метод, который дает возможность заказчику получить большое количество интересных заявок. Выигрывает в этом случае, как правило, та компания, которая сделала наиболее выгодное предложение.
Предпочтение же тому или иному способу определения поставщика (подрядчика, исполнителя) при закупке отдается на основании имеющихся условий и предпосылок необходимости получения тех или иных товаров (работ, услуг) для обеспечения нужд органов государственной исполнительной власти и муниципальных образований.
Осуществление закупок в соответствии с федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Обзор судебной практики
Постановление 13 Арбитражного Апелляционного суда от 27 июля 2017 г. по делу № А56-86970/2016
Комитет государственного заказа Ленинградской области (далее Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения и предписания 2 А56-86970/2016 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее Управление, УФАС) от 13.09.2016 по делу № 1241-03-6919-Р3/16.
Комитетом государственного заказа Ленинградской области, который является уполномоченным органом на осуществление функций по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нужд Ленинградской области, на основании обращения заказчиков - ГБУЗ ЛО «Ломоносовская межрайонная больница им. И.Н. Юдченко», ГБУЗ ЛО «Волосовская межрайонная больница», ГБУЗ ЛО «Гатчинская клиническая межрайонная больница» 01.07.2016 на Официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru было размещено извещение и конкурсная документация о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обеспечению деятельности выездных бригад скорой медицинской помощи при оказании скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и медицинской эвакуации (№ извещения 0145200000416001241).
На открытый конкурс было подано 2 заявки: ООО «Эффективная система здравоохранения» и ООО «Феникс-менеджмент».
Конкурсной комиссией Комитета заявка ООО «Феникс-менеджмент» была отклонена от участия в процедуре открытого конкурса в связи с фактом установления недостоверности сведений, представленных данным участником в составе заявки.
В пункте 13.11 раздела 2 конкурсной документации определен порядок оценки заявок по показателю «Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема». В расчет принимаются исполненные (завершенные) контракты (договоры), контракты (договоры), находящиеся в процессе исполнения, предусматривающие полное или частичное (исполнение) оказание услуг в период с 01.01.2014 до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе с объемом оказанных услуг за указанный период не менее 300 000 машино-часов. Оценка заявок по показателю «Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема» производится по объему машино-часов, отраженных в актах оказанных услуг по исполненных и находящимся в процессе исполнения у участников конкурса контрактов (договоров).
В качестве подтверждения показателя «опыт оказания услуг сопоставимого характера и объема» ООО «Феникс-менеджмент» в заявке на участие в конкурсе представлены 27 контрактов (договоров), 25 из которых конкурсной комиссией не учитывались при определении значения данного показателя, поскольку по данным контрактам (договорам) объем оказанных услуг за указанный период составил менее чем 300 000 машино-часов, то есть не сопоставим по объему согласно конкурсной документации.
В соответствии с условиями представленных участником закупки договоров за период с 20.10.2014 по 31.12.2017 в 22 районах Пермского края оказываются услуги по обеспечению деятельности выездных бригад скорой медицинской помощи при оказании скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и медицинской эвакуации, на общую сумму 8 млрд. рублей.
С целью объективности осуществления оценки поступивших заявок для последующего заключения государственного контракта, а также подтверждения оказываемых ООО «Феникс-менеджмент» услуг по обеспечению деятельности выездных бригад скорой медицинской помощи при оказании скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и медицинской эвакуации на территории Пермского края, конкурсная комиссия направила запрос в адрес Министерства здравоохранения Пермского края (исх. от 30.08.2016 № 01-17-541/16- 0-0). Из представленного ответа (исх. от 30.08.2016 № СЭД-34-01-10-3587) следует, что скорая, в том числе скорая специализированная медицинская помощь в населенных пунктах Пермского края, указанных в договорах, представленных в составе заявки ООО «Феникс-менеджмент», осуществляется силами и средствами бюджетных учреждений здравоохранения Пермского края. Медицинские организации частной формы собственности и организации скорой, в том числе скорой специализированной медицинской помощи не осуществляют и не обеспечивают деятельность выездных бригад.
Судом сделан вывод, что при проведении конкурса заказчик на основании ч. 3.1 ст. 53 Закона № 44-ФЗ законно отклонил заявку участника конкурса, предоставившего недостоверные сведения в отношении своего опыта по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема.
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 24 июля 2017 г. (дело № А33-24811/2016)
Красноярское УФАС России обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты, которыми суды первой и апелляционной инстанций признали решение антимонопольного органа о правомерности отклонения заявок АО «СОГАЗ» и ООО СК «Согласие» недействительным.
Заявитель утверждает, что заявки АО «СОГАЗ» и ООО «СК «Согласие» правомерно отклонены аукционной комиссией, поскольку не представлена необходимая информация в отношении главного бухгалтера; использованные в декларациях формулировки не позволяют однозначно определить лицо, в отношении которого декларируются сведения , формулировка пункта 13.2 документации указывает на необходимость конкретизировать в декларации, в отношении каких именно лиц она составлена.
Заказчиком были совершены действия по осуществлению закупки (№ 0119300019816000753) путем проведения электронного аукциона на право оказания услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО) для нужд Учреждения.
Согласно пункту 5 раздела 3 документации об электронном аукционе к участникам закупки устанавливаются требования в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе «отсутствие у участника закупки - физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица - участника закупки судимости за преступления в сфере экономики (за исключением лиц, у которых такая судимость погашена или снята), а также неприменение в отношении указанных физических лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации.
Пунктом 13.2 «Инструкция по заполнению заявки» предусмотрено условие о необходимости конкретизировать данные положения.
На участие в аукционе поданы заявки, в том числе АО «СОГАЗ» (порядковый номер 1) и ООО «СК «Согласие» (номер 2).
Заявки № 1 и № 2 признаны не соответствующими требованиям Закона о контрактной системе и документации заказчика.
Антимонопольный орган, в который обратились участники закупки, посчитал, что формулировки, использованные указанными участниками закупки, не позволяют однозначно определить лицо, в отношении которого декларируются сведения , предусмотренные пунктом 7 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе.
Решением Красноярского УФАС России от 01.08.2016 № 1208, 1219 жалобы ООО «СК «Согласие» и АО «СОГАЗ» признаны необоснованными.
Суды первой и апелляционной инстанций решение антимонопольного органа, вынесенное в отношении АО «СОГАЗ», признали недействительным.
В документации заказчиком установлено требование об отсутствии у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица – участника закупки судимости за преступления в сфере экономики, а также предусмотрено условие о конкретизации данного требования.
При этом не уточнено, каким образом необходимо его конкретизировать. Использованная участником закупки при заполнении декларации формулировка, копирующая нормы Закона № 44-ФЗ, подразумевает отсутствие судимости за преступления в сфере экономики в отношении всех перечисленных в ней лиц, - и руководителя, и членов коллегиального исполнительного органа, и главного бухгалтера.
Таким образом, основания для отклонения заявки отсутствовали.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу – удовлетворению в силу следующего.
Решение Арбитражного суда Уральского округа от 13 июля 2017 г. по делу № А76-22736/2016
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – управление, антимонопольный орган) была подана кассационная жалоба на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.12.2016 по делу № А76-22736/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2017 по тому же делу.
Заявитель жалобы указывает на то, что заказчик не вправе устанавливать обязанность представлять иное (новое) надлежащее обеспечение исполнения обязательств по контракту на тех же условиях и в том же размере в случае, если по каким-либо причинам обеспечение исполнения обязательств по контракту перестало быть действительным, закончило свое действие или иным образом перестало обеспечивать исполнение.
Арбитражный суд Уральского округа при рассмотрении дела пришел к следующим выводам.
Можно выделить 2 группы решений ФАС :
- Решения, принимаемые на основании жалоб, поступивших в порядке, предусмотренном гл. 6 закона «О контрактной системе…» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее — закон № 44-ФЗ). При этом антимонопольный орган может одновременно:
- вынести предписание об устранении нарушения;
- возбудить дело об административном правонарушении.
Как правило, жалобы подают участники закупки, интересы которых были нарушены.
Жалоба может быть подана одновременно по 2 закупкам (см. постановление 9-го ААС от 11.03.2016 № 09АП-3899/2016).
В случае нарушения срока подачи жалобы она возвращается без рассмотрения. Неправомерный возврат жалобы может быть обжалован в судебном порядке (см. постановление АС ВСО от 09.03.2016 по делу № А19-10283/2015).
- Решения о включении сведений о контрагенте, уклонившемся от заключения контракта или нарушившем контракт, в реестр недобросовестных поставщиков (ч. 2 ст. 104 закона № 44-ФЗ).
Данное решение вправе обжаловать поставщик (см. Постановление 20-го ААС от 14.11.2014 по делу № А54-2314/201) . Заказчик же имеет право обжаловать отказ ФАС России включить сведения об участниках закупки в такой реестр (п. 42 Обзора ВС РФ от 28.06.2017).
Практика по организационному этапу закупки
Основные виды нарушений, по которым принимаются решения и выдаются предписания на этом этапе, можно сгруппировать следующим образом:
- Нарушение требований к закупочной документации (описанию предмета, условиям проекта договора и др.). Например, постановлением АС ЗСО от 22.03.2016 по делу № А46-5839/2015 признано незаконным решение ФАС по всем 3 указанным в нем несоответствиям закупочной документации.
- Нарушение правил установления требований к участникам закупки. Например, необоснованное требование о наличии лицензии или неуказание требования о ее наличии.
- Неопределенность нестоимостных критериев, ограничивающая число участников закупки (об этом идет речь в постановлении АС ПО от 02.02.2016 № Ф06-4967/2015).
- Несвоевременное размещение информации о закупке.
Практика по последующим этапам
На этапе отбора заявок и подведения итогов в судебной практике ФАС по проверке решений известны такие наиболее распространенные примеры:
- необоснованное отклонение заявки или необоснованный допуск (подобная претензия антимонопольного органа была отклонена постановлением АС УО от 23.05.2016 № Ф09-4479/16, о необоснованном допуске говорится в постановлении АС СКО от 18.05.2016 № Ф08-2930/2016);
- нарушения при оценке соответствия заявок установленным критериям, выявление которых иногда представляет сложность (см. постановление АС СЗО от 24.05.2016 № Ф07-3500/2016);
- неполнота протокола конкурсной или аукционной комиссии.
На последующих этапах возможно уклонение победителя от заключения договора (см. постановление АС МО от 18.01.2016 по делу № А40-21126/15).
Некоторые особенности практики ФАС по 44-ФЗ
Отметим некоторые особенности, которые имеют решения ФАС по 44-ФЗ :
- при проведении внеплановой проверки, проведенной по жалобе заинтересованного лица ФАС может обнаружить нарушение, на которое не ссылается заявитель жалобы, и вынести решение и предписание на основании этого найденного нарушения (см. постановление АС ПО от 18.03.2016 по делу № А65-14159/2015);
- при вынесении решения ФАС должна оценивать не только правомерность действий, но и перспективы выполнения решения с точки зрения целесообразности, чтобы выполнение решения не могло привести к нарушению публичных интересов (см. определение ВС РФ № 309-ЭС16-11318 от 26.09.2016 по делу № А76-17272/2014).
Таким образом, ФАС России формирует самостоятельную практику по проверке соблюдения закона № 44-ФЗ. При обжаловании в суде решения антимонопольных органов проходят независимую судебную проверку, результатом которой может быть признание решения недействительным ввиду его незаконности или необоснованности.
