Жилищная реформа. Смотреть страницы где упоминается термин жилищная реформа. Сущность, состав и структура жилищной сферы

За первые тридцать лет народной власти рабочие и служащие Китая привыкли, что предприятие заботится о них от колыбели до крематория. Ныне готовится жилищная реформа. Главная часть расходов на содержание жилья должна быть возложена на его пользователей. Встал вопрос о введении страховой медицины , о накопительной системе социаль-  

Ильин И. Условия осуществления жилищной реформы // Экономист.- 2000.- № 5.  

Практика показывает, что в тех городах, где жилищная реформа проводится наиболее комплексно и последовательно, существовавшая система управления и обслуживания жилищного фонда трансформируется в форме разграничения функций управления и хозяйствования, а затем уже начинают проводиться конкурсы - вначале по обслуживанию, а затем по управлению жилищным фондом . Это, в частности, объясняется тем,  

Жилищная реформа в г. Москве // Сборник нормативных документов . М. Центр содействия жилищной реформе, 1995 - Вып. 1-5.  

Доля этой части обязательных выплат домашнего хозяйства составляет в настоящее время около 16% общей суммы расходов российских домашних хозяйств . В ближайшее время можно прогнозировать рост этой статьи расходов домашних хозяйств в связи с проводимой жилищной реформой и дальнейшим ростом индивидуального жилищного строительства.  

Стратегию жилищной реформы в городе необходимо увязывать с технической, экономической, фи-  

Решение этих и многих других проблем требует активизации реформы в жилищно-коммунальной сфере . Совместно с отраслевыми объединениями на основе предложенных подходов с учетом местных социально-экономических условий, реальных доходов населения выработана концепция проведения поэтапной жилищной реформы в республике (одобрен правительством и рассчитан до 2003 г).  

Несмотря на резкое сокращение бюджетного финансирования , в целом за годы жилищной реформы удалось стабилизировать ввод жилья. При этом в ряде регионов ввод жилья даже увеличился, в основном за счет индивидуального жилищного строительства и привлечения внебюджетных . Объем ввода индивидуальных жилых домов в настоящее время составляет около одной трети общего объема ввода жилья в сравнении с 13% в 1992 г.  

Появилась необходимость поиска новых подходов в проведении жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности. Целями жилищной политики на ближайшую перспективу являются  

Большое значение на новом этапе реализации жилищной реформы будет иметь утвержденная Правительством Российской Федерации Федеральная целевая программа "Свой дом", затрагивающая интересы значительной части населения России. В соответствии с этой программой стоимость 1 кв. м общей площади в доме не должна превышать среднего 2-месячного денежного дохода на душу населения в субъектах Российской Федерации вследствие использования более эффективных строительных технологий, создания кредитной системы финансирования строительства и приобретения жилья и государственной поддержки населения в форме безвозмездных субсидий.  

Стабилизирующим фактором в этих условиях могло бы быть резкое расширение рынка жилья, жилищная реформа, а также реформа оплаты труда , перестройка взаимоотношений между предприятиями и местными Советами в социальной сфере , завершение либерализации цен и введение внутренней конвертируемости рубля.  

Условия, сложившиеся после развертывания жилищной реформы, будут содействовать формированию рынка рабочей силы . Прописка будет отменена. Будут внесены изменения в трудовое законодательство . Необходимо всячески поощрять создание и укрепление независимых профсоюзов как защитников интересов трудящихся, союзов предпринимателей и управляющих. На основе соглашений между ними при регулирующей роли государства возможно создание механизма организации рынка рабочей силы и общественного контроля за динамикой доходов и цен. Развитие финансового рынка приводит к необходимости введения налога на доходы по ценным бумагам и от операций с ними.  

Жилищная реформа будет иметь большое социальное значение. Она должна превратить большинство граждан страны в собственников жилья, усилить стимулы сбережений, инвестиций и трудовые мотивации.  

Жилищную реформу предлагается провести поэтапно в течение 1990-1992 годов.  

Основная работа по проведению жилищной реформы осуществляется местными Советами. Со стороны республиканских и центральных органов обеспечивается правовая основа и финансовая поддержка осуществляемых мероприятий.  

Важным принципом жилищной реформы является приобретение всего нового жилья за плату. Учитывая социальную сложность его проведения в жизнь в условиях нашей страны, предлагается постепенная реализация этого принципа.  

V Как спасти жилищную реформу  

Скажу честно как тут лучше поступать государству - не знаю, хотя ниже, на примере жилищной реформы, постараюсь показать, что проблема все же имеет решение. Принцип адресности верный и благородный, что спорить. Но дьявол, как известно, прячется в деталях...  

Монопольное положение позволяет организациям ЖКХ вздувать цены и тарифы настолько, что когда в некоторых городах жильцы попытались перейти на индивидуальные счетчики холодной и горячей воды, то выяснилось, что они переплачивали даже не в полтора-два раза, а иногда и в десять раз. И агитация за применение счетчиков, которое задумывалось как органическая часть жилищной реформы (это, действительно, естественный стимул сокращения ресурсоемкое бытовых услуг), как-то незаметно заглохла. Были прецеденты,  

Что же, отказаться от жилищной реформы, оставить все как есть  

Значительная часть малоимущих - а именно они преобладают в очередях на жилье, ютятся в непригодных помещениях - не только ничего не потеряют от такой жилищной реформы, а наоборот, выиграют. Вспомним, кстати, что именно они представляют собой главный горючий материал для возможного социального взрыва.  

Обязательно надо будет широко опубликовать шкалу коэффициентов и график их увеличения, чтобы каждый знал, сколько он будет платить за свою квартиру в этом году, в следующем, в третьем и так далее. Результаты предвидимы. Очень многие постараются отделаться от неподъемных для них излишков жилой площади, продадут квартиру, купят поскромнее. Как показывает опыт не только других стран, но и наш собственный опыт последних лет, рынок жилья способен решать жилищные проблемы многих людей быстрее и успешнее, чем любые долголетние строительные программы. Только не поймите это противопоставление буквально неотъемлемой дополнительной частью жилищной реформы, конечно же, должно стать развитие кредитования строительства и покупки жилья (это называется ипотека) - первые шаги в этом направлении делаются. Но заметное влияние на решение проблемы они могут оказать только тогда, когда снизится до приемлемого уровня инфляция и нарастит свои производственные мощности строительная отрасль (без этого, то есть без опережающего предложения, ипотека только поднимет цены на жилье).  

Есть только один слой населения, который примет в штыки любую попытку жилищной реформы, основанной на идее социально  

Из раздела Государства ученики знакомы с функциями государства с регулируемой рыночной экономике и методами государственного регулирования экономики. И эти знания помогут школьникам в анализе проводимой экономической политики в нашей стране. Для улучшения усвоения данного материала его изучение можно провести в виде конференции (конечно, после того как учитель проведет предварительные занятия). Ученикам можно предложить провести исследования и сделать доклады по анализу безработицы, инфляции, проведению социальной политики , что представляет из себя жилищная реформа, налоговая реформа , как происходила реформа предприятий и т.д. Задачей учителя является определить темы подобных докладов, составить с учениками примерный план, помочь с литературой.  

Гласность нормотворчества - публичное обсуждение проектов законов и других нормативных актов . Например, обсуждение программы жилищной реформы, затрагивающей интересы всех слоев населения.  

Жилищные субсидии. Внедрение программы жилищных субсидий представляет собой один из наиболее крупных успехов жилищной реформы 90-х годов. Это первая российская программа адресной социальной помощи , которая оказывает серьезное влияние на определение общего подхода к реформе системы социальной защиты в стране. Программа была внедрена практически в каждом муниципалитете, и оценивается как довольно эффективная. По состоянию на сентябрь 2003 г., в программе приняли участие 13,8 процента российских домохозяйств. В нескольких российских регионах получателями жилищных субсидий стали более 30 процентов домохозяйств. Ожидается, что в ходе реформ доля участников программы вырастет еще больше, но считается, что существующая инфраструктура способна охватить большее число желающих. Замена других нынешних программ жилищного финансирования финансирования в форме жилищных субсидий позволит отрасли получить значительный прирост эффективности, поскольку это позволит направить большую часть бюджетных расходов на ЖКХ на поддержку малоимущих семей и, в более широком плане, перераспределить субсидии от производителей к потребителям.  

Уроки предыдущих моделирований жилищных реформ в России  

Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Сущность, состав и структура жилищной сферы. . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

Жилищная проблема и пути ее решения в современных условиях. . . 13

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Список литературы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

Введение

Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям: возложенные на неё задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижении качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране.

Жилищная сфера испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, недостаточной квалификацией кадров, отсутствием продуманной жилищной политики и недостаточной проработанностью нормативно-правовых аспектов деятельности организаций в части их взаимоотношений с органами власти и потребителями.

Отсутствие необходимого экономико-правового обеспечения препятствует развитию жилищного строительства, что крайне затрудняет решение жилищной проблемы. Жилищное хозяйство, наряду с другими коммунальными службами, остается дотационным, содержание его ложится тяжелым бременем на городской бюджет. Ведомственный монополизм, низкое качество предоставляемых услуг и неэффективное управление к тому же и определяет необходимость реформирования жилищной сферы путем ее демонополизации, перевода в режим безубыточности и ориентации на повышение качества работы и предоставляемых услуг потребителям.

Первостепенное значение имеет проведение жилищной реформы в городах, так как в них сосредоточен огромный жилищный фонд, проживает большая часть населения страны и находятся основные мощности строительных и жилищных организаций. Именно здесь наиболее ярко проявились уже упомянутые негативные черты жилищной сферы: ведомственный монополизм; недостаточная квалификация кадров; техническая и технологическая отсталость и как результат неудовлетворительный уровень работы; игнорирование интересов населения и низкое качество выполняемых работ и предоставляемых услуг потребителям. В первую очередь это касается жилищного хозяйства, которое непосредственно связано с населением и является по сути ведущим в технологической цепочке жилищно-коммунального обслуживания населения. Поэтому первоочередный этап реформы направлен на повышение эффективности реструктуризацию жилищной системы. Не менее важной является задача создания необходимых экономико-правовых основ для стимулирования жилищного строительства, которое служит важнейшим рычагом решения жилищной проблемы и может стать ключевым звено для вывода экономики страны из кризиса.

Обострение жилищной проблемы и неудовлетворительное положение дел в жилищной сфере большинства крупных городов страны определяют необходимость коренного реформирования и глубоких преобразований жилищной системы. Достижение этих целей требует тщательной проработки основных направлений и мероприятий реформы, обоснование экономико-организационного и нормативно-правового механизмов ее практической реализации.

Имеющаяся нормативно-правовая основа проведения жилищной политике в условиях переходного периода на федеральном уровне и, прежде всего Закон «Об основах федеральной жилищной политики», основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», а также соответствующие указы Президента и постановления правительства Российской Федерации определяют стратегический замысел реформирования жилищной сферы. Но проведение жилищной реформы на уровне конкретного города требует более детальных проработок с учетом особенностей и специфики социально-экономической ситуации на данной территории, уровня развития жилищного хозяйства и состояние жилищного фонда и коммунальных систем.

Актуальность рассмотрения важнейших экономических вопросов функционирования и развития жилищной сферы объясняется недостатком учебных научно-методических работ по данной проблематике, имеющих комплексный характер. Более того, комплексный анализ жилищной проблемы в научной и учебной литературе в последнее десятилетие вообще не поднимается.

Сущность, состав и структура жилищной сферы

Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» жилищная сфера – отрасль народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.

Основу жилищной сферы города составляет жилищный фонд: жилые дома, специализированные дома (общежития, маневренный фонд, дома-интернаты для ветеранов и т.д.), жилые служебные помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Жилищный фонд подразделяется на следующие виды:

Частный – фонд, находящийся в собственности граждан или юридических лиц: индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома;

Государственный – фонд, являющийся собственностью государства или субъектов РФ, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности;

Муниципальный – фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, состоящий в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений;

Общественный – фонд, являющийся собственностью общественных объединений;

Коллективный – фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.

В течение длительного времени жилищная сфера городов находилась в составе государственного сектора экономики, получив в советский период значительное развитие. В то же время качество жилых строений и уровень их эксплуатации оставались низкими. Большинство граждан получало новое жилье бесплатно, в порядке очереди, а плата за него и коммунальные услуги не соответствовали затратам на его содержание.

Бурный процесс развития городов и жилищного сектора на рубеже ХIХ – ХХ вв. был резко прерван в период революции и разразившийся вслед за ней гражданской войны. Более того, многие города, особенно крупные, пришли в упадок. Практически все системы городского хозяйства оказались разрушенными, а население бежало за границу, на юг или влачило жалкое существование и просто вымирало. Именно в это время происходило массовое заселение бедноты в квартиры обеспеченных граждан, в результате чего преобладающем стало коммунальное заселение. Квартплата была отменена, так как деньги полностью обесценились, а никаких услуг жителям городов не предоставлялось. Жилой фонд фактически был брошен на произвол судьбы.

В начале 20-х годов в советском государстве был осуществлен переход к новой экономической политике (нэпу), суть которого заключалась в частичном возврате к рыночным механизмам, допущении различных хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в проведении успешной финансовой реформы и восстановлении твердой российской валюты (червонца).

Определенное экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали условия для возрождения крупных городов и восстановления жилищного фонда, коммунальных систем. Для решения хозяйственных вопросов в составе НКВД, пришедшего на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления жилья и коммунальных объектов в городах. Допускались различные формы собственности на жилье и коммунальные объекты, восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами.

В 1926 – 1928 гг. были приняты важные решения по введению обоснованной системы оплаты, а жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребляемых услуг, но и качественный параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Развивались децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но уже в конце 20-х годов началось административное сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и жилищную сферу.

На данном этапе наиболее характерным было становление жесткой командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере.

Общая ситуация в России

К 1991 году в Советском союзе назрел кризис во всех сферах жизни. На фоне общего экономического кризиса и провала национальной политики произошло обострение межнациональных конфликтов. С конца 80х начался т.н. «парад суверенитетов», в ходе которого была принята, в том числе, декларация о государственном суверенитете России (1990г). К 8 декабря 1991 года советское государство перестало существовать.

В 90е годы 20го столетия перед Россией встала возможность и необходимость двигаться по принципиально новому пути, отличному от того, что выбрал ранее Советский Союз. По конституции, принятой в 1993 году, страна объявлялась демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Нужно было оправдать эти слова, построить рыночную экономику, наладить заново внешние связи в качестве нового государства с новыми взглядами, которое, однако, является правопреемником СССР. Реформы, попытки которых предпринимались ещё раньше в целях спасти рушившийся Союз, теперь были неизбежны и охватили все сферы жизни.

Их проведение не закончилось и по сегодняшний день. Страна всё ещё не вполне избавилась от Советского прошлого, хотя прошло более 20 лет. Изменения в политической, экономической, социальной, дипломатической и других сферах жизни продолжаются. Имея всё это в виду, мы остановимся подробно на одной из начатых в 90е и продолжающихся по сей день реформ – реформе жилищного хозяйства. Этапы её осуществления и результаты хорошо отражают общую картину деятельности России по становлению нового государства с рыночной экономикой, которое пытается оправдать принципы, прописанные в своей Конституции, но пока, по большей части, действующие лишь на бумаге.

Приватизация жилищного фонда

Мы начнём рассмотрение серии жилищных реформ с закона РФ «О приватизации жилищного фонда» от 04.07.1991. Как нами было замечено, к этому времени сформировалась необходимость перехода к рыночной экономике. Это требовало, среди прочего, изменения отношений собственности в жилищной сфере. Согласно документам, «Целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда». По факту, должно было решиться две задачи: во-первых, создавался рынок жилья (за счёт расширения круга его собственников), а во-вторых, с государства снималось бремя поддержания в должном состоянии жилищного фонда, что требовало немалой части бюджета.

Приватизация подразумевала бесплатную передачу гражданам занимаемого ими жилья из государственного или муниципального жилищного фонда или жилья, забронированного ими. С правом собственности к гражданину переходит и право распоряжаться своим жильём. Кроме того, на нового собственника ложились и расходы по поддержанию своего жилья в должном состоянии, не считая того случая, когда приватизированное жильё находится в аварийной ситуации (тогда предыдущий собственник несёт соответствующие расходы). При этом изначально закон подразумевал добровольность принятия решения: не имея соответствующего желания, гражданин мог остаться в своём жилье на условиях социального найма. Однако в настоящее время большая часть статей закона 1991 года утратила свою силу или утрачивает после 1 марта 2013 года. Так, именно этой датой заканчивается очередной срок продления бесплатной приватизации. Однако 19.02.2013 в Госдуме будет принят закон, продлевающий сроки приватизации до 1.03.2015 для всех категорий граждан. Это вызвано рядом причин как, например, не все желающие успели приватизировать жильё. Тем не менее, на сегодняшний день результаты таковы: около 18 млн жилых помещений были приватизированы за период 1998-2012гг (Росреестр располагает данными по приватизации только с 1998г). Собственниками жилья стали более 30 млн Россиян. Из них москвичи – более 2,5 млн чел. Некоторые цифры по приватизации можно увидеть в следующем рисунке:

Закон «Об основах федеральной жилищной политики», 1992г

В продолжение событий, связанных с реалиями жизни в новом государстве, в 1992г был принят закон, определяющий «основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере».

Целью федеральной жилищной политики является: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства».

В рамках этого закона были определены такие термины как социальная норма площади жилья (в пределах которых возможны субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг), договор аренды, товарищество собственников жилья, договор социального найма жилого помещения, плата за содержание, ремонт жилья и т.д. Также оговаривалось право граждан на жилище по условию найма/ аренды/ приобретения или строительства и помощь со стороны государства тем, кто не был обеспечен жилищем по установленным нормативам. Государство, согласно закону, брало на себя обязанности осуществлять жилищное строительство, предоставлять право на жильё для отдельных категорий граждан за счёт федерального бюджета, содержать и развивать системы, поддерживающие жилищную сферу и некоторые другие положения. Оговаривалось право граждан, общественных организаций, собственников и т.д. участвовать в управлении жилищным фондом с целью защиты своих прав. Перечислялись виды жилищной собственности, а также процессы, происходящие при изменении вида собственности. Подробно разъяснялись порядок и система оплаты коммунальных платежей, арендных взносов, а также возможные льготы и т.д. Были прописаны процессы аренды или строительства жилого помещения.

Таким образом, закон детально описывал отношения между государством, гражданами и организациями в отношении жилых помещений; прописывал все права и обязанности, что являлось его несомненным плюсов в упорядочении юридических отношений в этой области. Однако, если говорить о сегодняшнем дне, то действие закона утратило свою силу с 1.03.2005 вследствие принятия в 2004г закона «О введении в действие жилищного кодекса РФ», на содержании которого мы остановимся далее.

Указ Президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", 1997г

Обратимся к одному из наиболее важных, на наш взгляд, документов, касающихся жилищных отношений, принятому в 1997году.

К этому времени всё более очевидными становились дальнейшие проблемы в рассматриваемой области: это было связано и с деталями приватизации (например, хорошее состояние квартир граждане, естественно, поддерживали самостоятельно, а вот общие места пользования были «брошены на произвол»), и с проблемами тарификации, и с дальнейшей необходимостью перехода от административных методов управления к экономическим.

Указ президента одобрил концепцию реформы ЖКХ в России, которая разбивалась на три этапа.

Первый из них приходился на 1997-1998гг. За это время предписывалось окончательно разграничить функции собственника-домовладельца, управляющей организации, обслуживающей организации в государственном и муниципальных жилищных фондах, а также перейти на договорные отношения в сфере предоставления услуг ЖКХ в условиях разгосударствления эксплуатационных организаций.

Важно, что в этом документе учитывалась указанные выше проблема с необоснованно завышенными тарифами, формирование которых не было обусловлено никакими адекватными расчетами. Теперь же, принимая во внимание программу снижения затрат на предоставление услуг ЖКХ, должен был соблюдаться контроль как за обоснованностью тарифов, так и за их уровнем.

Упорядочивалась система льгот отдельным гражданам, уточнялись источники финансирования.

Параллельно, государство модифицировало систему оплаты жилья, включая в ставку оплату за наём и затраты на капитальный ремонт.

Происходило содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, а также оказывалась помощь в подготовке кадров.

Не стоит забывать, что в дополнение к Указу, была также принята программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы.

В рамках этой программы предполагалось принятие мер антимонопольного регулирования при предоставлении услуг ЖКХ естественными монополистами; проведение конкурсных отборов службы управляющей организации и подрядчиков для обслуживания жилья; контроль за развитием конкуренции в сфере ЖКХ между субъектами, не являющимися естественными локальными монополиями; формирование системы договорных отношений между собственником, управляющей организацией (заказчиком), подрядчиком и жильцами и т.д.

Второй этап реформы намечался на 1999-2000 годы. Планировалось окончательно перенести бремя содержания жилья на плечи населения (полная оплата затрат), а также поэтапное включение в себестоимость жилищных услуг затрат по обязательному страхованию жилья.

Развитие конкуренции и проведения конкурсного отбора управляющей организации должно было стать общепринятой практикой.

Доля государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, должна была составить (в отличие от 60% на предыдущем этапе) 100%.

На третьем этапе (2000-2003гг) планировалось завершить предыдущие нововведения. Дополнительно, в жилых домах должны были установить счётчики потребления воды, газа и т.п. на обязательной основе.

Товарищества собственников жилья должны были стать доминирующей формой управления многоквартирными жилыми домами. ЖКХ должно было уже не первый год как работать в режиме безубыточного функционирования, а привлечение кредитов для развития ЖКХ с различными источниками инвестирования должно было стать широко распространённым явлением.

Как мы понимаем, отлично сформулированная бумага, имеет не так много общего с реальностью. Так, например, установка счётчиков воды стала обязательной лишь с 1.07.2012. О высокоэффективности ЖКХ, привлекающего различные виды инвестиций, также говорить не приходится. И этим круг «несоответствий» планируемого и реализованного не ограничивается. Одной из проблем является, в частности, устаревание жилищного кодекса, принятого еще в Советском Союзе в 1985 году. Но, прежде чем перейти к нему, мы остановимся на подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы.

Реформирование ЖКХ РФ и целевая программа «Жилище»

В 2002 году Правительство РФ принимает постановление о подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ», мероприятия и объёмы финансирования которой должны корректироваться ежегодно в соответствии с состоянием федерального бюджета. Осуществление подпрограммы было задумано в рамках целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. Первый вариант «Жилища» был разработан ещё правительством Е. Т. Гайдара, которое ушло в отставку в 1992 году. Что касается рассматриваемой программы 2002-2010гг, то основные её задачи были представлены следующим образом: «создание условий для развития жилищного и жилищно-коммунального секторов экономики и повышения уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья;

создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания; обеспечение доступности жилья и коммунальных услуг в соответствии с

платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения жилыми помещениями». Что касается конкретной рассматриваемой нами подпрограммы, то до 2005 года на неё было выделено 3163 млн рублей, участие приняли 54 субъекта РФ. В плане мероприятий значились «ликвидация дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса; ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса и обеспечение стабильности и достаточности финансирования затрат по предоставлению жилищно – коммунальных услуг; обеспечение социальной защиты семей с низкими доходами при переходе на полную оплату жилищно- коммунальных услуг; совершенствование экономических механизмов в жилищно- коммунальной сфере; формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в жилищно– коммунальный комплекс; обеспечение эффективного целевого использования средств федерального бюджета, выделяемых на модернизацию жилищно- коммунального комплекса; создание механизмов участия государства и органов местного самоуправления в привлечении предприятиями жилищно–коммунального комплекса внебюджетных долгосрочных заемных средств».

Общий плановый объём затрат выглядел следующим образом:

Результаты реформы, тем не менее, оставляют желать лучшего. Тарифы на коммунальные услуги за 10 лет выросли почти в 14 раз, при этом расчёты тарифов по-прежнему не строились на разумной обоснованной системе. 25-40% от общего дохода примерно 40% россиян продолжило уходить на оплату услуг ЖКХ. Субсидии на 2009г получало менее 7% жителей многоквартирных домов. Проблема изношенности коммунальной инфраструктуры решена не была, да и качество соответствующих услуг едва ли испытало значительное улучшение.

Позже была принята следующая часть программы «Жилище на 2011-2015гг». Она включает в себя следующие подпрограммы: «Обеспечение жильём молодых семей», «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильём категорий граждан, установленных федеральным законодательством», «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов РФ» и мероприятия по обеспечению жильём отдельных категорий граждан. Т.к. программа ещё не завершена, подробно на ней останавливаться мы не будем.

Жилищный кодекс РФ, 2005г

29 декабря 2004 года принимается новый жилищный кодекс РФ, который вступил в действие 1.03.2005 и, претерпев последние изменения в 2012 году, является действующим на сегодняшний момент.

В новом кодексе большое место уделяется правам участников жилищных отношений: их детализации, реализации и защите. Жилищное законодательство находится в совестном ведении РФ и её субъектов, а участниками соответствующих отношений являются граждане, юридические лица РФ и её субъекты, а так же муниципальные образования. Новым является пункт о согласованности жилищного законодательства РФ и норм международного права, что является положительным знаком и подтверждает стремление России к развитию и международному сотрудничеству. Несмотря на то, что основная часть выплат, касающихся ЖКХ, лежит на гражданах, государство, тем не менее, принимает материальное участие в улучшении жилищных условий, например, предоставляя субсидии для приобретения или строительства жилых помещений, а также частично финансируя проведение капитального ремонта общего имущества.

Подробно описываются полномочия органов государственного управления РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Жилые помещения подразделяются на жилой дом(или его часть), квартиру (часть) и комнату. Прописывается ситуация перевода жилого помещения в нежилое и наоборот. В действующем кодексе также разъясняется процесс переустройства и перепланировки жилого помещения.

Интересно, что в главе «Права и обязанности собственника жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан» уточняется, что изъятие земельного участка собственника в связи с проведением Зимней Олимпиады 2014, если иное не предусмотрено соответствующим ФЗ, осуществляется в соответствии с Жилищным кодексом (в котором вопросы изъятия также подробно описаны).

Описывается порядок проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме и смежные с этим вопросы.

Малоимущим гражданам, признанным таковыми соответствующим образом, доступно жилое помещение по договору социального найма. Также эта опция доступна, например, гражданам, проживающим в помещениях, в которых не соблюдаются установленные для жилых помещений требования.

В 9 главе обсуждаются вопросы, связанные с жилыми помещениями специализированного жилищного фонда, к которому относятся служебные жилые помещения (далее ЖП), ЖП в общежитиях, ЖП маневренного фонда, ЖП в домах системы социального обслуживания населения, ЖП фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, ЖП фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, ЖП для социальной защиты отдельных категорий граждан, ЖП для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Жилищном кодексом также регламентируется организация и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья.

Представляет интерес статья 154 «Структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги». Наниматель жилого помещения по договору социального найма или найма жилого помещения несёт расходы, включающие в себя:

«1. Плату за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, включает в себя:

1) плату за пользование жилым помещением (плата за наем);

2) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда;

2. Плату за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя:

1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, в том числе плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме;

2) взнос на капитальный ремонт;

3) плату за коммунальные услуги.

3. Собственники жилых домов несут расходы на их содержание и ремонт, а также оплачивают коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности.

4. Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления)». Подробно описывается управление многоквартирным жилым домом. Рассматриваются детально вопросы, касающиеся капитального ремонта.

В общем Жилищный кодекс 2005г содержит 9 разделов и 191 статью, в то время как кодекс 1983 года содержал 7 разделов и 158 статей, гораздо меньших по объёму и, соответственно, деталям. Многие вопросы, поднятые в кодексе 2004 гожа, в предыдущем кодексе не поднимались, т.к. страна жила совершенно в других условиях, нежели сегодня. Если кодекс 1983 года был «социалистическим» и «советским», то новый кодекс 2005 года стал куда более «рыночным» и подчёркивающим права и обязанности каждой из сторон. При этом с его введением было отменено много других законов, регулирующих жилищные отношения.

Итоги реформирования системы ЖКХ

В 2007 году был подписан ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ», который озвучивал правовые и организационные основы предоставления финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан их аварийного жилища. Создавался т.н. Фонд содействия реформированию ЖКХ, в программах которого сейчас участвует 81 субъект РФ, а средств в Фонде находится на сумму более 300 млрд рублей (деятельность Фонда планируется продлить до 2015 года. В ходе деятельности Фонда частично отремонтировано около 400 млн кв м жилой площади. Однако изнашиваемость жилого фонда происходит быстрее, чем его восстановление. В целом, несмотря на огромное количество реформ и очевидно большой шаг вперёд по сравнению с началом 90х, в деятельности ЖКХ остаётся много проблем и нерешённых вопросов.

Если рассматривать мнения относительно последних изменений, то даже официальные лиц признают расхождение между планами и результатами. Так, аудитор счётной палаты Александр Филиппенко подтвердил, что «Жилищно-коммунальная реформа в России во многом способствовала развитию рыночных отношений в ЖКХ, однако не достигла своей цели - качественных преобразований в отрасли не произошло». Если говорить о выводах по реформированию ЖКХ, которые были озвучены в ноябре 2012 года на пресс-конференции с участием Филиппенко, то они таковы:

· слабое превышение темпов нового строительства и ремонта над темпом выхода жилья из строя

· неудача в регулярно планировавшемся на бумаге привлечении частных инвестиций в отношения, касающиеся ЖКХ

· невыполнение регионами программ по энергосбережению и повышению энергоэффективности

· не достигнуто улучшение качества коммунальных услуг

· не проведена модернизация коммунальной инфраструктуры

Естественно, этим список проблем не исчерпывается.

В зарубежных странах накоплен богатый опыт по проведению плодотворных реформ ЖКХ, однако проблема в том, что мы не можем просто перенести их модель реформ на российские реалии без соответствующей адаптации. Мы находимся на разных уровнях развития рыночности, правовой системы, гражданского общества и т.д., включая общий уровень развития страны. Невозможно перенять лишь успешный опыт в области реформирования ЖКХ, необходимо модернизировать все сферы жизни страны наиболее оперативно и качественно. Тем не менее, остановимся на некоторых удачных моментах зарубежной реформаторской деятельности в сфере ЖКХ, чтобы обозначить возможные пути развития.

Так, например, после проведения приватизации в таких странах, как Великобритания, Германия, США, муниципальные службы продолжают поставлять услуги в сфере коммунального обслуживания, которые делегируют свои полномочия предприятиям, основанным на муниципальной собственности и подотчётных муниципалитету. Если же территориально-административные образования находят невозможным или невыгодным самостоятельное предоставление каких-либо услуг, то они заключают соглашению по предоставлению этих услуг более высокими властными структурами и оплачивают их «найм» или платят частным компаниям. По факту, это оказывается более эффективной и рациональной системой организации системы услуг в коммунальном хозяйстве.

Другой положительный опыт в сфере ЖКХ – это децентрализация систем коммунального обеспечения газом, водой, теплом путём применения индивидуальных и групповых установок.

В целом же российским законодателям имеет смысл остановиться на опыте США, т.к. наши страны по многим параметрам являются сопоставимыми. Интерес представляет вариант решения проблемы финансирования реформ в рассматриваемой сфере, а также проблема управления блоком ЖКХ. Возвращаясь к ситуации в РФ, приведём данные, касающиеся одной из самых неурегулированных и беспокоящих тем ЖКХ – тарифов на коммунальные услуги. Для примера используются данные по тарифам РЭК г. Москвы и информационно-аналитического портала Индустрии управления активами фондов.

Рассчитанные коэффициенты темпов роста и прироста показывают увеличение тарифов в среднем на 600 % за 10 лет (при инфляции выросшей за это же время примерно на 115% - по данным РЭК г. Москвы). Это ещё раз подчёркивает завышение тарифов и отсутствие объективной разумной системы тарификации.

Как уже упоминалось выше, основной целью реформы ЖКХ в России является улучшение качества жилищно-коммунальных услуг при одновременном снижении затрат на их предоставление.

К основным положениям жилищной реформы, реализация которых позволила бы достичь поставленной цели, относилось:

· совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

· переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

· совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

· совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств».

Особое внимание при этом отводилось процессу демонополизации в сфере ЖКХ. Монополизм в этой сфере не дает потребителям и первую очередь населению возможности выбирать на рынке необходимый набор жилищных и коммунальных услуг. Поэтому для успешной реализации данной цели необходимо выполнить следующие задачи Егоров Е. В., Потапова М. В. Экономика жилищного хозяйства России. - М.: ТЕИС, 2002. - С. 149.:

· завершение процесса разграничение функций собственника, управления и обслуживания в сфере ЖКХ на муниципальном уровне;

· повышения прозрачности всех процедур формирования тарифной политики ЖКХ;

· модернизация кадровой политики и подготовка нового поколения менеджеров для ЖКХ;

· реструктуризации и ликвидации задолженностей в сфере ЖКХ;

· планомерный, поэтапный переход к полной оплате жилищно-коммунальных услуг при одновременном формировании эффективных, действенных органов, призванных обеспечить меры адресной социальной защиты малоимущих слоев населения;

· обеспечения эффективного и целевого использования бюджетных средств, выделяемых на модернизацию ЖКХ;

· усиления контроля за соблюдением законодательства, регулирующего отношения в сфере ЖКХ.

· введение системы сбора и обработки информации об основных изменениях в жилищной сфере России, приватизации жилья, данных о затратах на жилье и коммунальные услуги, тарифах и субсидиях, платежах и задолженности потребителей коммунальных услуг, а также об участии частного сектора в обслуживании жилья.

· создание системы ресурсосбережения (внедрение передовых технологий, установка приборов учета энергоресурсов (воды, газа и тепла и т. п.).

Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации были намечены к реализации три этапа Указ Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации».:

· Первый этап (1997 - 1998 гг.) предполагал разработку нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции. Введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятий - естественных монополистов. Дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения, а также оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на коммунальные услуги при сверхнормативном их потреблении. Демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства. Принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Завершение создания системы органов государственных жилищных инспекций в субъектах Российской Федерации. Организационное и методическое содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, включая помощь в обучении кадров. Переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

· Второй этап (1999 - 2000 гг.) - доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 100%. Широкое использование практики выбора на конкурсной основе управляющей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах. Переход на полную оплату населением затрат на содержание жилья. Завершение в основном перевода жилищно-коммунального хозяйства на работу в режиме безубыточного функционирования. Поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жилья в себестоимость жилищных услуг. Разработка методологии технико-экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.

· Третий этап (2001 - 2003 гг.) предполагал завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек. Завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья. Обязательная установка в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов. Широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования. Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

В настоящее время уже можно сделать вывод о том, что, хотя мероприятия, предусмотренные на каждом этапе реформы, постепенно реализуются, но соблюсти сроки, предусмотренные Концепцией, на практике оказалось невозможно.

Так, например, Государственная Дума своим постановлением от 11.09.2002 № 2994-III ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации В.В.Путину о внесении изменений в концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренную Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года № 425, и о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2001 года № 804 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» констатировала, что в ходе проведения реформы ЖКХ Правительство Российской Федерации проявляет излишнюю поспешность.

Государственная Дума отмечала, что Концепция предполагала завершение перехода на новую систему оплаты населением жилья и коммунальных услуг в части, касающейся покрытия текущих издержек, в 2001-2003 годах. В то же время статьей 15 Закона Российской Федерации от 24.12.1992 № 4218-I «Об основах федеральной жилищной политики» предусматривалось, что переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг должен осуществляться поэтапно в течение 15 лет (то есть до 2008 года) с использованием мер социальной защиты граждан.

Таким образом, по состоянию на сегодняшний момент, жилищная реформа в России все еще не завершена.

Жилищная реформа в Российской Федерации

• Введение
• Глава 1.
• 1.1
• 1.2 Обоснования необходимости реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
• 1.3 Роль органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении бесперебойного функционирования жилищно-коммунального хозяйства
• Глава 2. Методологические основы жилищной реформы в Российской Федерации
• 2.1 Основные положения и этапы реализации жилищной реформы в Российской Федерации
• 2.2 Изменение механизма финансирования жилищно-коммунальной сферы
• 2.3 Новые подходы к ценообразованию в сфере жилищно-коммунальных услуг в рамках жилищной реформы
• Глава 3. Совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством субъекта Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга)
• 3.1 Развитие системы жилищного самоуправления в ходе реализации жилищной реформы в Санкт-Петербурге
• 3.2 Проблема капитального ремонта многоквартирных домов
• 3.3 Этапы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Санкт-Петербурга на период 2004-2010 годы
• ЗаключениеСписок литературы
• Введение
• Актуальность и практическая значимость темы исследования.
• Взятый в начале 1990-х гг. курс на развитие рыночных отношений в экономике страны не обошел вниманием и такую отрасль, как жилищно-коммунальное хозяйство страны (ЖКХ). Отрасль ЖКХ в дореформенный период составляла, по оценкам специалистов, треть основных фондов страны. Охватывая единое экономическое и географическое пространство, отрасль функционировала под жестким государственным регулированием всех жилищно-коммунальных отношений с доминирующей государственной формой собственности на все основные фонды ЖКХ. Переживающая сегодня процесс реформирования, система ЖКХ привлекает к себе всеобщее внимание, потому что затрагивает интересы каждого из россиян. Таким образом, выбранная мною тема дипломной работы, связанная с исследованием экономического и правового механизмов реализации жилищной реформы в Российской Федерации, представляется актуальной и практически значимой.
• Объектом исследования является экономический и правовой механизмы реализации жилищной реформы в Российской Федерации.
• Целью исследования выступают экономико-организационные и методологические основы жилищной реформы в Российской Федерации.
• Достижение указанной цели предполагает решение следующих промежуточных задач исследования:
• · анализ существовавшей в дореформенный период системы организации обслуживания жилищного фонда в России;
• · обоснования необходимости реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;
• · исследование роли органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении бесперебойного функционирования жилищно-коммунального хозяйства России;
• · обзор основных положений и этапов реализации жилищной реформы в Российской Федерации;
• · анализ изменения механизма финансирования жилищно-коммунальной сферы в нашей стране в пореформенный период;
• · исследование новых подходов к ценообразованию в сфере жилищно-коммунальных услуг в рамках жилищной реформы;
• · анализ развития системы жилищного самоуправления в ходе реализации жилищной реформы в Санкт-Петербурга;
• · исследование проблемы капитального ремонта
• · многоквартирных домов.
• Структура работы включает в себя введение, три главы и девять разделов основной части, заключение и список литературы.
• Настоящая дипломная работа состоит более чем из 60 страниц. Список литературы насчитывает более 40 литературных источников, нормативных актов и ссылок на официальные сайты государственных органов, ответственных за проведение жилищной реформы в нашей стране.
• Методологической основой настоящей работы являлся анализ гражданского и жилищного законодательства, материалов правоприменительной практики федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Санкт-Петербурга, а также труды российских ученых-юристов и экономистов в области жилищного права и экономики жилищно-коммунальной системы.

Глава 1. Экономико-организационные основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

1. 1 Организация обслуживания жилищного фонда в России

Жилищный фонд является важнейшей составляющей основных фондов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) страны. Профессора

В.А. Горемыкин и Э.Р. Бугулов, включают в его состав недвижимое имущество с установленными правами владения, пользования и распоряжения, а именно: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, хозяйственные приусадебные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного и временного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы Горемыкин В. А., Бугулов Э. Р. Экономика недвижимости: Учебник. - М.: Крафт леан, 1999. - С. 24. .

Помимо жилищного фонда основные фонды национального ЖКХ образуют также технологические фонды и производственные фонды.

Технологические фонды включают в себя инженерную инфраструктуру (сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения, водозаборы и тому подобное).

Производственные фонды состоят из объектов, обеспечивающих обслуживание жилищного и технологического фондов. Сюда входят гаражи, мастерские, административные и производственные здания и т. п.

Собственник объектов жилищно-коммунального назначения, как правило, передает эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление жилищно-коммунальным организациям. Сферы жилищно-коммунального комплекса существенно различаются по подходам к формированию эффективных экономических методов хозяйствования и механизмам снижения издержек. В связи с чем, И. В. Игнатов, предлагает их условное разделение по признаку возможности создания конкурентной среды на две группы: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство Игнатов И.В. Стратегические возможности роста предприятия: Учеб. пособие. - Сыктывкар: СГУ, 2004. - С. 87. .

Для определения экономико-организационных основ реформирования национального ЖКХ, проведем ретроспективный анализ системы организации обслуживания жилищного фонда в нашей стране за последние сто лет.

Накануне Первой мировой войны жилищный фонд городов России почти на 80% состоял из одноэтажных деревянных и малоразмерных домов, находившихся в собственности граждан. После окончания Гражданской войны в стране были осуществлены крупные мероприятия, позволившие сосредоточить в руках местных органов исполнительной власти (губернских и городских Советов) до 18% жилых помещений. Кроме того, декретом Советского правительства (Совнаркома) от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» на граждан возлагалась обязанность содержать жилые помещения в надлежащем санитарном состоянии. Контроль за исполнением данного декрета возлагался на особые отряды при местных Советах Жилищная реформа в Российской Федерации: Сб. норматив. документации и комментарии / Сост. В. В. Павленко, Е. И. Таранцова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. - С. 89. .

Однако камнем преткновения стал вопрос, как организовать эффективное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства. На практике испытывались разные механизмы. Так, управление жилыми домами, принадлежавшими местным Советам, вменялось в обязанность домовым комитетам, которые избирались на общих собраниях жильцов. Постановлением Совнаркома РСФСР от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» предусматривалось привлечение проживавших в домах граждан как к контролю за работой по управлению домовых комитетов, так и к повышению ответственности жителей за сохранность домов. 18 июля 1921 г. был подписан декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади.

На основании постановления Совнаркома РСФСР от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами» к управлению муниципализированными домами привлекались сами трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами.

С 1921 года в городах создаются жилищные товарищества, которым передаются муниципализированные строения. Они стали наиболее устойчивой формой управления жилищным хозяйством. В эти годы стала создаваться с помощью государства и жилищная кооперация. С 1924 года основной формой управления жилищным хозяйством были жилищно-арендные кооперативные товарищества - ЖАКТы. На них возлагалась обязанность восстанавливать хозяйство арендуемых у государства домов, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади Там же. - С. 92-98. .

Постановлением ЦИК и Совнаркома СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» управление всем государственным жилищным фондом было возложено непосредственно на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома.

Таким образом, как отмечает Г. Поляковский, существовавшие в России в первые послереволюционные годы различные формы коллективного управления жилищным фондом, с 1937 г. фактически были заменены одной - государственной. Данный процесс сопровождался также переходом от частной собственности на жилье к государственной собственности Жилищная экономика / Под ред. Г. Поляковского. - М.: Дело, 1996. - С. 29. .

В начала 1990-х гг. в России началось восстановление рыночных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства и приватизация государственного жилищного фонда. Соответственно, возникла необходимость разгосударствления системы его обслуживания.

Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» установил основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определил правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище в нашей стране. Целью данного закона было названо не только создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, но и улучшение использования и сохранности жилищного фонда.

Приватизация муниципального и государственного жилья значительно увеличила долю частного жилья, и к 2000 г. она составила более 63 % по сравнению с 33 % в 1996 г. (включая ЖСК и ЖК) Кирсанов А. Р. Недвижимое имущество: Нормы права и судебные прецеденты. - М.: Ось-89, 2005. - С. 107. .

При этом по мере роста доли жилых помещений, находящихся в частной собственности, реформирование экономико-организационных механизмов жилищно-коммунальной системы становилась все более необходимой.

Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 г. № 4218-1 целью федеральной жилищной политики провозгласил: «… обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства» Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 г. № 4218-1. - ст. 2. .

Данным нормативным актом впервые в постсоветское время предусматривалось участие населения в управлении жилищным фондом по месту жительства с целью защиты своих экономических и социальных прав и интересов, а также участие в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций.

В указанном законе было определено понятие общего имущества кондоминиума, в формулировке, которая в своей существенной части позднее перешла в Жилищный кодекс РФ (ст. 36) Грудницына Л. Ю. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н. М. Коршунова. - М.: Эксмо, 2005. - С. 107. : «Общим имуществом кондоминиума являются предназначенные для обслуживания более одного домовладельца межквартирные лестничные клетки, лестницы; лифты, лифтовые и иные шахты; коридоры, крыши, технические этажи и подвалы; ограждающие несущие и ненесущие конструкции; механическое, электрическое, сантехническое и иное оборудование, находящееся за пределами или внутри помещений и предназначенное для обслуживания более одного помещения; прилегающие земельные участки в установленных границах с элементами озеленения и благоустройства, а также иные объекты, предназначенные для обслуживания единого комплекса недвижимого имущества кондоминиума и для его использования. Общее имущество кондоминиума находится в общей долевой собственности домовладельцев и не подлежит отчуждению отдельно от права собственности домовладельцев на помещения кондоминиума».

Таким образом, анализ жилищно-коммунальной системы России позволяет отметить историческую эволюцию применяемых в ней механизмов:

1. Дореволюционный период, характеризовавшийся господством рыночных услуг в данной сфере и самообслуживанием со стороны жильцов.

2. 1917 - 1937 гг. - появление и рост доли государственных услуг в системе ЖКХ страны.

3. 1937 - 1990-е гг. - только государственные услуги в системе ЖКХ; основное финансирование поставщиков услуг производится из бюджета; потребительская плата практически не связана с количеством и качеством потребляемых услуг.

4. 1990-е годы - 01.03.2005 г. - подготовка к разгосударствлению; постепенный переход от бюджетного дотирования поставщиков услуг к гарантиям, предоставляемым потребителям; попытки введения рыночных отношений.

5. С 01.03.2005 г. - вступление в силу Жилищного кодекса РФ; появление правовой базы, позволяющей гражданам при наличии желания полностью перейти к рыночным отношениям в сфере ЖКХ Крашенинников П. В. Жилищное право. - М.: Статут, 2006. - С. 59. .

Попробуем теперь на основе анализа нормативной базы дать определение одному из ключевых понятий рассматриваемой в моей курсовой работе теме - жилищно-коммунальным услугам. В первую очередь, следует отметить, что общепринятое выражение «жилищно-коммунальные услуги» является не вполне корректным. Гражданский кодекс РФ определяет «работы» или «услуги» как определенную деятельность по заданию заказчика, результат которой либо может быть четко выделен и сдан заказчику (для работ), либо не может (для услуг) Гражданский кодекс РФ, часть первая от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ. - ст. 702, 779. . Легко убедиться, что значительное количество жилищных услуг должно быть отнесено к «работам», а в коммунальных услугах существенную роль играют товары, то есть поставляемые ресурсы. Тем не менее в данной работе для краткости будет употребляться обобщающий термин «жилищно-коммунальные услуги» (ЖКУ).

С точки зрения приведенных выше экономических критериев жилищно-коммунальные услуги можно классифицировать следующим образом:

· Коммунальные услуги, которые представляют собой комплекс частного товара (электроэнергии, воды, тепла и т.д.) и совместной услуги по его доставке от точки закупки у производителя ресурса (домовой водомер, электросчетчик, задвижка) до точки потребления ресурса потребителем (кран, радиатор, квартирный электросчетчик). Действительно, каждый поставляемый ресурс используется в конкретной квартире, легко может быть учтен и измерен, и так же легко может быть прекращена его поставка отдельному потребителю в случае неоплаты. Но инженерными сетями дома пользуются все его жители, что требует коллективной деятельности.

· Жилищные услуги, являющиеся коллективными, отстранение для них не реализуется.

В то же время, следует отметить, что в общественном сознании право на жилище и, соответственно, на его содержание и обслуживание прочно ассоциируется с «ценными» услугами. Что касается круга пользователей жилищно-коммунальных услуг, то выделить его можно достаточно точно: это проживающие в доме граждане. Соответственно и коллективные решения о порядке предоставления и оплаты таких услуг должны принимать жители дома, а не органы власти любого уровня.

В то же время определить категорию «проживающих» и учитывать их достаточно сложно. В данной ситуации законодатель вполне правомерно опирался на положения ст. 210 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), согласно которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. В Жилищном кодексе РФ носителями прав и обязанностей по содержанию здания, оплате жилищно-коммунальных услуг также являются собственники помещений. Принцип возложения на собственников бремени содержания собственности, пусть даже в неявном виде, всегда служил основной организационно-экономических механизмов содержания и обслуживания жилищного фонда: изменения этого механизма следовали за изменениями формы собственности на жилье.

Таким образом, изменения в нормативно-правовом регулировании отношений в сфере ЖКХ страны привели к необходимости коренного реформирования и организационно-экономических механизмов в данной сфере.

1.2 Обоснования необходимости реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода плановой экономики, являлась крайне неэффективной и затратной. Содержание той системы в ее неизменном непосильно было ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы.

Дореформенное состояние отечественного жилищно-коммунального хозяйства, по мнению А. А. Кругликова, характеризовалось следующими чертами Кругликов А. А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - 2000. - №7. - С. 15. :

· дотационостью отрасли;

· неудовлетворительным финансовым положением предприятий ЖКХ;

· высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг;

· неразвитостью конкурентной среды в сфере ЖКХ;

· высокой степенью износа основных фондов в отрасли;

· неэффективной работой предприятий ЖКХ, выражающейся в первую очередь в больших потерях энергии, воды, других ресурсов.

Дореформенное ЖКХ испытывало большие трудности и сильно отстало от современных требований. Одна из основных причин этого крылась в нехватке средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместных неплатежах и несвоевременной оплате жилищно-коммунальных услуг населением. Но все же наиглавнейшая, «кризисообразующая», по выражению Н. С. Максимовой, проблема - это существующая структура управления ЖКХ Максимова Н. С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важный резерв укрепления финансов России // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ -2001. - № 5. - С. 8. . Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу в отрасли тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Совокупность двух основных факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг ЖКХ, что, в свою очередь, приводит к неплатежам.

Вопрос реформирования жилищно-коммунального хозяйства является важнейшим вопросом социальной и экономической политики в современной России. Предполагалось, что реформа улучшит состояние жилищного фонда, качество обслуживания населения, защитит его законные права и интересы, повысит эффективность отрасли в целом и обеспечит переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг ЖКХ потребителями, в том числе и населением.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 г.

№ 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» основными задачами реформирования ЖКХ были провозглашены:

· совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством;

· развитие конкурентной среды в сфере предоставления коммунальных услуг, переход на систему договорных отношений;

· совершенствование системы оплаты жилищно-коммунальных услуг и социальной защиты, упорядочение системы льгот.

Главной целью остро назревшей реформы ЖКХ являлся переход к строго адресному предоставлению субсидий на жилищно-коммунальные услуги, за счет этого повышение реальной помощи нуждающимся и одновременно существенное снижение нагрузки на бюджет, на налогоплательщика. Как известно, в дореформенный период дотации получали предприятия жилищно-коммунального хозяйства фактически для того, чтобы предоставлять свои услуги по заниженным ценам всем без исключения потребителям. Необходимость перехода к прямой помощи малообеспеченным семьям, позволяющей им за счет субсидий оплачивать рыночную стоимость жилищно-коммунальных услуг, в этих условиях была очевидной. При этом переход к полной оплате населением расходов на содержание жилья и коммунальные услуги следовало осуществлять одновременно с развитием системы адресных жилищных субсидий малообеспеченным семьям.

В целях практической реализации данных целей и задач реформирования системы ЖКХ страны и был издан Указ Президента Российской Федерации «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» от 28.04.1997 № 425, которым была одобрена концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства, представленная Правительством РФ.

Реформа ЖКХ предусматривает в первую очередь изменение экономических и организационных механизмов управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг. В связи с этим следует определить, какие организационно-экономические схемы могут применяться в данной сфере и какие из них являются наиболее целесообразными.

Экономическая теория отмечает, что каждой услуге, работе (и каждому товару) независимо от их потребительских или иных качеств свойственны два объективных критерия: возможность отстранения и возможность совместного потребления Экономическая теория: Учебник / Под ред. И. П. Николаевой. - М.: Велби, 2006. - С. 412. . Возможностью отстранения (или неисключаемостью) называют наличие (или отсутствие) у поставщика возможности отказать потребителю в услуге или товаре при невыполнении последним каких-либо условий, например при их неоплате. Следует учитывать, что с точки зрения технологии систему отстранения можно создать практически всегда, но во многих случаях затраты на такую систему несоизмеримо превышают достигаемую при этом прибыль.

Возможностью совместного потребления (или несоперничеством) называют возможность потреблять данную услугу или товар одновременно многими потребителями без утраты их качества для каждого из потребителей. Потребление также не является абстрактной величиной: в каждом конкретном случае имеется определенная «степень насыщения» пользователями, после чего качество услуги для каждого пользователя начинает падать. Степень «несоперничества» варьируется от полностью индивидуального потребления до совместного.

На практике большинство товаров и услуг занимают промежуточные положения между этими крайностями. Тем не менее, на основании этих критериев все товары и услуги в экономике принято разделять на четыре категории Носова С. С. Экономическая теория: Учебник. - М.: Владос, 2005. - С. 374. :

· Частные услуги (товары) - услуги (товары) индивидуального потребления, для которых отстранение полностью осуществимо.

· Совместные услуги (товары) - услуги (товары) совместного потребления, для которых отстранение полностью осуществимо.

· Общедоступные услуги (товары) - услуги (товары) индивидуального потребления, для которых отстранение не реализуется.

· Коллективные услуги (товары) - услуги (товары) совместного потребления, для которых отстранение не реализуется.

Данная классификация позволяет определить, будет ли у потребителей желание платить за товар или услугу (в нашем случае - за жилищно-коммунальные услуги) и, соответственно, требуется ли коллективное посредничество (в том числе деятельность государственных органов) для их поставки. Действительно, за отстраняемые услуги поставщик может самостоятельно получить плату непосредственно от заинтересованных потребителей. За услуги, отстранение от которых невозможно, потребители добровольно платить не будут, насколько бы ценными они не были. Сбор средств на их осуществление должен производиться особыми способами, в том числе - усилиями государственных органов в форме сбора и распределения общественных ресурсов.

Понимание данных теоретических основ жилищно-коммунальной экономики позволяет перейти к рассмотрению роли органов государственной власти и местного самоуправления в системе обеспечения бесперебойного функционирования системы ЖКХ.

1.3 Роль органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении бесперебойного функционирования жилищно-коммунального хозяйства

В процессе реформирования отношений собственности в сфере жилищного фонда в нашей стране в 1990-е гг. была проведена передача муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. При этом доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34% за счет передачи в частую собственность. Государственное (ведомственное) жилье по состоянию на 1 декабря 2007 г. составляет 142,0 млн. кв. м, или 5,1 % от всего жилищного фонда страны Официальный сайт Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству // http://www.gosstroy.gov.ru .

Сформированный таким образом рынок жилья и созданная на федеральном уровне правовая база позволили внедрять на и местах следующие механизмы улучшения жилищных условий граждан:

· расселение коммунальных квартир;

· ликвидацию общежитий;

· выплату гражданам субсидии на приобретение и строительство жилья;

· предоставление жилищных кредитов (включая ипотечные);

· выпуск жилищных ценных бумаг (облигаций, векселей, сертификатов, займов).

Передача жилищного фонда в муниципалитеты, с одной стороны, позволила сделать предприятия, ранее отвечавшие за его эксплуатацию, более конкурентоспособными, уменьшив затраты на его содержание, с другой - потребовала увеличения затрат у муниципалитетов на его содержание. Такие же проблемы возникли и в отношении других объектов недвижимости ЖКХ, хозяйственное или оперативное управление по которым было закреплено за предприятиями и учреждениями.

К 2003 г. в муниципальной собственности находилось 30 % объектов коммунального хозяйства (в том числе 20% предприятий, имеющих на своем балансе водопроводы, 28,5 % - отопительные котельные, 41,4% - канализации) Жилищная реформа в Российской Федерации: Сб. норматив. документации и комментарии / Сост. В. В. Павленко, Е. И. Таранцова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. -
С. 83. .

Эффективное управление такой собственностью являлось одним из главных условий проводимых преобразований, поэтому был взят курс на организационное разделение функций управления и хозяйствования в сфере ЖКХ, создание служб заказчика, управляющих компаний, введение и развитие частного управления многоквартирными жилыми домами с целью постепенного перевода на режим безубыточного функционирования отрасли (предприятий) путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования потребителей.

Решение этих задач обеспечивалось уже Указом Президента Российской Федерации от 29.03.96 г. № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов».

К настоящему времени удалось достигнуть определенных положительных результатов. Так, если на 1 января 1997 г. в субъектах Российской Федерации функционировало менее 1 тыс. служб заказчиков, то к настоящему времени их создано около 3,5 тыс. Учитывая, что службы заказчика целесообразно создавать в крупных городах и населенных пунктах с численностью населения не менее 50 тыс. чел., можно считать, что деятельностью данных служб охвачены практически все муниципальные образования. Как отмечалось, основой деятельности служб заказчика является формирование договорных отношений с поставщиками жилищных и коммунальных услуг. В целом по России на договорной основе обслуживается около 50 % жилищного фонда. В Москве, Республике Татарстан, Хабаровском крае, Ненецком и Чукотском АО, Волгоградской, Вологодской, Новгородской и Мурманской областях этот показатель составляет 100 %, в ряде регионов - свыше 85 %. Практика заключения договоров и создание системы контроля за их исполнением позволили сократить издержки при предоставлении жилищно-коммунальных услуг только за период

1998 - 1999 гг. на сумму около 400 млн руб. Официальный сайт Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству // http://www.gosstroy.gov.ru. .

В рамках реформы осуществляется процесс формирования и развития договорных отношений между службами заказчика и потребителя жилищно-коммунальных услуг. Охват договорами найма жилых помещений в целом по России к настоящему времени составил 33 %, а на техническое обслуживание жилищного фонда с собственниками квартир - 54 %. В Республике Татарстан, Оренбургской, Брянской, Астраханской областях более половины нанимателей и собственников охвачены договорными отношениями.

Одним из элементов рыночных отношений в ЖКХ является привлечение на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг на конкурсной основе. За период 1997-2003 гг. в России проведено более 3500 конкурсов. Практика показывает, что проведение конкурсов не только ориентирует подрядчиков на качественное выполнение жилищно-коммунальных услуг, но и дает положительные практические результаты по снижению их стоимости. Активно проводится работа по конкурсному отбору подрядных организаций в Нижегородской, Самарской, Тамбовской областях, Республике Татарстан, Ханты- Мансийском АО и ряде других.

Во всех субъектах Российской Федерации в структуре управления были созданы департаменты, комитеты или министерства жилищно-коммунального хозяйства, формирующие собственную нормативную базу проводимых преобразований на основе разработанных за этот период на федеральном уровне более 130 законодательных и нормативных документов» макетов программ реформирования ЖКХ.

В процессе проводимых рыночных преобразований сложилась достаточно парадоксальная ситуация: 2,7 млрд кв. м жилья оценивается в 4,1 трлн руб., в то время как при продажной среднерыночной цене жилья на рынке недвижимости 600-900 долл. США за кв, м (а для жилья Москве и Санкт-Петербурге в 3 и более раз выше) этот вид недвижимости оценивается в сумму 151,2-297 трлн руб. Данный показатель в 35-50 раз превышает балансовую статистическую оценку имеющейся недвижимости и позволяет более взвешенно оценить масштабы и стоимость работ по сохранению, содержанию и ремонту недвижимости в ЖКХ. В то же время объекты коммунального назначения, оцениваемые по остаточной балансовой стоимости в сумме 649 млрд руб., с рыночных позиций имеют значительно большую стоимость. Это подтверждается тем, что объем оказываемых услуг постоянно растет, и их сумма оказывается практически равной половине остаточной стоимости основных фондов. Износ основных технических объектов оценивается в 50-60 %, преобладает износ инженерных сетей и внутридворовых и домовых коммуникаций, износ же жилищного фонда, как менее интенсивно используемой недвижимости, несколько ниже и в среднем составляет 41 -51,3%.

К началу 2005 г. степень износа основных фондов коммунального хозяйства составила: по теплоснабжению - 56,7 %, водоснабжению - 54 %, электрических сетей - 68 %. Ежегодный объем инвестирования в развитие коммунального хозяйства сокращается на 15-16 %.при росте инвестиций в экономику в целом на 4,5 % Ошурков А. Т., Овчинников В. А., Сергиенко А. М., Музыченко А. С. Альтернативные модели финансирования жилищной сферы (в свете нового Жилищного кодекса РФ) // Правовой научно-практический журнал «Кодекс info». - 2005. Май-июнь. - С. 99 -107. . Строительство объектов коммунального хозяйства на территории Российской Федерации ведется в незначительных объемах, в особенности сооружений водопровода и канализации.

Глава 2. Методологические основы жилищной реформы в Российской Федерации

2.1 Основные положения и этапы реализации жилищной реформы в Российской Федерации

Как уже упоминалось выше, основной целью реформы ЖКХ в России является улучшение качества жилищно-коммунальных услуг при одновременном снижении затрат на их предоставление.

К основным положениям жилищной реформы, реализация которых позволила бы достичь поставленной цели, относилось:

· совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

· переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

· совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

· совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств».

Особое внимание при этом отводилось процессу демонополизации в сфере ЖКХ. Монополизм в этой сфере не дает потребителям и первую очередь населению возможности выбирать на рынке необходимый набор жилищных и коммунальных услуг. Поэтому для успешной реализации данной цели необходимо выполнить следующие задачи Егоров Е. В., Потапова М. В. Экономика жилищного хозяйства России. - М.: ТЕИС, 2002. - С. 149. :

· завершение процесса разграничение функций собственника, управления и обслуживания в сфере ЖКХ на муниципальном уровне;

· повышения прозрачности всех процедур формирования тарифной политики ЖКХ;

· модернизация кадровой политики и подготовка нового поколения менеджеров для ЖКХ;

· реструктуризации и ликвидации задолженностей в сфере ЖКХ;

· планомерный, поэтапный переход к полной оплате жилищно-коммунальных услуг при одновременном формировании эффективных, действенных органов, призванных обеспечить меры адресной социальной защиты малоимущих слоев населения;

· обеспечения эффективного и целевого использования бюджетных средств, выделяемых на модернизацию ЖКХ;

· усиления контроля за соблюдением законодательства, регулирующего отношения в сфере ЖКХ.

· введение системы сбора и обработки информации об основных изменениях в жилищной сфере России, приватизации жилья, данных о затратах на жилье и коммунальные услуги, тарифах и субсидиях, платежах и задолженности потребителей коммунальных услуг, а также об участии частного сектора в обслуживании жилья.

· создание системы ресурсосбережения (внедрение передовых технологий, установка приборов учета энергоресурсов (воды, газа и тепла и т. п.).

Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации были намечены к реализации три этапа Указ Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». :

· Первый этап (1997 - 1998 гг.) предполагал разработку нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции. Введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятий - естественных монополистов. Дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения, а также оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на коммунальные услуги при сверхнормативном их потреблении. Демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства. Принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Завершение создания системы органов государственных жилищных инспекций в субъектах Российской Федерации. Организационное и методическое содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, включая помощь в обучении кадров. Переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

· Второй этап (1999 - 2000 гг.) - доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 100%. Широкое использование практики выбора на конкурсной основе управляющей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах. Переход на полную оплату населением затрат на содержание жилья. Завершение в основном перевода жилищно-коммунального хозяйства на работу в режиме безубыточного функционирования. Поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жилья в себестоимость жилищных услуг. Разработка методологии технико-экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.

· Третий этап (2001 - 2003 гг.) предполагал завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек. Завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья. Обязательная установка в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов. Широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования. Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

В настоящее время уже можно сделать вывод о том, что, хотя мероприятия, предусмотренные на каждом этапе реформы, постепенно реализуются, но соблюсти сроки, предусмотренные Концепцией, на практике оказалось невозможно.

Так, например, Государственная Дума своим постановлением от 11.09.2002 № 2994-III ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации В.В.Путину о внесении изменений в концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренную Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года № 425, и о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2001 года № 804 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» констатировала, что в ходе проведения реформы ЖКХ Правительство Российской Федерации проявляет излишнюю поспешность.

Государственная Дума отмечала, что Концепция предполагала завершение перехода на новую систему оплаты населением жилья и коммунальных услуг в части, касающейся покрытия текущих издержек, в 2001-2003 годах. В то же время статьей 15 Закона Российской Федерации от 24.12.1992 № 4218-I «Об основах федеральной жилищной политики» предусматривалось, что переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг должен осуществляться поэтапно в течение 15 лет (то есть до 2008 года) с использованием мер социальной защиты граждан.

Таким образом, по состоянию на сегодняшний момент, жилищная реформа в России все еще не завершена.

2.2 Изменение механизма финансирования жилищно-коммунальной сферы

Вступил в силу с 1 марта 2005 г. новый Жилищный кодекс Российской Федерации (ЖК РФ), давший правовую базу для полного перехода отношений в сфере ЖКХ на рыночную основу, изменил механизм финансирования жилищно-коммунальной сферы.

Для граждан России теперь предусмотрена полная добровольность выбора способа управления домом - или отказа от выбора, возлагая в случае такого отказа обязанности по организации содержания и обслуживания дома на органы местного самоуправления или органы государственной власти. Как известно, начатая еще на заре 1990-х гг. жилищная реформа длительное время пробуксовывала именно благодаря неизменному с советских времен механизму финансирования отрасли, несмотря на перманентный рост квартплаты. Стало очевидным, что очередное повышение цен и тарифов без структурных изменений самой системы ЖКХ не может дать ни ощутимого повышения качества предоставляемых услуг, ни экономии ресурсов, потребляемых в системе.

В связи с этим рассмотрим возможные варианты организации взаимодействия в системе «потребитель - поставщик жилищно-коммунальных услуг - бюджет» и определим рациональный вариант. Тем более, что именно к такому подходу подталкивает прочтение нового Жилищного кодекса, построенного на принципах рыночных отношений. Сразу оговоримся, что представленные различные схемы (модели) финансирования ЖКХ, содержат упрощения, хотя и отражают в известной мере реальную ситуацию Ошурков А.Т., Сергиенко A.M. Экономические и правовые аспекты производства общественных благ на муниципальном уровне. // Национальная экономика в условиях глобализации: государство и бизнес / Под общ. ред. А. Я. Линькова. - СПб.: РГПУ им.А. И. Герцена, 2004. - С. 381-386. .

Рис. 2.1 Модель № 1 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Жилищный коммунизм»)

Дж - договор на предоставление жилищных услуг;

Уж - поставка жилищных услуг;

Дк - договор на предоставление коммунальных услуг;

Ук - поставка коммунальных услуг;

Пж - платеж за предоставление жилищных услуг;

Цж - фактическая цена жилищных услуг;

Пк - платеж за предоставление коммунальных услуг;

Цк - фактическая цена коммунальных услуг.

В данной схеме участие бюджета здесь максимально. Главным двигателем процесса предоставления услуг являются государственные и партийные органы, директивы которых делают ненужными любые договорные отношения. Бюджет оплачивает поставщикам практически весь объем поставки услуг. Потребителю остается довольствоваться «назначенными» ему услугами, своевременно внося символическую "квартплату".

Рис. 2.2 Модель № 2 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Чистый рынок»)

На рис. 2.2 в отличие от модели № 1 участие бюджета минимизировано. Потребители и поставщики, связанные между собой договорными отношениями, выполняют перед государством (бюджетом) налоговые обязательства. Из бюджета никто из них никакой поддержки не получает. Потребители платят поставщикам плату, равную цене полученной услуги (Пж=Цж, Пк=Цк). Очевидно, то данная модель, как и предыдущая, является теоретической крайностью.

Рис. 2.3 Модель № 3 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Субсидирование»)

При выборе модели №3 активно используются возможности бюджета. Субсидироваться из бюджета могут как потребители, так и поставщики услуг. На практике, как правило, субсидируются и те, и другие одновременно.

Дополнительные обозначения на схеме: Тж и Тк - трансферты гражданам из бюджета на оплату, соответственно, жилищных и коммунальных услуг (субсидии, льготы, компенсации); Сж и Ск - субсидии поставщикам на компенсацию разницы в ценах и покрытие выпадающих доходов от оказанных жилищных и коммунальных услуг; Пжп и Пкп - предельные расходы потребителей за предоставление жилищных и коммунальных услуг.

В этой модели размер платежа потребителя равен цене полученной им услуги (Пж=Цж, Пк=Цк). В структуру платежа потребителя входит и «участие бюджета» в размере получаемых потребителем на свой лицевой счет субсидий (трансфертов) Тж и/или Тк, равных разнице между ценой услуги и предельными расходами, установленными стандартами (Тж=Цж-Пжп, Тк=Цк-Пкп). Размер бюджетных субсидий поставщикам услуг Сж и/или Ск равен разнице между ценой услуги и платой потребителя на компенсацию разницы в ценах и тарифах и/или на покрытие выпадающих доходов от оказанных услуг (Сж=Цж-Пж, Ск=Цк-Пк).

Таким образом, за потребителя «доплачивает» бюджет. Эта модель (с некоторыми оговорками) в наибольшей мере отражает «дореформенную ситуацию» в системе российского ЖКХ.

Если одновременно выполняется условие Сж+Тж=Цж и Ск+Тк=Цк, то модель вырождается в «жилищный коммунизм». Если же одновременно Сж=0, Тж=0, Ск=0, Тк=0, то модель соответствует «чистому рынку». В зависимости от численных значений Сж, Тж, Ск и Тк возможны самые экзотические промежуточные варианты.

Модель № 4, изображенная на нижеследующем рисунке, в значительной мере отражает санкт-петербургскую реальность ЖКХ. В своей основе она вобрала в себя отдельные черты всех предыдущих моделей.

Рис.2.4 Модель № 4 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Неорганизованные потребители»)

На рассматриваемой схеме в центре «царят» управленческие структуры «Жилищного хозяйства»: (А) Жилищный комитет; (Б) подведомственное Жилищному комитету государственное унитарное предприятие «Вычислительный центр коллективного пользования многоотраслевого комплекса жилищного хозяйства» (ВЦКП); (В) Жилищная инспекция; (Г) районные администрации; (Д) подведомственные районным администрациям государственные учреждения «Жилищные агентства» (ГУЖА).

Указанные структуры от имени (но без поручения!) потребителя вступают в договорные отношения с поставщиками услуг, сложным образом взаимодействуют между собой и с внешним миром, управляют лицевыми счетами граждан, взаимодействуют с бюджетом. Многие реально существующие линии взаимодействия на схеме не изображены во избежание загромождения схемы излишними деталями.

Отметим, что масштабы финансирования жилищного хозяйства в Санкт-Петербурге не могут не поразить воображение. Так, общая сумма, только официально перекачиваемая по каналам ЖКХ, в 2004 году составила без малого 30 млрд.руб. Но здесь следует отметить, что значительная часть жилищно-коммунальных расходов (например, в 2004 г. - более 5 млрд.руб.) отражается в бюджете не по функциональному разделу 1200 («Жилищно-коммунальное хозяйство»), а по разделу 1800 («Социальная политика») в виде трансфертов населению, либо вообще не отражается в бюджете. Более 1,5 млрд. руб. из бюджета Санкт-Петербурга направляется на субсидии ЖСК, ЖК и ТСЖ, а также домам частного сектора Ошурков А. Т., Овчинников В. А., Сергиенко А. М., Музыченко А. С. Альтернативные модели финансирования жилищной сферы (в свете нового Жилищного кодекса РФ) // Правовой научно-практический журнал «Кодекс info». - 2005. Май-июнь. - С. 101. .

Ключевым звеном в финансовой схеме петербургского ЖКХ является ВЦКП, через счета которого осуществляются практически все профильные бюджетные расходы и платежи граждан. ВЦКП располагает обширнейшей информацией о жилищном фонде, о потребителях жилищно-коммунальных услуг, о циркулирующих в жилищной сфере финансовых потоках, в том числе по каждому: поставщику, услуге, дому, лицевому счету нанимателя или собственника жилого помещения.

Для каждого плательщика (квартиросъемщика) ВЦКП формирует платежный документ «Счет» (полное название - «Счет за жилье, коммунальные и эксплуатационные расходы»). Полученный Счет потребитель услуг оплачивает через отделение банка. Получателем платы является ВЦКП.

В соответствии с имеющимися соглашениями (между Жилищным комитетом, Комитетом финансов, ВЦКП) дальнейшие операции с деньгами на лицевом счете плательщика осуществляет ВЦКП, который «расщепляет» деньги на «жилищные» и «коммунальные» составляющие. При этом учитываются начисленные льготы и компенсации, на сумму которых уменьшаются платежи граждан за счет трансфертов населению (T+T+T), поступивших на расчетный счет ВЦКП из бюджета Санкт-Петербурга. Через банковский счет ВЦКП осуществляются расчеты с поставщиками жилищных (Цж) и коммунальных (Цк) услуг.

По состоянию на апрель 2005 г. на петербургском рынке предоставления жилищных услуг уже действуют более 120 организаций, 62 из которых - это недавно созданные в районах на базе 100%-ного государственного капитала акционерные общества (ОАО «Жилкомсервис», или сокращенно - «ЖКС») Ошурков А. Т., Овчинников В. А., Сергиенко А. М., Музыченко А. С. Альтернативные модели финансирования жилищной сферы (в свете нового Жилищного кодекса РФ) // Правовой научно-практический журнал «Кодекс info». - 2005. Май-июнь. - С. 104. . Организации, задействованные в обслуживании финансовых потоков (банки, ВЦКП), свои функции выполняют за весьма приличные проценты от начисленных сумм платежей населения.

жилищный коммунальный реформирование

Рис. 2.5 Модель № 5 финансирования жилищно-коммунальной сферы («Организованные потребители»)

Главный недостаток данной модели состоит в изначально пассивной роли потребителя услуг, лишенного не только права выбора поставщиков услуг (за него это делают госорганы или органы местного самоуправления), но даже возможности управлять денежными средствами на «собственном» лицевом счете (за него это делает ВЦКП). В центре схемы здесь оказывается многоквартирный дом, собственники помещений которого организованы в товарищество собственников жилья (ТОК).

На рис.5 представлен наиболее общий вариант взаимодействия участников жилищных отношений. Такая ситуация соответствует положениям нового Жилищного кодекса РФ. Согласно ст. 45 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны ежегодно проводить свое общее собрание, на котором согласно ст. 161 ЖК РФ они обязаны выбрать один из способов управления домом:

Подобные документы

Основные понятия и принципы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. Состояние жилищно-коммунального хозяйства. Анализ нормативных правовых актов, регулирующих реформирование жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве.

дипломная работа , добавлен 27.03.2012


Современное состояние и причины неудачи реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации. Исследование актуальных проблем жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, определение направлений их решения и повышения эффективности.

курсовая работа , добавлен 10.06.2014


Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Создание государственной жилищной инспекции Российской Федерации. Перспективы развития инвестиционной деятельности в сфере жилищного коммунального хозяйства Камчатского края.

курсовая работа , добавлен 04.06.2015


Рассмотрение истории возникновения и развития организации жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований в Российской Федерации. Выявление причин неудачи реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве. Исследование перспектив развития данной сферы.

курсовая работа , добавлен 14.01.2015


Экономико-организационные основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Новые подходы к ценообразованию в рамках жилищной реформы. Проблема капитального ремонта многоквартирных домов. Анализ процесса реформирования хозяйства.

дипломная работа , добавлен 25.06.2013


Основные этапы и направления реформирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации. Основные проблемы жилищно-коммунальной сферы, механизмы их решения. Использование практики программно-целевого управления в сфере ЖКХ на региональном уровне.

курсовая работа , добавлен 09.12.2014


Этапы формирования системы жилищно-коммунального хозяйства в России. Анализ деятельности в городском округе г. Белогорск по реализации государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства. Комплекс мероприятий по совершенствованию отрасли.

курсовая работа , добавлен 16.07.2013


Изучение сущности и структуры жилищно-коммунального хозяйства. Жилищно-коммунальная реформа, ее содержание и пути реализации. Программа реформирования и развития жилищного хозяйства на территории района Люблино и рекомендации по ее совершенствованию.

дипломная работа , добавлен 03.11.2010


Анализ состояния и развития жилищно-коммунального хозяйства Екатеринбурга - внешнее окружение сферы учета ресурсов. Характеристика основных путей реформирования жилищно-коммунального хозяйства и изучение этапов жилищно-коммунальной реформы Екатеринбурга.

реферат , добавлен 15.02.2010


Совершенствование теоретических основ развития предприятий коммунального хозяйства. Разработка государственной политики и практического инструментария по устойчивому экономическому развитию городов. Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства.