государственный служба правовой статус

Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран - членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобритании отсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработано множество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданской службы, т.е. и здесь имеются конституционные основы гражданской службы. Правительственная комиссия Великобритании при организации института государственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря на особенности развития английской гражданской службы, многие процессы становления службы во многом схожи с этими странами.

В Конституции Франции и Германии определены четко важнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной) службы (профессионального чиновничества). В этих Конституциях сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых чиновникам.

Следует подчеркнуть, что в отличие от США и Германии, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции и Великобритании превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные функции. Основным элементом бюрократической карьеры во Франции, как и в Германии, является гарантия медленного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвижения по служебной лестнице.

В политической области французская правовая доктрина представляет наиболее выраженный характер. Благодаря Общему статусу французские чиновники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие Великобритании, Германии и США. Например, западногерманское, американское и английское право предполагает обязанность верности чиновников государственной власти. Иначе говоря, административное право этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может быть упоминания о его политических, религиозных или философских взглядах.

В Германии Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников. Чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца. А во Франции иностранный гражданин не может стать государственным служащим. В Германии чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии. Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должности различных уровней. Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенного продвижения.

В США профессиональные гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США.

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. В США существует также патронажная система и система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги. В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе.

Во Франции существует 4 класса чиновников в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B, C и D. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса. Также как и в США, поступление на службу производится путем конкурса. Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих.

В Великобритании в отличие от других стран институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно - в 70-е года нашего столетия после проведения реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников: группы старших политических и административных руководителей, административной группы и группы объединяющей научно-профессиональных работников и технических специалистов. Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, - это лояльность. Набор на кадровую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы. Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены.

Из рассмотренных стран более жесткие требования в смысле политической беспристрастности, продвижения по службе и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной гражданской службы в каждой из рассмотренных стран индивидуален, но общей чертой имеет цель: служение государству, народу, отсюда и название более всех употребляемой в каждой из стран - публичная служба.

Интерес специалистов к проблематике реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государства и общества вполне закономерен. Обращение к опыту реформирования государственной службы зарубежных стран (особенно обладающих наиболее эффективными системами государственной гражданской службы) дает возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие модели реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты избежать их. Хотя относительно возможности и объемов заимствования отдельных элементов этих систем существуют различные, порой диаметрально противоположные мнения, сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Отечественная политологическая литература, в отличие от правовой, не располагает пока значительным количеством исследований по проблематике реформирования государственной службы (работы Г.В.Атаманчука, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова и др.). Однако несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, анализ реформирования государственной службы как политико-административного процесса еще далек от завершения.

Заслуживает внимание точка зрения А.А.Гришковца, что «…специфику государственной службы в одной стране можно воспроизвести в другой стране с иными условиями только формально, позаимствовав некоторые внешние формы. Но совокупность факторов, предопределяющих содержательное наполнение и эффективность государственной службы, «скопировать» невозможно. Следовательно, России нужна модель государственной гражданской службы, учитывающая национальную специфику и базирующаяся на лучших дореволюционных и советских традициях государственной службы».

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям систем государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют тенденции развития государственной службы.

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Окончательно французская система государственной службы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость государственной службы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали государственных служащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация «кастовость», социальная селекция государственных служащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается системы социального обеспечения государственных служащих.

В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят «Закон об общем статусе чиновника», которым была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. С 1959 года в Пятой республике политической влияние чиновников существенно увеличилось, в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.

Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.

Германия

Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году, когда чиновники набирались в основном из числа офицеров.

Серьезная задержка с формированием в германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших на территории современной Германии до 70-х годов XIX века, собственных систем государственной службы, как правило более открытых и демократичных. Это явилось предпосылкой создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства с относительно децентрализованной системой государственной службы.

Современное развитие государственной гражданской службы в Германии базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципа партийного «патронажа»).

Становление современной государственной службы началось с Основного закона Федеративной республики Германии Конституции 1949 г. Все основные положения о государственной службе вытекают их это документа:

1. Каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности.

2. Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией.

3. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.

4. Осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности.

5. Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников.

В 1957‑1985 гг. были приняты основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Положение о прохождении федеральной службы в Федерации от 15 ноября от 8 марта 1990 года, федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 ода. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

Основным принципом всех этих положений является одностороннее регулирование прав только на основе законодательных норм и специального процессуального права, в которых, в частности, закреплено, что важнейшие должностные посты должны принадлежать профессиональным чиновникам. Государственные чиновники должны при этом находиться в таких условиях, чтобы вместе с тем не затрагивать прав граждан. Верховный суд подтвердил, что чиновники выполняют функции на основе профессиональных знаний и соблюдении всех прав.

Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.

Государственная служба Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения. Для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких «шагов» можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса государственных служащих, переориентацию государственной службы на «клиентские» отношения с гражданами.

Великобритания

Хотя основы государственной службы в Великобритании были заложены в средние века, до второй половины ХIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов и конкурса отсутствовала, процветал непотизм. В XIX веке, особенно Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.

Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота-Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы, на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы). Поскольку программа экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, а «дженералистов» ‑ служащих с общих гуманитарным образованием.

Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику «кастового» и «любительского» характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель, в основу которой была положена модель государственной службы США. Однако из 158 рекомендаций, содержащихся в докладе «Государственная служба», была реализована только одна – об упразднении классов и введения семи «ступеней» государственной службы.

С 1979 году премьер-министром стала М.Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров. При этом государственная служба как таковая была сохранена лишь для служащих формирования центров политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила, сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации, С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньше, чем в частном секторе.

Несмотря на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и «Скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.

До 60-х годов XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году Президентом Э.Джексоном victor’s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX веке, а также начало централизации государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. В 1883 в соответствии с Законом Пендлтона была введена единая система должностей окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих. Актом прямого действия ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960-1970-з одах в США вновь доминирующей стала тенденция «политизации» государственной службы: число политических назначений при Дж.Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.

В 1978-1979 гг. был проведена реформа государственной службы. в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system «»системы заслуг», введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих государственного аппарата. Была упорядочена система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Службы высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и карьерных назначений. В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

В 1993-1999 гг. в СШа была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководители не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе которой был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатом реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.

Обращает на себя внимание тесная и неотъемлемая связь качественных скачков в развитии общества и изменения моделей государственной службы. Это проявляются в том, что «волны» реформирования государственной службы приходились именно на период глубинных социально-экономических изменений.

Так, например, реформы государственной службы 50-80-х годов XIX века в Великобритании, Германии, США, Японии, России и др. связаны с завершением стадии индустриализации и переходов на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х годах ХХ века обусловлены переходом постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на 90-е годы ХХ века.

Среди основных направлений реформирования государственной службы на современном этапе можно выделить:

Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

Ориентация государственной службы на оказание услуг гражданам и общества наряду с исполнением государственных функций;

Децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);

Усиление открытости, демократичности гражданской службы, 22 «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;

Повышение внимание к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);

«Менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.), создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введение прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

Участие государства в процессах финансовой и экономической глабализации было во многом поставлено в зависимость от ряда факторов, имеющих прямое отношение к государственной службе, а именно: наличие системы управления, оптимальной для иностранных инвесторов, уровня гарантий инвестиций, эффективного исполнения государственных функций, уровня коррупции и др. В этой связи практически во всех государствах, реформирующих государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

В настоящее время усиливается конвергенция различных моделей государственной гражданской службы на основе:

заимствования друг у друга наиболее позитивных элементов;

глобальных процессов сближения режимов, форм правления и форм государственного устройства (авторитарные режимы формально демократизируются, а демократические движутся по существу к «управляемой демократии» в условиях массового общества, федеративные государства централизуются, а унитарные децентрализуются и т.д.).

Тем не менее, несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах не завершилась полным успехом. По-видимому, это связано с тем, что государственная службы не должна реально опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае будет либо отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь элементов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям.

Введение

Актуальность рассмотрения темы "Зарубежный опыт организации государственной службы (проведение административных реформ)" состоит в том, что в последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

Использование зарубежного опыта проведения административных реформ в организации государственной службы во многом может способствовать улучшению проведения административной реформы в России, повысить ее эффективность. Целью данной работы является рассмотрение зарубежного опыта организации государственной службы в области проведения административных реформ. При написании данной работы ставились задачи:

исследовать литературные источники и действующее законодательство по рассматриваемой теме;

проанализировать зарубежный опыт в области проведения административной реформы;

рассмотреть возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в России.

Объектом исследования работы являются общественные отношения, связанные с зарубежным опытом организации государственной службы в области проведения административных реформ.

Предметом исследования служит организация государственной службы за рубежом.

1. Зарубежный опыт проведения административной реформы

Административная реформа в России еще не завершена, о результатах, позитивах и негативах, судить рано. И в этой связи представляется интересным рассмотреть опыт зарубежных стран в проведении подобных административных реформ, получить возможность некоторого анализа сопоставимости административных реформ, проведенных в бывших социалистических странах Европы.

Государствам Восточной Европы, как и государствам постсоветского пространства, была присуща однотипная советская модель политического и государственного управления, которая базировалась на принципах: единства всей системы государственной власти и управления, руководящей и направляющей роли правящей коммунистической партии, конституционного признания только социалистических форм собственности. Поэтому в целом реформы политического и административного управления имели схожие стартовые условия и общий исторический опыт.

Первые шаги по реформированию административной системы в постсоциалистических государствах были осуществлены еще в начале 90-х годов. Именно в период 1990-1992 гг. принимаются законы, которые отразили новую демократическую концепцию государственной власти и управления, закрепили постсоветские изменения в политической системе и создали правовую базу осуществления административных реформ. Реформы разрушили три главные монополии коммунистического государства: политическую монополию одной партии; принцип унитарности государственной власти и принцип единства государственной собственности.

Основные принципы и направления реформы административного управления были сформулированы исходя из общей стратегической задачи стран Восточной Европы по построению демократического правового государства. Главные цели, принципы и направления административных реформ в странах Восточной Европы определяются следующими параметрами: создание эффективной системы административно-государственного управления; приватизация значительной части государственной собственности как средство повышения эффективности управления экономикой, правовое закрепление в действующих Конституциях принципа разделения властей. Кроме того, важными составляющими административной реформы были демократизация и децентрализация системы государственного административного управления, создание правовых гарантий развитию института местного самоуправления; реформирование государственной службы, включающее в себя изменение системы оплаты труда и стимулирования госслужащих; создание новой системы обучения, повышения квалификации и развития персонала, методов отбора и найма работников, форм аттестации и оценки выполнения обязанностей; проведение на практике политики равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; формирование службы высших чиновников.

Одним из основополагающих принципов современных демократических государств Восточной Европы является принцип разделения властей. По своему содержанию он имеет функциональный и организационный аспекты. Функциональный аспект означает разделение властей "по горизонтали", организационный аспект означает разграничение "по вертикали" сфер деятельности между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства. Он устанавливает определенные правила и нормы взаимоотношений между ними. Организационный аспект проявляется в дифференциации функций управления на национальный, локальный и местный уровни, и, во-вторых, в определении субъекта политической ответственности правительства как высшего государственного органа исполнительной власти. В этом качестве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае образуется парламентская республика, во втором - президентская.

В государствах Восточной Европы ведущую роль в процессе формирования правительства играет парламент, хотя инициатива в этом вопросе принадлежит президенту. Фактически президент либо поручает формирование правительства лидеру победившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства и министров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партией парламентского большинства (Румыния). Но в любом варианте он, как правило, является одновременно депутатом парламента. Именно парламент избирает (Болгария, Венгрия) членов правительства, либо выражает доверие сформированному президентом правительству (Польша).

В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформулировать свое отношение к программе его деятельности (Польша). Фактически это означает, что он должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо отклонить, выразив недоверие. Кроме этого, в ряде стран, как Польша, Венгрия, парламент наделен правом делегирования правительству отдельных законодательных полномочий. Президент является, прежде всего, конституционным главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выборах, либо парламентом. Он является гарантом государства, конституции, своеобразным арбитром в системе органов государственной власти, резервным элементом системы управления государством.

Руководство внутренней и внешней политикой в странах Восточной Европы, как правило, возлагается на Правительство. Структура и численный состав правительства государств Восточной Европы на протяжении всего периода реформ постоянно изменяются. Как правило, в правительство входят Председатель правительства, его заместители и министры. В Польше Совет Министров состоит из Председателя Совета Министров и министров. Сферу деятельности министра, руководящего отраслью правительственной администрации, определяют законы. В целях обеспечения профессионального, добросовестного, беспристрастного и политически нейтрального выполнения задач государства в учреждениях правительственной администрации действует корпус гражданской службы. Председатель Совета Министров является начальником корпуса гражданской службы.

В странах Восточной Европы министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Кроме министерств в систему центральных исполнительных органов государственной власти стран Восточной Европы входят национальные комитеты, национальные управления, национальные агентства, национальные надзоры, национальные комиссии, национальные службы.

В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с системой административно-территориального деления. В большинстве постсоциалистических стран система административно-территориального деления сегодня является двухуровневой и включает в себя следующие уровни: высший - области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший - общины в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии. Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Восточной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии столица Бухарест приравнивается к уезду. Административная деятельность местных органов власти, к примеру, в Венгрии осуществляется под наблюдением районного нотариуса. В Чехии в результате административной реформы было упразднено деление территории государства на области и большая часть функций областной администрации была передана на районный уровень. Районы, унаследованные от прежней государственной системы, представляют собой промежуточный уровень между местными органами власти и правительством республики. Республика состоит из 75 районов. Они играют важную роль в процессах распределения государственных дотаций между местными органами власти. Уменьшение общего числа местных органов власти свидетельствует о стремлении чешского правительства к повышению эффективности деятельности территориального и местного управления, что вписывается и в современные мировые тенденции развития местных органов власти.

В Словацкой республике после образования суверенного государства были упразднены промежуточные уровни власти между центральным правительством и местными властями. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограниченны. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы - от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне.

Административные реформы также проводились в США. Белый дом с 1993 года проводит уже тринадцатую по счету реформу. В ней определены политические цели и практические задачи реорганизации государственного менеджмента. На существовавшее основание накладывалось новое содержание. И наиболее важным стало введение элементов коммерческого менеджмента в достаточно жесткую систему государственного управления, осуществлялась революция внутри федерального правительства. Другими словами, на Западе перенимался лучший опыт в обслуживании клиентов от бизнес-менеджеров.

Активность конституционного процесса в странах мира связана с бурными демократическими процессами, расширением демократического содержания прав и свобод личности, изменением взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Реформы коснулись и международных региональных структур и организаций. Так, определенные реформы планирует провести Европарламент. После выборов 2009 года количество депутатов Европарламента будет сокращено. В результате этой акции 17 из 27-ми стран Евросоюза потеряют часть зарезервированных за ними депутатских мандатов. В первую очередь сокращения коснутся государств "старой" Европы. Общее число европарламентариев сократится с нынешних 785-ти до 750-ти. Реформа продиктована грядущим принятием "облегченного договора" ЕС, который пришел на смену идее о единой европейской конституции, похороненной на референдумах. Европарламент в настоящее время рассматривает предложение о перераспределении депутатских мандатов между государствами ЕС, согласно которому каждая страна, в зависимости от ее населенности, получит в законодательном органе ЕС от 6-ти до 96-ти мест.

2. Возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в России

Приоритетной тенденцией развития современной цивилизации, затрагивающей все государства, является глобализация, которая представляет собой "сложный и многомерный комплекс различных процессов, включающий интенсификацию межгосударственных экономических, политических, социальных, культурных связей, трансформацию мировой экономики и формирование глобальных рынков, широкое распространение западной системы либерально-демократических ценностей и одновременно их усиливающееся неприятие" .

Российская Федерация, активно интегрируясь в мировую экономику и имея общие интересы с другими странами по многим проблемам государственного управления, нуждается в механизмах сотрудничества, "которые были бы достаточно прочными для утверждения всеобщих ценностей и в тоже время достаточно гибкими для содействия реализации людьми этих ценностей так, как они могут их применять на практике с учетом конкретных обстоятельств" .

Однако глобализация не должна снижать роль национального государства, поэтому зарубежный опыт в нашей стране должен использоваться взвешено и осторожно, учитывая с одной стороны, объективно развивающиеся процессы глобализации и международной интеграции, а с другой - необходимость реализации национальных интересов Российской Федерации. По мнению академика Моисеева Н.Н., который предостерегал переоценку значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации и обращал внимание на отсутствие единых подходов к решению этой проблемы, "в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, годные для всех времен и народов, отсутствуют" .

Соответственно, в этом случае речь может идти не о механическом копировании международного опыта, а о выработке "политической и правовой толерантности в международных отношениях" при учете традиционно сложившихся национальных особенностей .

В распоряжении Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. №83-рп был утвержден девиз председательства Российской Федерации в Комитете министров Совета Европы в мае - ноябре 2006 г. "К единой Европе - без разделительных линий" и соответствующие приоритеты, среди которых одним из основных - "внедрение эффективных методов управления".

Одним из эффективных инструментов развития современных демократических государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.

Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность, существуют и неформальные механизмы, влияющие на их эффективность, среди которых можно отметить:

Активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

Репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

Наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и /или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

Всё, что связано с властью в массовом сознании уже давно воспринимается с недоверием или со скрытым сопротивлением .

В основе высокого недоверия россиян к власти лежит обострение нравственно-политической альтернативы, разделяющую большую часть граждан, причина крайне негативного отношения к власти заключается в отсутствии в России подлинного гражданского общества, в силу чего широкие массы удалены от власти и не ощущают своего участия в его осуществлении.

На основании результатов исследований, проведенных в начале 90-х гг., социологи пришли к выводу, что достаточно высокий и устойчивый процент отрицательных оценок государства объясняется не только совершенствованием его экономической стратегии, но и ее следствия - разрушение прежней системы социальной идентификации. В современной России недостаточно эффективны позитивные неформальные механизмы и слишком сильны негативные, в том числе и традиции, так как российское общество живет в ситуации кризиса этических норм и ценностей.

Мониторинг "Народ и власть", осуществляемый Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ показал явное расхождение между преобладанием положительных оценок качеств Президента РФ и относительно скромным количеством положительных суждений о его влиянии на дела в государстве, что обусловлено рядом обстоятельств. В целом положительное отношение к Президенту как бы наталкивается на трудности жизни, которые испытывает население. Кроме этого, население с пониманием относится к тем трудностям, которые сегодня приходится преодолевать системе государственного управления. Отвечая на вопрос: "Что, на Ваш взгляд, может мешать Президенту и Правительству в наведении порядка в стране?", опрошенные указали на ряд застарелых болезней:

49,1% - на коррупцию в органах власти;

37,9% - на разворовывание государственной собственности и бюджетных денег;

29,9% - на оторванность властей от населения и т.д. .

Как раз административная реформа и должна формировать иную модель государственной службы, отзывчивой к нуждам граждан. Когда органы государственной власти и соответственно государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности, ориентированную на результат.

Так, например, государственные гражданские служащие Австрии пользуются уважением граждан своего общества с момента создания этой службы в 18 веке с "целью служения государству". Система государственной гражданской службы традиционно жестко регламентирована. Вновь принятые на службу проходят церемонию служебной клятвы, в которой они обязуются подчиняться своему руководству и не разглашать служебную информацию. Государственные гражданские служащие не могут являться членами ассоциаций и объединений или заниматься деятельностью, которая может рассматриваться в качестве несовместимой с их статусом или порочащей его.

государственная служба административная реформа

В международной практике назначение на должность, основанное на учете служебных заслуг, считается наилучшей и в отношении процесса подбора, и в отношении процесса отбора персонала, что подтвердило исследование, проведенное в 1998 году в 22 странах мира.

В рамках этого исследования было выделено 8 главных элементов в организации подбора и отбора персонала на основе заслуг:

Анализ должности, в результате которого в письменном виде составляются описание должностных обязанностей, а так же описание знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должность (профиль подходящей кандидатуры);

Стандартная форма заявления / анкеты;

Система назначения баллов на основе профиля, подходящего кандидата;

Процедура шорт-листинга (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);

Заключительная процедура отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;

Процедура назначения на должность на основе системы начисления баллов;

Уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора.

Однако в том же исследовании было отмечено, что ни в одном государстве нет системы назначения на основе заслуг для всех должностей. Типичными исключениями являются избранные должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления .

Рассмотрим, каким образом осуществляется отбор и подбор кадров государственных служащих в разных странах. Кодекс гражданской службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, принятый в 1996 г., представляет собой краткое изложение функций и обязанностей служащих гражданской службы. Уполномоченные по вопросам гражданской службы вносят свой вклад в развитие эффективной и беспристрастной гражданской службы, а также в поддержку ее основных моральных ценностей посредством обеспечения назначений, основанных на заслугах назначаемых лиц, и рассмотрения в соответствии с Кодексом гражданской службы возражений против обвинений в нарушении Кодекса.

Это совершенно новая поведенческая концепция, которая основывается на 6 основных видах профессиональных навыков: постановка целей и выбор направления; личный пример; стратегическое мышление; умение использовать наилучшие навыки подчиненных; обучение и совершенствование; ориентация на оказание услуг.

В Великобритании привлечение кадров на гражданскую службу характеризуются определенной степенью открытости, это означает, что критерии отбора новых кадров основывается на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной службы, способны привнести изменения в менталитете госслужащих. Это фундамент гражданской службы как высоко профессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:

Найм на работу наиболее подходящего кандидата;

Совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);

Обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.

Набор на службу в этой стране входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы на основе письменного экзамена общего типа, как главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов - Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты. Экзамен включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью.

Принципы, заложенные в основание гражданской государственной службы в Великобритании, а именно: неподкупность, беспристрастность, объективность, отбор и продвижение на основе деловых качеств, подотчетность парламенту остаются незыблемыми более столетия Правительство постоянно стремится к их совершенствованию.

В США гражданская служба в соответствии с законом о реформе гражданской службы принятым Конгрессом в 1978 году подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название "исключительная" отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия закона о гражданской службе. В число "исключительных" входят служащие Агентства Национальной Безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера - на срок до 120 дней. Исключения могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.

Для американской гражданской службы характерна так же патронажная система и система добычи, то есть назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются "патронажными" методами, это - послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Эффективность государственного регулирования экономики в Японии объясняется высочайшим профессионализмом и сознательностью государственных служащих. В сравнении с другими развитыми странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они составляют лишь 8,1% к общему числу работающих (в США этот показатель составляет 15,5%, во Франции - 22.6%).

Стремительное вхождение Японии в состав высокоразвитых стран мира, так называемое "японское чудо", основано на пяти японских системах, базирующихся на традициях и философии народа. Структуру этих систем составляют: система пожизненного найма; система кадровой ротации; система репутаций; система подготовки на рабочем месте; система оплаты труда.

Поступление на государственную службу Японии производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственной службе, принятый в 1947 году, уточняет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые призваны конкурсные экзамены. Вступительный конкурс достигает до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена - проверить, сможет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце 19 века, действует без существенных изменений до настоящего времени. Право сдавать экзамены имеют только японские подданные. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается поведение экзамена по физической подготовке, а так же оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу "открытых дверей": время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. Проводят их специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора.

Впервые поступающие на государственную службу сдают экзамены тремя отдельными группами:

1. окончившие высшие учебные заведения;

2. имеющие неполное высшее образование;

3. окончившие средние учебные заведения.

Кроме экзамена способом назначения на государственную службу является отбор кадров, при котором проводится собеседование, анкетирование, тестирование. Для того чтобы поступить на государственную службу соответствующего уровня через вступительный экзамен (конкурс) или систему отбора требуется:

а) диплом о высшем образовании;

б) лицензия образовательного учреждения о том, что этот человек действительно его закончил и имеет право поступить на государственную службу;

в) пройти конкурс.

Одной из характерных особенностей приема на государственную службу Японии является распространение классической системы пожизненного найма государственных служащих, когда на государственной службе работают до предельного возраста. Интересен опыт конкурных экзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуются весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация.

В результате реформы государственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане. Здесь создано специальное агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны. Согласно законодательству Казахстана о государственной службе, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90 % государственных служащих .

Иностранный опыт становления и развития системы государственной службы позволяет понять основные тенденции реформирования важнейшего института государственного управления; сравнить различные модели организации государственной службы; помогает увидеть как недостатки, так и перспективы развития и ориентироваться на эффективные формы и методы. При этом речь идет о важнейшей закономерности социодинамики цивилизованных стран, которая состоит в том, что уровень экономического и социально-политического развития любого государства прямо зависит от качества управленческих кадров, которые являются движущей силой общественного прогресса. И эта закономерность все более усиливается. Впоследствии, она может перерасти в устойчивый закон цивилизованного социального развития.

Безусловно, Россия не осталась в стороне от общих мировых тенденций реформирования государственной службы. Постаралась учесть весь огромный положительный опыт в процессе формирования собственного института государственной службы с учетом исторических традиций и особенностей государственного управления. В данной статье мы рассматриваем только аспекты подбора и отбора кадров на государственную службу. Нам важно как российское законодательство использует существующую международную практику в этих вопросах.

Трудовой кодекс Российской Федерации избрание по конкурсу рассматривает как один из способов возникновения трудовых отношений . Замещение соответствующей должности по конкурсу осуществляется в том случае, если законом или иным нормативно правовым актом, либо локальным актом организации определены перечень должностей, подлежащих замещению по конкурсу и порядок конкурсного избрания на эти должности.

Эту позицию закрепила Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации", утвержденная Указом Президента от 19 ноября 2002 года, в которой в качестве одного из основных мероприятий было определено создание эффективного механизма подбора кадров для государственной службы. Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную гражданскую службы РФ и ее прохождение, а также содействие должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основе является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы.

С принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" критерии отбора специалистов для прохождения государственной гражданской службы изменились. Законом установлено, что поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. По итогам конкурсных процедур оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям.

Положение о конкурсе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 112, предусматривает, что оценка кандидатов осуществляется на основании:

представленных документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности;

конкурсных процедур с использованием методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование. Анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Введена новая конкурсная процедура - тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности. Следует заметить, что широкое применение тестов, выполняющих роль профессионального экзамена действительно целесообразна, так как затраты на их проведение не так велики, а сами тесты достаточно универсальны.

Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя представителя нанимателя. Кадровая служба государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, обеспечивает ему получение документов, необходимых для участия в конкурсе.

Таким образом, действующим законодательством закреплено общее правило, согласно которому замещение любых должностей гражданской службы осуществляется на конкурсной основе. Фактически данная норма устанавливает исчерпывающий перечень исключений из этого правила, который не может быть расширен даже федеральным законом. При этом выделяется два случая: первый, когда конкурс на замещение должности гражданской службы не может проводиться, второй, когда может не проводиться.

Конкурс не может проводиться при назначении на должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", если эти должности замещаются на определенный срок полномочий. Кроме того, конкурс не проводится при замещении должностей категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или правительством Российской Федерации.

Конкурс на замещение должностей гражданской службы также не проводится при заключении срочного служебного контракта. По общему правилу срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на определенный срок. Перечень таких случаев определен ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Таким образом, так называемые технологии отбора, позволяющие обеспечивать количественные и качественные характеристики кадрового состава государственной службы, не только предусмотрены в отечественном законодательстве и активно используются на практике. Однако в России государственная служба по-прежнему остается консервативным институтом, которому присущи формы и методы работы с персоналом в исторически иных условиях, и это накладывает свой отпечаток на всю систему в целом.

Заключение

При написании данной работы ставилось целью рассмотрение зарубежного опыта организации государственной службы в области проведения административной реформы. Поставленные цели в работе отображены полностью. По работе можно сделать следующие выводы:

В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

Как показывает мировой опыт, успешное социально-экономическое развитие общества во многом зависит от организации государственного управления, разграничения полномочий между отдельными ветвями власти, характера взаимодействия центральных органов власти с местными и т.д. Значительные размеры аппарата управления, дублирование отдельных функций, отсутствие научной организации управления, недостаточный общественный контроль за государством ведут к снижению эффективности исполнительной власти и служат благодатной почвой для процветания бюрократии и роста барьеров ведения бизнеса.

Если в условиях глобализации совершенствование механизма государственного управления является столь важным для повышения конкурентоспособности развитых и процветающих стран, то для стран, в которых только вводятся современные механизмы управления рыночной экономикой, а квалификация и система мотивации управленческих кадров не совсем соответствуют современным требованиям, это еще важнее. Поэтому административные реформы в переходных и развивающихся странах распространены не менее широко, чем в развитых, однако зачастую они проходят более болезненно и не столь успешно.

Между тем, без соответствующих административных реформ, обеспечивающих способность управленческого аппарата решать поставленные перед ним задачи, проводить в жизнь глубокие экономические преобразования весьма и весьма затруднительно, если вообще возможно.

Вследствие изложенного реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости "потери" важных и необходимых обществу функций.

Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательские структуры, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Список литературы

1. Аскаров А. Новые кадры для новой модели развития. // Независимая газета. - 2000.

2. Бойков В.Э. Тенденции развития общественного сознания // Социология власти. - №3. - 2000.

3. Бэйрсто П. Принципы подбора и отбора персонала // Реформа государственной гражданской службы // под. ред. К. Плоккера и М. Николаева. М.: ЛЕНАНД, 2006.

4. Здравомыслов А.Г. Власть и общество // Социологический журнал. 2004. №2.

5. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2008.

6. Лисицын-Светланов А.Г. Развитие российского и международного права в аспекте его влияния на обеспечение национальных интересов Российской Федерации // Правовое обеспечение национальных интересов. - М.: 2005.

7. Лукьянова Е.Г. Глобализация и правовая система России (основные направления развития). М.: Норма. 2006.

8. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки гос. служащих. - М: Инфра-М, 2004

9. Реформа государственной гражданской службы. Под. ред. К. Плоккера и М. Николаева. М.: ЛЕНАНД, 2006.

10. Сохранились ли у нас всеобщие ценности? // Международное публичное и частное право. 2004. №1.

Лекция 3. Зарубежный опыт функционирования государственной и муниципальной службы

Для того чтобы более конкретно разобраться с отличиями организации деятельности государственной службы в зарубежных странах обратимся к различным правовым семьям государств. Классификация стран по правовым семьям позволяет оптимально систематизировать информацию о зарубежном опыте функционирования государственной и муниципальной службы. Рассмотрим примеры государственной и муниципальной службы в странах англосаксонской, романо-германской правовой семьи, а также в странах Восточной Европы.

1. Особенности организации государственной службы в англосаксонских странах (Великобритания, США)

В англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере государственной службы традиционно выступает создание системы защиты частных лиц, граждан от произвола в государственном управлении. Правовые механизмы в этой сфере призваны создать жесткие рамки для действий выборных должностей и государственных служащих. Главное внимание в странах данной правовой семьи уделяется проблеме ответственности представителей государственных органов, судебному контролю и процессуальным нормам. В Великобритании основным принципом деятельности государственной службы является отделение государственного управления от политики. В связи с этим все правительственные структуры в стране разделены на политические, которые принимают решения, и исполнительные, которые решения реализуют. В Великобритании действует трехзвенная система государственного управления: министерства - неминистерские исполнительные органы - децентрализованные учреждения.

Министерства определяют стратегию государственного развития, обеспечивают эффективное функционирование различных сфер управления, разрабатывают и реализуют различные программы, готовят законопроекты и проводят их экспертизу, совершенствуют структуру управления и осуществляют надзорные функции. Второй уровень государственной службы составляют исполнительные неминистерские органы и совещательные неминистерские органы. Исполнительные неминистерские органы обладают определенной самостоятельностью по реализации возложенных на них функций (например, исполнительная служба по вопросам безопасности). Совещательные органы создаются министерствами для получения консультаций по определенным вопросам (например, комитет по здравоохранению).

Децентрализованные учреждения создаются в Великобритании в форме публичных корпораций (Британское радиовещание, Почтовое ведомство и др.) Они выполняют функцию оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам. Публичные корпорации независимы в выборе средств и методов реализации своих задач. Однако министерства контролируют расходование средств, выделенных из бюджета в распоряжение публичных корпораций. Таким образом, публичные корпорации используют в своей деятельности рыночные механизмы, способны адекватно реагировать на изменяющуюся обстановку, но действуют в рамках общих направлений политики, определяемой министерствами.

Также государственную службу Великобритании можно подразделить на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.

Исторически государственной служба считалась прерогативой королевской власти и регулировалась приказами короны в Тайном совете Великобритании, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции. В настоящее время управление государственной службой осуществляет премьер-министр страны.

Государственные служащие Великобритании делятся на служащих, занимающихся политическими вопросами и служащих-управленцев. К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.

Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием - «служащие общественного (публичного) сектора».

По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.

В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая, «общая», категория включает группы: административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья - технические специалисты (инженеры, архитекторы и т.д.). Имеется также категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные .

В целом государственную службу Великобритании отличает эффективная система контроля над деятельностью чиновников всех уровней, ориентация на постоянную модернизацию своих структур и общая ориентированность на менеджериальную модель организации государственной службы. Следует отметить, что и в настоящее время продолжаются административные реформы в стране, направленные на повышение эффективности деятельности государственной службы.

Государственная служба в США определяется федеративным устройством страны, системой разделения властей и ориентирована на противодействие бюрократическим традициям и организации эффективного менеджмента в системе государственного управления. Так, в ходе реформирования государственной службы на протяжении десятилетий значительное внимание уделялось сокращению численности государственных служащих федеральных учреждений. Были выдвинуты следующие приоритеты: улучшение финансовой дисциплины; стратегическое управление человеческим капиталом; закупки на конкурентной основе; интеграция бюджетного процесса с оценкой исполнения; расширение сферы электронного правительства.

Важной особенностью института государственной службы в США является отсутствие единой государственной службы. Она разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США более 150 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие.

Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» или «служащим общественного сектора» в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.

Управление государственной службой осуществляют следующие государственные органы: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг, Служба высших руководителей. Их деятельность направлена на выполнение трех различных функций: управление набором, обучением и продвижением служащих; расследование случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям.

Особую роль в системе государственной службы США играет Служба высших руководителей - персональная система в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постах в 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми президентом, и остальными федеральными госслужащими. В Службе высших руководителей введены 4 типа назначений: карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Временные назначения на общие должности производятся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости .

В настоящее время в США происходит обновление механизма финансирования и оценки государственных программ. Выделение бюджетных денег ставится в зависимость от эффективности программ и конкретных результатов. Для этого разрабатываются различные стандарты и нормативы, по которым оцениваются успехи в деятельности государственных органов. Все министерства и ведомства должны ориентироваться на «конечного потребителя» их услуг, повышение качества самих услуг, оперативность федеральных программ при рациональных издержках и сокращении потерь. Осуществляется работа по устранению излишних административных барьеров, содержащихся в актах регулирующих деятельность ведомств, принятых в разные годы. В сфере управления государственной службой проводится перераспределение служащих: должно быть увеличено число тех, кто непосредственно производит услуги, и сокращены звенья служебной иерархии, число начальников.

2. Опыт организации государственной службы в романо-германских странах (Германия, Франция)

К романо-германской правовой семье относятся страны континентальной Европы (в том числе и Россия). Характерными чертами данной правовой семьи являются доминирование нормативного правового акта в системе источников права, четкое отраслевое деление норм права. Отрасли права подразделяются на публичное право и частное право. Романо-германская система противостоит англосаксонской правовой семье, в которой большее значение уделяется процессуальным нормам, а система права состоит из различных нормативно-правовых актов, и даже не всегда имеет Основной закон (Великобритания). Изучая опыт организации государственной службы в романо-германской правовой семье, обратимся к особенностям института государственной службы в Германии и Франции.

Для государственной службы Германии характерны различия в правовом положении чиновников и служащих государственных учреждений, сложная четырехступенчатая система уровней государственной службы, весьма архаичная система государственных должностей, наименования которым были даны еще в Германии империи. Как отмечают российские исследователи зарубежного опыта государственной службы, в процессе административных реформ в Германии предлагалось унифицировать правовое положение чиновников и служащих государственных учреждений, создать систему последовательно возрастающих должностей, единую систему оплаты труда на основе оценки его эффективности. Многие из этих предложений не были реализованы. Существенных изменений в этой сфере достичь не удалось: сохраняется громоздкость системы должностей, преобладает централизованно установленная оплата труда за выслугу лет .

Лица, находящиеся на государственной службе в Германии, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются характером их взаимоотношений с государством, в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, в установленных к ним требованиях, прав и обязанностей. Статус чиновника в стране подразумевает осуществление государственных функций, обеспечивающих безопасность государства и общества. Чиновник состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и публичное служебное отношение фиксируется в административном акте о назначении на должность.

На должность чиновника назначают Федерация, земли, союзы общин, общины, а также другие публично-правовые образования, учреждения и организации. В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между политическими должностями и собственно государственными служащими. Политические чиновники оставляют свою должность с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь высший уровень профессионально-административной подготовки. Именно они обеспечивают непрерывность и стабильность управленческого процесса.

Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах, принятым еще 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью.

Согласно немецкому законодательству закону, чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Претенденты на государственную должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы). В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.

Различия между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоят в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании .

Сегодня в Германии продолжают решать задачи регулирования государственного управления. В ходе реформирования системы государственной службы в стране идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, наделенных особым статусом. Такие требования обосновываются формированием чиновничества в замкнутую касту и наличием у чиновников многих привилегий. Серьезные изменения происходят на уровне земель и местного самоуправления.

На современном этапе общественно-политического развития Франции в качестве приоритетов деятельности государственной службы выступают деконцентрация и модернизация государственных структур, внедрение рыночных механизмов в государственное управление. Так, в стране расширяются права коммун (административно-территориальные единицы Франции) в области полиции, юстиции, социальной деятельности и развития транспорта, они сами регулируют и планируют застройку городов. Внедряются контракты между центральными учреждениями и их деконцентрированными службами.

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.

2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк .

Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) государственных служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около тысячи таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.

Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям или классам: А, В, С.

• категория «А» - объединяет чиновников, исполняющих функции по руководству и разработке концепций, они должны иметь высшее образование. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
• категория «В» - чиновники занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом;
• категория «С» соответствует вспомогательной и технической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.

Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов, как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную, с сохранением своего должностного положения .

Во Франции большое значение имеет эффективное использование людских ресурсов, экономия материальных и финансовых средств. Предусмотрено, что каждое министерство составляет план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Отсутствуют ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое, в зависимости от личного желания или профессиональной необходимости. Действующие процедуры оценки административной деятельности позволяют в большей степени учитывать при продвижении по службе приобретенный опыт и результаты их работы.

3. Органы государственной службы в странах Восточной Европы (Венгрия, Польша)

Страны Восточной Европы прошли особый путь становления и развития государственной службы. На протяжении нескольких десятилетий этим странам был присущ советский тип государственной организации с руководящей ролью коммунистических партий, социалистической формой собственности и единством системы государственной власти. С 1990-х годов в этих странах, как и в России, произошли коренные изменения общественного и политического строя. В ходе административных реформ выдвигались приоритеты создания эффективной системы государственного управления, демократизации и децентрализации государственной службы, формирование публичного статуса государственного служащего. Из всех стран Восточной Европы наиболее успешно осуществлены реформы государственной службы в Венгрии и Польше, поэтому именно эти страны и взяты для нашего анализа зарубежного опыта государственной службы.

В Венгрии высшим органом государственной власти и народного представительства является Государственное собрание. Государственное собрание избирает премьер-министра и принимает программу правительства. Правительство отчитывается перед Государственным собранием и систематически отчитывается перед ним. Министров по предложению премьер-министра назначает и освобождает от должности президент республики. Перечень министерств устанавливается законом.

Министерства Венгрии разделены по отраслям и функциональному назначению. В каждом министерстве работает специальный отдел, занимающийся проблемами стратегического планирования. Координация деятельности в этой области возложена на канцелярию премьер-министра. Канцелярия оказывает помощь премьер-министру в выработке направлений политики, координации деятельности кабинета и министерств, организует заседания кабинета, обнародует и рассылает решения кабинета.

Решения принимаются в два этапа: на первом этапе утверждается концепция, на втором этапе разрабатывается проект нормативного правового акта. На заседании административных статс-секретарей принимается решение о внесении документов в кабинет министров, доработке их или возвращение в профильное министерство. Доработка предложений осуществляется в комитетах кабинета министров.

Особое внимание в Венгрии уделяется процессу обучения государственных служащих. Система подготовки государ-ственных служащих утверждена во всех сферах государственного уп-равления: на уровне министерств государственных учреждений и в местных органах власти. Государственный служащий обязан располагать необходимыми начальными навыками для прохождения данной подготовки. Поэтому государственные служащие должны проходить обучение, по крайней мере, по одной соответствующей программе под-готовки каждые четыре года. Государственные служащие высшего зве-на повышают квалификацию в Венгерском институте государственно-го управления.

Другим важным компонентом венгерского профессионально-тех-нического образования в области государственного управления являет-ся особая внеакадемическая экзаменационная система, являющаяся основой процесса подготовки государственных служащих. В экзаменационный процесс входят следующие процедуры:

Каждый государственный служащий обязан сдать основной экзамен по государственному управлению (при наличии у служащих образова-ния, полученного в колледжах факультета государственного управле-ния в области юриспруденции или государственного управления, они от экзамена освобождаются);

Каждый государственный служащий, занимающий управленческий пост, должен сдать специальный экзамен по государственному управлению, который включает клас-сические вопросы государственного управления, организационной струк-туры Европейского Сообщества, законодательно-конституционные ас-пекты, государственные финансы и бюджетирование, а также вопро-сы по специальному разделу, выбранному самим кандидатом.

На современном этапе общественно-политического развития Венгрии правительство периодически принимает решения о стратегиях административной реформы и очередных шагах в этом направлении. Так, в органах централизованной администрации внедряются стандарты государственных услуг. Проведена приватизация многих структур, оказывающих такие услуги, включая даже энергетику.

Новые законы о государственной службе Венгрии утвердили разделение временных политических и постоянных административных должностей. С этой целью в министерствах созданы должности двух государственных секретарей: политического, выполняющего функции заместителя министра на период работы правительства, и административного, с функциями профессионального заместителя министра, ведающего вопросами государственной службы в министерстве. Сегодня в стране также решаются задачи по обеспечению прозрачности государственной службы. С этой целью были введены декларации об имуществе и доходах чиновников высшего ранга. Карьера государственного служащего ставиться в зависимость от конкретных результатов его деятельности .

В 1990-х годах в Польше были проведены административные реформы, направленные на комплексную реструктуризацию административных функций. В государственном управлении выделены различные отрасли, охватывающие основные сектора. Министры несут ответственность за политику и стратегию в отдельных областях, а не за текущее государственное управление. На различных уровнях публичной администрации ликвидировались сложные административные процедуры.

Главным принципом государственной службы в Польше является прозрачность государственного управления. Отсюда, денежное содержание государственных служащих зависит от результатов их деятельности. Государственных служащих делят на наемных работников государственной службы, работающих на основании контракта, и государственных служащих, работающих на основании назначения.

В законодательстве Польши отсутствует единая классификация по чинам и званиям. В пределах отдельных видов государственной службы установлена своя система рангов, чинов и званий. Также в государственной службе страны выделена категория лиц, занимающих руководящие государственные должности: Президент Республики, маршал и вице - маршалы Сейма и Сената, Председатель Совета Министров, вице - премьер, Председатель Верховной палаты контроля, Первый Председатель и Председатель Верховного суда, Председатель Польской академии наук и еще более 30 должностей.

На государственной службе Польши установлены категории работников корпуса гражданской службы в зависимости от вида исполняемых обязанностей и задач, а также от квалификации. Утверждены четыре категории: A, B, S, C.

К категории «А» причисляются руководящие должности высшего уровня. Служащие этой категории должны обладать способностями по руководству большими коллективами и навыками принятия управленческих решений, распоряжения финансовыми, материальными и информационными средствами. Они должны иметь высшее образование, не менее семи лет трудового стажа, в том числе четыре года на руководящих должностях, знать не менее одного иностранного языка.

Служащие категории «В» занимают руководящие должности более низкого уровня. Они должны уметь руководить коллективом, управлять финансовыми, материальными и информационными средствами, быть способными к самостоятельной аналитической работе. Необходимыми требованиями для этой категории являются высшее образование и не менее пяти лет трудового стажа.

К категории «S» отнесены должности, требующие специальной профессиональной квалификации либо специальных знаний и наличия высшего образования. К категории «С» относятся лица, способные к исполнению вспомогательной работы при служащих предыдущих категорий. Они должны иметь высшее образование и не менее двух лет трудового стажа либо не менее семи лет стажа при наличии среднего образования. Такая классификация служащих более всего близка к французской модели, также ставящей отнесение к одной из четырех категорий в зависимость от характера выполняемых функций и соответствия квалификационным требованиям .

Организация государственной службы в Польше позволяет любому польскому гражданину, не имеющему судимости, обладающему необходимой квалификацией, может стать наемным работником государственной службы. Кандидаты на назначение государственными служащими должны быть наемными работниками государственной службы, пройти подготовительную службу, иметь не более чем двухлетний опыт государственной службы при наличии диплома магистратуры или равноценной университетской степени, знать не менее одного иностранного языка, быть военнослужащим запаса или освобожденным от воинской службы. Наиболее важные должности замещаются на конкурсной основе .

4. Организация муниципальной службы в зарубежных странах

В теме о муниципальной службе затронут важный аспект статуса муниципального служащего в Российской Федерации. Особенность организации муниципальной службы в нашей стране заключается в различии понятий «муниципальной должности» и «муниципального служащего». Служащим является не выборное лицо, осуществляющее исполнительную, вспомогательную работу в органах местного самоуправления. В то время как выборные лица, например, глава районного поселения или мэр города, относятся к муниципальным должностям. Важно подчеркнуть, что подобное различие существует также и в различных муниципальных системах зарубежных стран. Отсюда, для того чтобы завершить сравнительный срез различных систем государственной и муниципальной службы, мы рассмотрим структурный аспект органов местного самоуправления в различных странах и выделим общие принципы функционирования муниципальной системы.

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента — выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может именоваться по-разному - дума, совет) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Единоличным органом выступает, к примеру, мэр (Франция ) или бургомистр (ФРГ ). Примером коллегиального органа является магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии .

Исполнительный орган представляет собой постоянно действующую структуру, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут обозначаться как совет графства (США и Великобритания ), или муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин «муниципалитет», означающий и территорию, и орган.

Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, как правило, по мажоритарной системе (голосование проводится индивидуально за конкретных лиц - депутатов местных органов). Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные либо многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться. Другими словами проводится ротация, как например, во Франции , генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.

Представительные органы местного самоуправления чаще всего однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента — сессии. Сессии проводятся 1—2 раза в месяц. Иногда — 1 раз в неделю. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год) а генеральный совет — представительное собрание департамента Франции — собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом .

Основным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган, как на коллегиальный, так и на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других — это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.

Такая система встречается в США и называется «совет - менеджер». Менеджер - это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет — совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ .

Нужно отметить, что муниципальные органы — собрания, советы и т. д. — могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. Занятые в этих комиссиях относятся к категории муниципальных служащих. В некоторых случаях муниципальные служащие выполняют некоторые отдельные поручения местного представительного органа. Следует отметить, что в ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Такие акты принимаются представительными органами в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда и специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).

Таким образом, муниципальная служба в зарубежных странах представлена органами местного самоуправления и в зависимости от муниципальной системы имеет структурные и организационные отличия. Однако особый акцент делается на разделении выборных и нанимаемых должностей по аналогии с делением государственных служащих на политические (руководящие) должности и исполнительные (чиновники) служащие. Зарубежный опыт организации государственной и муниципальной службы имеет особое значение для России, где на протяжении последних десятилетий происходят серьезные изменения в организации работы государственного аппарата. Исторический срез и современное положение дел в государственной и муниципальной службе нашей страны рассмотрим в следующей лекции.

Список использованной литературы

Научная и учебная литература

1. Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. - Новосиборск: НГАУ, 2004. - 130 с.

2. Козырин А.Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: учебное пособие / А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, М.А. Штатина; под ред. А.Н. Козырина; Гос. Ун-т - Высшая школа экономики. - М. : ТЕИС, 2006. - 287 с.

3. Литвинцева Е.А. Управление персоналом государственной службы в зарубежных странах / Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2010. - 124 с.

4. Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М. : МГИМО-Университет, 2004. - 401 с.

В Словацкой республике после образования суверенного государства были упразднены промежуточные уровни власти между центральным правительством и местными властями. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограниченны. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы - от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне.

Административные реформы также проводились в США. Белый дом с 1993 года проводит уже тринадцатую по счету реформу. В ней определены политические цели и практические задачи реорганизации государственного менеджмента. На существовавшее основание накладывалось новое содержание. И наиболее важным стало введение элементов коммерческого менеджмента в достаточно жесткую систему государственного управления, осуществлялась революция внутри федерального правительства. Другими словами, на Западе перенимался лучший опыт в обслуживании клиентов от бизнес-менеджеров.

Активность конституционного процесса в странах мира связана с бурными демократическими процессами, расширением демократического содержания прав и свобод личности, изменением взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Реформы коснулись и международных региональных структур и организаций. Так, определенные реформы планирует провести Европарламент. После выборов 2009 года количество депутатов Европарламента будет сокращено. В результате этой акции 17 из 27-ми стран Евросоюза потеряют часть зарезервированных за ними депутатских мандатов. В первую очередь сокращения коснутся государств "старой" Европы. Общее число европарламентариев сократится с нынешних 785-ти до 750-ти. Реформа продиктована грядущим принятием "облегченного договора" ЕС, который пришел на смену идее о единой европейской конституции, похороненной на референдумах. Европарламент в настоящее время рассматривает предложение о перераспределении депутатских мандатов между государствами ЕС, согласно которому каждая страна, в зависимости от ее населенности, получит в законодательном органе ЕС от 6-ти до 96-ти мест.

2. Возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в России

Приоритетной тенденцией развития современной цивилизации, затрагивающей все государства, является глобализация, которая представляет собой "сложный и многомерный комплекс различных процессов, включающий интенсификацию межгосударственных экономических, политических, социальных, культурных связей, трансформацию мировой экономики и формирование глобальных рынков, широкое распространение западной системы либерально-демократических ценностей и одновременно их усиливающееся неприятие" .

Российская Федерация, активно интегрируясь в мировую экономику и имея общие интересы с другими странами по многим проблемам государственного управления, нуждается в механизмах сотрудничества, "которые были бы достаточно прочными для утверждения всеобщих ценностей и в тоже время достаточно гибкими для содействия реализации людьми этих ценностей так, как они могут их применять на практике с учетом конкретных обстоятельств" .

Однако глобализация не должна снижать роль национального государства, поэтому зарубежный опыт в нашей стране должен использоваться взвешено и осторожно, учитывая с одной стороны, объективно развивающиеся процессы глобализации и международной интеграции, а с другой - необходимость реализации национальных интересов Российской Федерации. По мнению академика Моисеева Н.Н., который предостерегал переоценку значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации и обращал внимание на отсутствие единых подходов к решению этой проблемы, "в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и равенством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, годные для всех времен и народов, отсутствуют" .

Соответственно, в этом случае речь может идти не о механическом копировании международного опыта, а о выработке "политической и правовой толерантности в международных отношениях" при учете традиционно сложившихся национальных особенностей .

В распоряжении Президента Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. №83-рп был утвержден девиз председательства Российской Федерации в Комитете министров Совета Европы в мае - ноябре 2006 г. "К единой Европе - без разделительных линий" и соответствующие приоритеты, среди которых одним из основных - "внедрение эффективных методов управления".

Одним из эффективных инструментов развития современных демократических государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.

Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность, существуют и неформальные механизмы, влияющие на их эффективность, среди которых можно отметить:

Активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

Репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

Наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и /или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

Всё, что связано с властью в массовом сознании уже давно воспринимается с недоверием или со скрытым сопротивлением .

В основе высокого недоверия россиян к власти лежит обострение нравственно-политической альтернативы, разделяющую большую часть граждан, причина крайне негативного отношения к власти заключается в отсутствии в России подлинного гражданского общества, в силу чего широкие массы удалены от власти и не ощущают своего участия в его осуществлении.

На основании результатов исследований, проведенных в начале 90-х гг., социологи пришли к выводу, что достаточно высокий и устойчивый процент отрицательных оценок государства объясняется не только совершенствованием его экономической стратегии, но и ее следствия - разрушение прежней системы социальной идентификации. В современной России недостаточно эффективны позитивные неформальные механизмы и слишком сильны негативные, в том числе и традиции, так как российское общество живет в ситуации кризиса этических норм и ценностей.