Независимо от давности бурения, артезианская скважина является объектом недропользования, и для её эксплуатации необходимо получить лицензию на добычу подземных вод. Каким образом по новым правилам получить лицензию домовладельцу или садовому товариществу?
Ужесточение правил, связанных с лицензированием артезианских скважин, необходимо не только для того, чтобы обеспечить приток в бюджет средств землевладельцев, которым необходимо водоснабжение, а прежде всего для рационального использования важнейшего природного ресурса - воды.
КОНЕЦ АМНИСТИИ
До сентября 2016 г. в Московской области действовал о правило так называемой водной амнистии, объявленной региональным министерством экологии. Несмотря на то что обязательное лицензирование артезианских скважин в российском законодательстве закреплено в 1992 г., процедура контроля за количеством пробурённых скважин, порядком их использования и качеством полученной воды не была закреплена. Проблема заключается в том, что собственники скважин не знают, что бурение скважины и добыча воды из неё - это один из видов недропользования, на которое нужно получать соответствующую лицензию. При отсутствии должного контроля запасы воды будут быстро истощены, а имеющиеся источники загрязнятся.
По этой причине начаты проверки для выявления нарушителей. В первую очередь контролирующие органы придут к юридическим лицам (в том числе в садовые товарищества), а уже затем возьмутся за проверку частных собственников. Лицензированию подлежат артезианские (в садовых товариществах бурятся именно они) и промышленные скважины. При этом при первоначальном выявлении нарушений владельцу скважины будет объявлено предупреждение (собственникам, которые успели до 1 сентября подать документы на лицензирование, не грозил даже штраф). Если же после предупреждения собственник не предпримет мер к получению необходимых документов, его ждёт штраф.
Граждане должны будут заплатить в государственную казну от 3 до 5 тыс. руб.; должностные лица - 30-50 тыс. руб.; штраф для юридических лиц составляет от 800 тыс. до 1 млн руб.
Уплата штрафа при этом не освобождает от обязанности устранить нарушение, что закреплено в ст. 49 ФЗ «О недрах». Таким образом, после уплаты штрафа собственник скважины всё равно обязан провести работы по получению лицензии на неё или же ликвидировать источник водоснабжения.
ЛИЦЕНЗИЯ
Перед тем как обратиться за лицензией на недропользование, необходимо осуществить целый комплекс геологоразведочных работ. Они проводятся на основании проекта на геологическое изучение участка недр, который проходит обязательную государственную экспертизу. Основная задача геологоразведки состоит в том, чтобы обеспечить безопасную эксплуатацию вновь пробурённой или уже давно существующей скважины без угрозы для тех водозаборов, которые расположены по соседству.
Кроме того, при проведении геологоразведочных работ будет проверено, может ли скважина обеспечивать то количество воды требуемого качества, которое необходимо недропользователю.
Лицензию на геологическое изучение и лицензию на добычу подземных вод всегда получают последовательно. Получить лицензию на добычу подземных вод возможно лишь после выполнения условий пользования недрами, прописанных в лицензии на геологическое изучение.
Лицензия на недропользование составляется на фирменном бланке утверждённого образца. В тексте документа указывают, кому, для каких видов пользования недрами и на какой срок выдано разрешение. Важной частью лицензии являются приложения, где определены требования, выполнение которых принимает на себя недропользователь, и сроки их выполнения.
ЛИЦЕНЗИЯ НЕ НУЖНА
Получать лицензию на недропользование, разрешающую качать воду, нужно не всегда. Владельцам загородных домов и дачных участков необходимо знать, что лицензия не нужна, если персональный источник водоснабжения отвечает сразу трём условиям:
- объём извлекаемой воды не превышает 100 м³ в сутки;
- вода добывается выше водоносного горизонта, который является источником центрального водоснабжения;
- вода используется только для собственных нужд, а не для осуществления предпринимательской деятельности.
Чтобы проверить, какой водоносный горизонт использует ваш водяной источник, необходимо подать в территориальный фонд геологической информации (ФГИ) заявку с приложением карты местности масштабом 1: 10000 с обозначением вашего участка на ней. Карту можно заказать в местной администрации. Специалисты регионального отдела ФГИ занимаются в том числе изучением почв и водоносных слоев. Письменный ответ ФГИ является наиболее точным экспертным заключением, которое подтвердит необходимость (или докажет её отсутствие) лицензии Росприроднадзора.
ПОЛУЧАЕМ ЛИЦЕНЗИЮ
При любом объёме потребления воды для законного использования артезианской скважины (как вновь создаваемой, так и уже давно пробурённой) необходимо осуществить следующий комплекс мероприятий по геологическому изучению участка недр для поисков и оценки подземных вод.
1. Получить лицензию на пользование недрами с целью геологического изучения участка недр и оценки запасов подземных вод.
2. Осуществить регистрацию работ по геологическому изучению участка недр в государственном реестре работ по геологическому изучению недр.
3. Обратиться к специалистам:
- для разработки проектов геологического изучения участка недр с последующей подачей проекта на государственную экспертизу и организации зоны санитарной охраны подземного водозабора с последующим согласованием в надзорных органах;
- для проведения работ по оценке запасов подземных вод с последующей подачей материалов подсчёта запасов подземных вод на экспертизу.
Специалисты-гидрогеологи выполнят следующие работы:
- анализ фондовых материалов по геолого-гидрогеологической обстановке в районе водозабора;
- гидрогеоэкологическое обследование территории;
- бурение разведочных скважин;
- геофизические исследования;
- опытно-фильтрационные работы;
- гидрогеохимические исследования;
- анализ опыта эксплуатации соседних водозаборов.
4. Передать материалы подсчёта запасов подземных вод в региональное подразделение Росгеолфонда и территориальный фонд геологической информации.
5. Ждать рассмотрения материалов и по результатам получить или нет лицензию на пользование недрами с целью добычи подземных вод в случаях, когда потребление составляет более 100 м3 в сутки.
При меньшем заявленном объёме потребления воды необходимо пройти согласование отчёта в органах местной исполнительной власти. Если же водозабор рассчитан на больший объём суточного потребления, потребуется пройти государственную экспертизу запасов подземных вод. Кроме того, в этом случае нужен технический проект разработки месторождения подземных вод (технический проект водозабора).
Если вода используется для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения, предстоит: разработать проект зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения; получить санитарно-эпидемиологические заключения на проект зон санитарной охраны источника в органах Роспотребнадзора и о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.
СРОКИ
Приготовьтесь к тому, что для получения лицензии вам потребуется много времени. В соответствии с действующими административными регламентами, срок рассмотрения заявки на получение лицензии на пользование недрами составляет 65 дней. После получения первой лицензии (на пользование недрами с целью геологического изучения) осуществляются разработка проекта геологического изучения и оценка запасов подземных вод (срок зависит от исполнителя и особенностей проекта). После этого получаете окончательную лицензию на пользование недрами с целью добычи подземных вод (добавляете ещё 65 дней плюс время на процедуру закрытия первой лицензии).
Срок регистрации работ по геологическому изучению участка недр составляет десять рабочих дней, срок экспертизы проекта геологического изучения недр-70 рабочих дней. Срок проведения экспертизы материалов оценки запасов подземных вод составляет 90 дней (может быть продлён ещё на 60 дней).
Параллельно можно осуществлять работы по согласованию проекта организации санитарной зоны, поэтому эти сроки отдельно учитывать не будем. Лишь отметим, что занять это может до 5-6 мес.
Общая продолжительность всех согласований и экспертиз составляет порядка 320-340 дней. Организации, уверяющие потенциальных клиентов в том, что завершат работы за полгода и менее, просто рассчитывают на дополнительные финансовые вливания с их стороны.
НОВОВВЕДЕНИЯ
Необходимость обязательного получения лицензии на каждую артезианскую скважину-это не единственное нововведение в законодательстве о недрах.
Постановление Правительства от 11 февраля 2016 г. № 94 «Об утверждении правил охраны подземных водных объектов» обязывает владельцев водозаборных скважин оборудовать каждую из них счётчиками расхода воды и устройствами для замера уровня подземных вод. Это не ново, однако впервые эти требования собраны в одном документе. Счётчики и их показания проверяют специалисты Рсспотребнадзора, а вот мониторинг подземных вод осуществляет природоохранная прокуратура.
Ещё одно важное изменение касается требования об обязательном наличии мониторинговых скважин при суточном объеме потребления воды более 100 м³. Практика и теория пока не дают однозначного ответа, равнозначны ли мониторинговые и резервные скважины. Пока можно говорить о том, что при суточном объёме потребления воды более 100 м3 водозабор должен состоять минимум из двух скважин.
Далее, закреплено требование о том, что подземные воды должны выводиться на поверхность минимальным количеством каптажных сооружений. Максимальную производительность скважины помогут определить опытно-фильтрационные работы на водозаборе. Фактически это эксперимент, в ходе которого регистрируются понижения уровней подземных вод в скважине при водоотборе, имитирующем реальную эксплуатацию. На основании этих опытных данных рассчитывают гидрогеологические параметры водоносного горизонта, вскрытого скважиной, которыми по большей части и лимитируется её максимальная производительность. Для проведения эксперимента понадобится проведение опытно-фильтрационных работ в течение минимум суток (ещё лучше, если на проведение работ выделено трое и больше суток). Опытные гидрогеологи предложат интерпретировать результаты таких работ на численных гидрогеологических моделях, имитирующих ход проведения опытно-фильтрационных работ.
Очень важно, что закреплены требования о необходимости принятия мер по предотвращению разгерметизации обсадной колонны, изолирующей водоносные горизонты (неважно при бурении новых или ремонте уже существующих скважин). Кроме того, закон закрепил, что добыча воды в большем количестве (не предусмотренном проектом) недопустима.
Наконец, все неиспользуемые и аварийные скважины должны быть ликвидированы (тампонированы) в соответствии с проектной документацией. Произвольные варианты ликвидации скважин недопустимы, все решения должны строго соответствовать первоначальной технической документации. Специалисты полагают, что это нововведение увеличит стоимость услуг организаций, занимающихся ремонтом и ликвидацией скважин.
Изменения в законодательстве о недрах в части организации водопользования говорят о том, что государство готово более внимательно относиться к этой деятельности. Очень важно, чтобы при выборе буровой компании стали уделять внимание не только стоимости погонного метра бурения. Несоблюдение технологии сооружения скважины может привести к нарушению требований законодательства о защите подземных вод от загрязнения.
Возможно Вам будет интересно:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
В сегодняшней статье мы ответим на эти и некоторые сопутствующие вопросы. А для начала, давайте разберемся на основании чего собственник или арендатор земельного участка должен получать разрешения для использования скважины на воду.
Лицензирование скважин - для чего это нужно?
Подземные воды
в соответствии с законодательством РФ являются
частью земных недр
. Об этом свидетельствует ФЗ «О недрах»
- главный нормативный правовой акт, который регулирует вопросы недропользования. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже земной поверхности.
Право собственности на недра принадлежит государству, включая подземное пространство, полезные ископаемые и прочие виды ресурсов. Любое использование недр
является законным
только после получения
соответствующего разрешения
со стороны государства
. Данное разрешение оформляется в виде лицензии на недропользование
, с указанием разрешенных видов деятельности при пользовании недрами.
Для организации водоснабжения
за счет подземных вод, государством выдается два вида лицензий:
·
Лицензия на геологическое изучение
·
Лицензия на добычу подземных вод
Что такое лицензия на пользование недрами?
Каждая лицензия
на недропользование состоит из
фирменного бланка с указанием кому, для каких видов пользования недрами и на какой срок
она выдана. Кроме этого, каждая лицензия содержит
приложения, в которых указаны условия лицензионного соглашения
. В них прописаны требования, выполнение которых принимает на себя недропользователь
и сроки их реализации.
Лицензия на геологическое изучение и лицензия на добычу подземных вод всегда получаются последовательно, одна за другой. При этом получение лицензии на добычу подземных вод возможно только после выполнения условий пользования недрами, прописанных в лицензии на геологическое изучение.
Главным условием
пользования недрами в лицензии на геологическое изучение
является
проведение
комплекса геологоразведочных работ
. Такие работы проводятся на основании
проекта на геологическое изучение
участка недр, который проходит
обязательную государственную экспертизу
.
Главная задача, которая решается при проведении работ по геологическому изучению участка недр для поисков и оценки подземных вод заключается в следующем. Вновь пробуренная или уже давно существующая, но эксплуатируемая без лицензии водозаборная скважина, не оказывала негативного влияния на другие скважины, которые расположены по соседству и уже имеют лицензии на добычу подземных вод. Кроме этого скважина должная обеспечивать то количество воды, требуемого качества, которое необходимо недропользователю.
Кому необходимо получать лицензию на скважину?
Важно понимать, что получение скважины «в наследство» от предыдущего владельца, а также бурение ее «в прошлом веке», не освобождает нынешнего владельца от необходимости соблюдать законодательства в сфере недропользования.
Таким образом, абсолютно каждая скважина
, используемая для целей водоснабжения, вне зависимости от года ее бурения, должна эксплуатироваться
только
при наличии лицензии на добычу подземных вод
.
Когда можно не получать лицензию на скважину?
Не получать лицензию на добычу подземных вод при эксплуатации водозаборных скважин, на сегодняшний день, возможно в единственном случае. В соответствии со статьей 19 ФЗ «О Недрах»
, собственники или арендаторы земельных участков имеют право добывать подземные воды без лицензии
для личных, бытовых и других, не связанных с предпринимательской деятельностью нужд
. При этом подземные воды не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому.
Водоносный горизонт
, в такой ситуации, не должен являться источником централизованного водоснабжения
. Кроме этого, он должен располагаться над другими водоносными горизонтами
, которые являются
источниками централизованного водоснабжения.
На практике это означает, что ни один водоносный горизонт не может быть источником водоснабжения в отсутствие лицензии на скважину. Исключение составляют лишь грунтовые воды, так называемая верховодка. Такие воды, чаще всего, добываются с помощью колодцев и обладают низким качеством, вследствие загрязнения с поверхности.
Какой штраф предусмотрен за отсутствие лицензии на скважину?
А теперь давайте остановимся на том, какова ответственность
за использование скважины без лицензии. Ответственность за добычу подземных вод в отсутствие лицензии предусмотрена статьей 7.3 КоАП РФ.
Пользование недрами в отсутствие лицензии предполагает штраф
в размере:
·
3000 - 5000 рублей для граждан
·
30 000 - 50 000 рублей для должностных лиц
·
800 000 - 1 000 000 для юридических лиц
Кроме этого, в соответствии со статьей 49 ФЗ «О Недрах»
привлечение к ответственности за нарушение законодательства о недрах не освобождает от обязанности устранить нарушение
. Таким образом, после уплаты штрафа виновное лицо обязано провести работы по получению лицензии на скважину
, либо
ее ликвидировать
.
Необходимо отметить, что данные штрафы предусмотрены за нарушение законодательства в сфере недропользования, однако, сложность отнесения правоотношений, возникающих при добыче подземных вод, к одной отрасли права усложняет ситуацию.
Являясь частью земных недр, подземные воды
относятся также и к категории водных объектов
. Это однозначно указано в пункте 5 статьи 5 Водного Кодекса РФ
. В статье 1 ФЗ «О недрах» также указано, что отношения, связанные с использованием и охраной водных объектов регулируются соответствующим законодательством.
Но и это еще не все. Использование подземных вод, как объекта окружающей среды накладывает на лицо, проводящее такое использование, обязанности по
охране окружающей среды и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения
.
Таким образом, суммарный
штраф
, на который можно нарваться при
незаконном использовании подземных вод
и которое может повлечь за собой их загрязнение
, а при наиболее неблагоприятном стечении обстоятельств и угрозу здоровью и жизни населения
в соответствии со статьями:
·
7.3 КоАП
·
8.13 пункт 2 КоАП
·
8.13 пункт 4 КоАП
·
8.42 пункт 1 КоАП
·
8.45 пункт 1 КоАП
·
8.45 пункт 2 КоАП
составляет до 4 500 000 рублей.
Как получить лицензию на добычу подземных вод в 2016 году?
А теперь давайте разберемся, каким образом избежать обозначенных выше неприятностей и получить лицензию на скважину, а также некоторые сопутствующие разрешения, необходимые для законного использования подземных вод для водоснабжения.
Сразу оговорюсь, что в данной статье я акцентирую внимание именно на вопросах получения лицензии на добычу подземных вод
, в особенности тех изменениях в законодательстве, которые вступили в силу в 2016 году
. Полную информацию, касающуюся законного использования водозаборных скважин вы можете получить, прочитав небольшую серию публикаций по данной теме:
·
Законное использование водозаборных скважин. Часть I. Как и у кого получить разрешение
·
Законное использование водозаборных скважин Часть II. Согласование с Роспотребнадзором
·
Законное использование водозаборных скважин Часть III. Получение лицензии на скважину
Необходимо отметить, что основные изменения
в процедуре получения лицензий на недропользование произошли
после внесения изменений в ФЗ «О недрах» в 2015 году
. С 1 января 2015 года полномочия по выдаче лицензий на недропользование делятся между федеральными органами власти и органами местного самоуправления.
Многообещающие изменения в Федеральном законе «О недрах», которые отменили
обязательную государственную экспертизу запасов подземных вод
, при суточном объеме их потребления менее 100 кубических метров
, не принесли недропользователям желаемого упрощения процедуры получения лицензий.
На сегодняшний день, при любом объеме потребления воды
для законного использования скважин необходимо реализовать
полный комплекс мероприятий по геологическому изучению участка недр для поисков и оценки подземных вод
:
·
Получить лицензию на геологическое изучение;
·
Разработать проект геологического изучения;
·
Пройти государственную экспертизу проекта;
·
Провести работы по геологическому изучению, включающие:
1) Анализ фондовых материалов по геолого-гидрогеологической обстановке в районе водозабора;
2) Гидрогеоэкологическое обследование территории;
3) Бурение скважин;
4) Геофизические исследования;
5) Опытно-фильтрационные работы;
6) Гидрогеохимические исследования;
7) Анализ опыта эксплуатации соседних водозаборов
·
Написать отчет по геологическому изучению с подсчетом запасов подземных вод;
·
При объеме потребления воды менее 100 кубических метров в сутки - пройти согласование отчета в органах местной исполнительной власти
При объеме потребления воды более 100 кубических метров в сутки - пройти государственную экспертизу запасов подземных вод
·
Если вода используется для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения:
1) разработать проект зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения;
2) получить санитарно-эпидемиологическое заключение на проект зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения в органах Роспотребнадзора;
3) получить санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.
·
Получить лицензию на добычу подземных вод;
·
При объеме потребления воды более 100 кубических метров в сутки - разработать технический проект разработки месторождения подземных вод (технический проект водозабора)
Важным моментом в определении требований для получения лицензии на скважину в 2016 году стал выход
Скважины эти бурились в различное время на территории 55 субъектов Федерации, причем в 16 из них работы велись предприятиями союзных министерств, которые, как говорится, приказали долго жить.
По мнению экспертов, буровые скважины различного целевого назначения, особенно глубокие скважины на нефть и газ, могут стать источником негативного влияния на окружающую среду и недра. Учитывая, что таких скважин десятки тысяч, степень воздействия на природу может быть весьма значительной.
Сегодня многие скважины находятся в критическом состоянии. Между тем большое количество таких скважин не состоит на балансе ни государства, ни недропользователей, то есть по сути являются бесхозными, а, стало быть, спросить за их состояние не с кого.
Для предотвращения возможных экологических катастроф, связанных с разгерметизацией таких скважин, необходимо постоянно проводить мониторинг их технического состояния, а при необходимости устранять возникающие аварийные ситуации. Выполнение таких работ по всем скважинам за счет средств федерального бюджета не представляется возможным из-за высокой стоимости работ.
С другой стороны, значительная часть поисковых и разведочных скважин, давших промышленные притоки нефти и газа, была законсервирована до ввода их в эксплуатацию. Многие из них в связи с реорганизацией или ликвидацией геологоразведочных предприятий не имеют балансодержателя, находясь в государственной собственности. Часть законсервированных скважин после проведения работ по расконсервации и ремонту может давать продукцию и вовлекаться в хозяйственный оборот.
В соответствии с действующим Положением о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных геологических предприятий, реализация скважин глубокого бурения на нефть и газ организациям, получившим лицензию на право пользования недрами с целью добычи полезных ископаемых, должна была осуществляться на основании решения Росимущества или его территориального органа по восстановительной стоимости.
При этом вопросы, связанные с приемом-передачей скважин, должны решаться и согласовываться комиссией, создаваемой решением Росимущества. Такая комиссия пока не создана, но это дело ближайшего будущего.
Работа по учету законсервированных и ликвидированных параметрических и поисково-разведочных нефтяных и газовых скважин была начата министерством природных ресурсов в 2003 году. Первоочередной задачей стало сведение разрозненной информации о скважинах в единый реестр. Такой реестр создан, он содержит сведения более чем о 40 тысячах скважин. В нем заложены их технические, геологические, экономические и имущественные характеристики. Из общего числа учтенных в реестре скважин 12 638 находятся в нераспределенном фонде недр (в т. ч. 3340 содержатся на балансе частных компаний). По предварительным данным, в госсобственности находятся 7723 скважины, представляющие интерес для хозяйственного оборота, в т. ч. 2476 из них эксплуатируются.
Работа по учету и инвентаризации глубоких нефтяных и газовых скважин продолжается в настоящее время. Федеральное агентство по недропользованию в 2005 году за счет средств федерального бюджета организовало проведение работ по актуализации базы данных федерального реестра глубоких скважин на нефть и газ, пробуренных за счет государственных средств, и выработке методических приемов его анализа с целью повышения эффективности использования скважин.
Актуализация федерального реестра скважин позволит создать основу для решения ряда практических задач, в том числе экологических и экономических.
Скважины в системе недропользования.Правоотношения в сфере использования недр Российской Федерации регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах 10 в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (далее - лицензионный договор).
Право пользования недрами прекращается по истечении установленного в лицензии срока ее действия (п. 1 ст. 20 Закона о недрах).
Положение о порядке лицензирования пользования недрами утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N3314-1.
Административная ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами установлена в части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.
Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N293 организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами возложено на Федеральное агентство по недропользованию.
Полномочия по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр возложены на Государственное учреждение "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых" (ГУ ГКЗ) Приказом Федерального агентства по недропользованию от 22.02.2005 г. N185.
Следует также отметить в качестве важного документа в рассматриваемой области Положение о возмещении расходов государства на поиски и оценку полезных ископаемых при предоставлении права пользования участком недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. N873.
Согласно статье 1.2 Закона о недрах, недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании ст. 26 Закона о недрах предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами.
Приватизация предприятий нефтегазового комплекса производилась в соответствии с Указом Президента РФ от 17.11.1992 г. N1403 (ред. от 16.04.1998, с изм. от 25.09.2000) "Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно - производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения".
Для справки (и в связи с тем, что многие хозяйственные споры по скважинам вынужденно берут доказательственную базу из советской истории) приведем выдержки из "Правил разработки нефтяных и газонефтяных месторождений" (утв. Коллегией Миннефтепрома СССР, протокол от 15.10.1984 N44 п. IV):
"1.4.8. Вопросы использования разведочных скважин, оказавшихся за пределами контуров нефтегазоносности, решаются разведочным предприятием по согласованию с нефтедобывающим предприятием, проектной организацией и органами Госгортехнадзора
5.5.11. Строительство скважины считается законченным после выполнения всех работ, предусмотренных техническим проектом на строительство и планом освоения скважины...
Законченные строительством скважины передаются нефтегазодобывающему управлению.
Условия передачи скважин от бурового предприятия нефтегазодобывающему управлению регламентируются действующими основными условиями производства работ по строительству нефтяных и газовых скважин подрядным способом.
При этом в соответствии с п. 6 ст. 43 Федерального закона от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» имущество, которое в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, изданными им до вступления в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, и федеральными законами определено как запрещенное к приватизации, является имуществом, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Согласно п. 2.1.43 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 г. № 2284, приватизация скважин глубокого бурения, находящихся в пределах горных отводов или площадей, по которым выданы лицензии добывающим или иным предприятиям, и государственной сети наблюдательных скважин и пунктов наблюдения нефтяных и газовых фонтанов, запрещена.
Таким образом, скважины глубокого бурения не могут быть переданы в собственность недропользователя и иного частного лица, в связи с чем возможна только передача данных скважин в пользование.
Тремя основополагающими документами, определяющими возможные действия с оставшимися в госсобственности скважинами, на сегодня являются:
уже упомянутый Закон о недрах;
"Положение о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных геологических предприятий" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 25 сентября 1995 г. N953, утверждено Госкомимущества России 7 августа 1995 года, Роскомнедрами 27 марта 1995 года, Минтопэнерго России и Госгортехнадзором России 11 апреля 1995 года) (далее - Положение) и
Инструкция о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утв. Постановлением Госгортехнадзора
Важными моментами в распоряжении скважинами согласно этим трем документам являются:
факт нахождения или ненахождения скважины на участках недр, по которым в установленном порядке не выданы лицензии на право пользования недрами - во втором случае единственно возможные действия со скважиной - временная консервация либо включение в перечень приватизируемого имущества при определении уставного капитала преобразуемых в акционерные общества и приватизируемых государственных геологических предприятий.
факт наличия у лица, становящегося собственником скважины, лицензии на право пользования недрами - обязателен;
распределение ответственности за наблюдение за скважинами и их сохранность: с момента бурения до момента выдачи лицензии - строитель скважины или его правопреемник, после - владелец лицензии;
реализация скважин осуществляется Росимуществом или его территориальным органом по восстановительной стоимости;
состав реализуемых скважин и размер восстановительной стоимости по каждой из них определяет комиссия, создаваемая решением Росимущества, с обязательным включением в ее состав представителей Роскомнедр, Минтопэнерго, Госгортехнадзора и представителей Администрации субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены передаваемые скважины.
консервация, ликвидация скважин осуществляется в соответствии с проектной документацией в сроки, согласованные с территориальными органами Госгортехнадзора России.
при этом недропользователь в составе проектной документации разрабатывает Мероприятия по охране недр, окружающей среды и обеспечению промышленной безопасности.
Законом о недрах предусмотрен аукцион на право пользования участками недр. Иных конкурсных процедур данным законом не установлено.
Вместе с тем, пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен (ст. 7 Закона о недрах).
Относительно распределения обязанностей между отдельными субъектами в связи с функционированием, консервацией и ликвидацией скважин процитируем также ряд пунктов Инструкции:
"1.3. Пользователь недр обязан обеспечить ликвидацию в установленном порядке буровых скважин, не подлежащих использованию, а также обеспечить сохранность скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождения и (или) в иных хозяйственных целях (статья 22 Закона от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах").
Ликвидация (консервация) скважин производится по инициативе предприятия - пользователя недр, других юридических или физических лиц, на балансе которых находится скважина (далее - владелец), или в случаях, установленных законодательством.
Консервация, ликвидация скважин осуществляется в соответствии с проектной документацией в сроки, согласованные с территориальными органами Госгортехнадзора России....
Работы по консервации, ликвидации скважин с учетом результатов проверки их технического состояния проводятся по планам изоляционноликвидационных работ, обеспечивающим выполнение проектных решений по промышленной безопасности, охрану недр и окружающей среды и согласованным с территориальными органами Госгортехнадзора РФ.
Материалы на ликвидацию скважин представляются в Госгортехнадзор России или его территориальный орган...
Все материалы по ликвидированной скважине, включая утвержденный акт на ликвидацию, хранятся у пользователя недр. Итоговые данные по ликвидации скважин направляются в Госгортехнадзор России. Учет актов о ликвидации скважин осуществляют территориальные органы Госгортехнадзора России.
Учет, ежегодный контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин и необходимые ремонтные работы при обнаружении неисправностей и нарушений требований охраны недр осуществляет пользователь недр...
При обнаружении в ходе проверок или в других случаях тех или иных недостатков (устьевое давление, межколонные проявления, грифоны и т.п.) скважина должна быть выведена из консервации. Предприятие - пользователь недр (владелец) обязан выяснить причины недостатков, разработать и реализовать мероприятия по их устранению по планам, согласованным с территориальными органами Госгортехнадзора России".
ФАУГИ, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N1Э6-ФЗ и Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N432, в части предоставленных ФАУГИ полномочий, утвердить акт выбора земельного участка и осуществляет предварительное согласование места размещения объекта (конкретной эксплуатационной скважины).
Вместе с тем, как совершенно справедливо утверждается во вводной записке от представителя Росимущества А.С. Шишкина, законодательством Российской Федерации не установлен механизм по передаче скважин, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности, и расположенных на распределенных участках недр недропользователю (договор аренды, безвозмездного пользования или иной гражданско-правовой договор), а также правовые рычаги для обязания недропользователя обеспечить работы по ликвидации и консервации данных скважин за свой счет.
Мы постараемся дать ответы на поставленные вопросы в разделах 8 и 9 настоящей работы.
Скважины как объект экологической опасности. Экологическое страхование 12
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (ЗПБ) скважина является опасным производственным объектом. Недропользователь как организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязан вести учет аварий и инцидентов на нем и представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах (п. 1 ст. 9 ЗПБ). Должностные лица федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, при исполнении своих должностных обязанностей имеют право осуществлять проверку правильности проведения технических расследований инцидентов на опасных производственных объектах, а также проверку достаточности мер, принимаемых по результатам таких расследований (п. 4 ст. 16 ЗПБ). Порядок расследования причин аварий и инцидентов установлен в Положении о порядке технического расследования причин аварий на опасных производственных объектах, утвержденном Постановлением Госгортехнадзора России от 08.06.1999 N40.
Согласно Приказу Минприроды РФ от 21.11.1995 N469 "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций", территориальные органы Минприроды России обязывались составить и актуализировать список экологически опасных предприятий, по мере выявления экологически опасных предприятий, подлежащих приватизации, а по предприятиям, включенным в список, организовать разработку инвестпрограмм мероприятий по их экологическому оздоровлению регионов. Приложение к данному Приказу, "Порядок реализации мероприятий по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций" в п. 2.1 излагало критерии признания предприятия экологически опасным, а в п. 3.1 разъясняло порядок составления вышеназванных инвестпрограмм.
Одним из основных инструментов нивелирования экологических рисков является экологическое страхование.
В то же время в законодательстве РФ отсутствует определение понятия «экологическое страхование», оно определяется как страхование ответственности, наступающей в результате аварийного (неожиданного, непредсказуемого и непреднамеренного) загрязнения окружающей среды.
Сейчас нормы, касающиеся экологического страхования, определены ст. 18 ЗООС следующим образом:
«1. Экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков.
В Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование.
Экологическое страхование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Экспертное мнение о применении ЗПБ в сфере страхования опасных производственных объектов скептично: на практике компенсации по экологическим рискам не происходит. Размеры лимитов ответственности поданному закону не превышают 7 млн. руб., тогда как размер расходов по расчистке от загрязнения и по восстановлению может составлять десятки и сотни млн. руб. В результате природные объекты фактически лишены страховой защиты.
С 1 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон РФ от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (далее - Закон об ОСВОО), призванный сделать механизм ответственности владельцев более эффективным, но в отличие от предыдущего его действие не распространяется на отношения, возникающие вследствие причинения вреда природной среде.
Тем не менее, важное положение, внесенное п. 1 ст. 6 Закона об ОСВОО, почти в 1000 раз увеличивает порог суммы по обязательному страхованию. Согласно подразделу а) этого пункта, страховая сумма по договору обязательного страхования составляет (для опасных объектов, в отношении которых законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов или законодательством о безопасности гидротехнических сооружений предусматривается обязательная разработка декларации промышленной безопасности или декларации безопасности гидротехнического сооружения) 6.5 миллиардов рублей - если максимально возможное количество потерпевших, жизни или здоровью которых может быть причинен вред в результате аварии на опасном объекте, превышает 3000 человек.
При этом разрабатываемый Федеральный закон «Об обязательном экологическом страховании» так и не был принят.
В ряде субъектов Российской Федерации с учетом этого были приняты собственные нормативные правовые акты.
Так, в Нижегородской и Ульяновской областях были приняты законы «Об экологическом страховании». Соответствующие новеллы присутствуют в Законе г. Москвы «О защите населения и территории Москвы от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также в законе Волгоградской области «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области». Принят ряд региональных нормативных правовых актов по экологическому страхованию в Саратовской, Тамбовской, Рязанской, Липецкой, Московской областях, в Республике Марий Эл и др.
Вопрос об отнесении страхования ответственности при эксплуатации экологически опасных объектов, к видам обязательного страхования является в настоящее время дискуссионным.
Так, судебная практика признает страхование ОПО обязательным.
Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2005 г. NАЗЗ- 13049/04-С6-Ф02-57/05-С1 оставлено в силе постановление апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" о признании недействительным предписания Управление Енисейского округа по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, на приостановку работы Лесосибирского участка спецгрузов Дудинского морского порта Заполярного филиала ОАО "Норильский никель" в части требования о проведении обязательного страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.
По мнению суда, в таких случаях необходимо основываться на положениях ГК РФ. устанавливающие общие положения об обязательном страховании. В ст. 936 ГК РФ в качестве обязательных элементов обязательного страхования определены объекты, риски, по которым проводится страхование, и минимальные размеры страховых сумм.
Пунктом 1 статьи 15 ЗПБ установлено требование об обязательном страховании ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лип и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. Пунктом 2 данной статьи установлен минимальный размер страховой суммы страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. Таким образом, ст. 15 ЗПБ определены все три элемента обязательного страхования ответственности, установленные ст. 936 ГК РФ. где объект страхования - ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде, страховой риск - авария на опасном производственном объекте, минимальный размер страховой суммы определен в зависимости от степени опасности производственного объекта.
Следовательно, по мнению суда, обязанность ОАО "Норильский никель" по страхованию ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте следует считать установленной Законом о промышленной безопасности.
Все вышеизложенное не отрицает возможности использования механизма добровольного экологического страхования.
Действующее законодательство в некоторых случаях определяет особенности гражданско-правовой ответственности при причинении вреда окружающей среде, которые могут выражаться, например, в возможности ограничения гражданской ответственности эксплуатирующей организации или привлечения к субсидиарной ответственности государства. Данные правила действуют лишь в отношении некоторых видов экологически опасной деятельности: эксплуатации гидротехнических сооружений и объектов атомной энергетики, осуществлении морских перевозок нефти и других опасных веществ.
Особый порядок возмещения ущерба установлен международным правом в случаях загрязнения моря нефтью при эксплуатации одной из разновидности опасных производственных объектов - нефтяных танкеров. Международное морское законодательство предусматривает возмещение превышения размера вреда Международным фондом для компенсации ущерба от загрязнения нефтью, функционирующим в соответствии с Протоколом 1992 года. В соответствии с постановлением Правительства РФ "О порядке реализации положений Протокола 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1972 года" обязанность платить взносы в фонд возлагается на организации - получатели перевезенных морем нефти и нефтепродуктов. Таким образом, при сливе или иной утечке нефти с судна компенсация будет произведена страховщиком в пределах гражданской ответственности, а за ее пределами - из средств фонда. Иски о компенсации вреда предъявляются потерпевшим от загрязнения моря нефтью.
Особенности гражданско-правовой ответственности установлены законодательством об атомной энергетике. Согласно ст. 59 Закона об атомной энергии, эксплуатирующая организация несет ответственность за убытки и вред, причиненный окружающей среде радиационным воздействием. В соответствии со ст. 56 данного закона устанавливается обязательность финансового обеспечения предела ответственности эксплуатирующей организации, которое состоит из государственной гарантии, наличия собственных финансовых средств и страхового полиса (договора). Наличие документального подтверждения указанного финансового обеспечения является необходимым условием для получения эксплуатирующей организацией разрешения (лицензии) на эксплуатацию ядерной установки. При этом устанавливается правило, что ни страховщик, ни иное другое лицо, предоставившее финансовое обеспечение указанной ответственности, не может приостановить или прекратить страхование либо иное финансовое обеспечение, не уведомив об этом в письменной форме за три месяца до приостановления или до прекращения такого обеспечения органы государственного регулирования безопасности. Таким образом, гражданско-правовая ответственность фактически является ограниченной суммой финансового обеспечения. В части, не покрытой финансовым обеспечением, возмещение убытков и вреда обеспечивается Правительством РФ (ст. 57 Закона об атомной энергии).
Подобно правилам, действующим в отношении ядерно-опасных объектов, организация, эксплуатирующая гидротехническое сооружение должна иметь финансовое обеспечение предела ответственности, которое включает страховой полис, государственные и иные гарантии, собственные средства (ст. 17 Закона о безопасности гидротехнических сооружений).
Во всех остальных случаях, в том числе для объектов, для которых обязательное страхование ответственности не предусмотрено, действует общее правило: эксплуатирующая организация компенсирует вред, причиненный окружающей среде, в полном объеме из собственных средств, включая средства добровольного страхования.
Так, статьей 15 ЗПБ предусмотрено, что объекты, подпадающие под действие этого закона, обязаны застраховать свою ответственность в размере от 100 тысяч до 7 млн. руб. При возникновении последствий аварии на таких объектах, не находящихся в государственной собственности, возмещение производится страховщиком в пределах страховой суммы, а за ее пределами - за счет собственных средств юридического лица, эксплуатирующего такой объект, по общим правилам ГК РФ.
Ответственность за экологический ущерб. Концепция Всемирного банка и наше несогласие с ней.
Статья 78 ЗООС "Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды" предусматривает судебный и внесудебный порядок компенсации экологического вреда. Соответствующая обязанность может быть исполнена по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Внесудебный порядок возмещения реализуется рядом способов, включая добровольное возмещение, в том числе, путем выплаты страховых сумм при страховании риска причинения экологического вреда.
Порядок оценки и процедура возмещения, а также уголовная и административная ответственность регламентированы такими нормативными документами, как УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ, КоАП, Постановление Верховного суда Российской Федерации № 14 от 05 ноября 1998 года и другие нормативные акты федерального уровня.
Однако в отечественном законодательстве нечетко определен субъект, который обязан возмещать вред окружающей среде. ЗООС не дает однозначного ответа на этот вопрос.
"Статья 77. Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде
Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности".
При наличии нескольких причинителей вреда, взыскание производится в соответствии с долей участия каждого в причинении вреда (ст. 1080 ГК РФ).
Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2013 N70-КГПР13-4 подтвердило возможную подведомственность дел о нарушении лицензионных условий разработки недр судам общей юрисдикции. Материалы по делу о признании незаконными действий по разработке лицензионного участка недр с уровнями использования попутного нефтяного газа ниже установленных лицензией переданы на рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку исковое заявление направлено на защиту и восстановление прав РФ и подано прокурором в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством для предупреждения причинения вреда.
Ряд важных моментов содержится также в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N400. и Правилах осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 N53.
Не лишним будет отметить, что решению более общей проблемы, относящейся в том числе и к скважинам, - проблемы ответственности за прошлый экологический ущерб (ПЭУ) и выработки способов его ликвидации, - был посвящен целый доклад Всемирного банка (далее - ДВБ) 13 .
Ряд замечаний, содержащихся в ДВБ, является, на наш взгляд абсолютно справедливым и объективно отражает реальность как на момент подготовки ДВБ, так и, к сожалению, на сегодняшний день:
"Нормативная правовая база решения проблемы ПЭУ недостаточно развита и противоречива. Отсутствует общепринятая терминология, определяющая ПЭУ, или единое понимание того, что означает данная аббревиатура. Это, касается, в частности, различий между прямыми затратами, связанными с ликвидацией ПЭУ, и общей концепцией экологического ущерба и выплаты компенсации за экологический ущерб. Наряду с тем, что в России законодательно установлено право сторон, пострадавших от такого ущерба, на получение компенсации, в стране нет четких правовых основ для практического распределения этой ответственности или для принятия мер по исправлению ситуации в целях предотвращения дальнейшего ущерба. Кроме того, отсутствуют четкая правовая база и процедуры, позволяющие передавать ответственность в случае приватизации государственных активов, повторной национализации приватизированных активов, купли-продажи частных активов или банкротства га владельцев. Ситуация еще больше осложняется в результате того, что в ходе первоначальной приватизации проблема ответственности за ПЭУ, как правило, игнорировалась..." (с. 8, здесь и далее при цитировании данного документа выделение шрифта наше - А.Г.);
" - Необходимо разработать механизмы финансирования ликвидации ПЭУ. Для финансирования мер по ликвидации ПЭУ потребуется большой объем частных и государственных инвестиций - как показывает международный опыт, они могут достигать нескольких десятков миллиардов долларов США. Однако этот опыт также свидетельствует о том, что эти расходы вполне приемлемы, если они распределены во времени. Потенциальные модели финансовых механизмов можно найти в международной практике, где есть примеры создания фондов долгосрочного государственного финансирования, государственно-частных партнерств, специальных отраслевых фондов, финансируемых за счет взносов промышленных предприятий, а также гарантийных инструментов финансовых организаций" (с. 11).
Коренное противоречие между государством и частными собственниками по вопросу ПЭУ авторы доклада определили достаточно верно:
"Главный вопрос, связанный с распределением ответственности и ее передачей вместе с правом собственности, по существу, остается нерешенным. Что касается передачи права собственности от государства частным владельцам, то позиция, сформулированная государственными чиновниками, заключается в том, что вся ответственность была передана вместе с правом собственности. По сути, это означает , что вся ответственность возлагается на покупателя. В то же время частные собственники, а особенно преемники тех, которые первоначально взяли в собственность государственное имущество, практически единогласно считают, что ПЭУ, возникший до приватизации, является ответственностью государства. Во многих случаях они пытались отделить от своей собственности такие земельные участки или производства в ходе реструктуризации и оптимизации объектов или оставить их бесхозными. Типичным примером являются территории, занятые под промышленные отходы, где никогда не было четкого оформления передачи прав собственности на землю от государства. При том, что предприятия могут использовать эти свалки и по сей день, они делают это на платной основе. Обычно деньги выплачиваются муниципальным властям, которые фактически являются собственником таких свалок. ... В целом, отсутствие правовой ясности в вопросе распределения ответственности за ПЭУ между различными сторонами и потенциальные конфликты, которые могут возникнуть при попытках урегулирования этого вопроса, привели к тому, что эта проблема фактически игнорируется по молчаливому согласию всех сторон. Население, которое страдает от последствий такого неофициального «согласия по неведению», в целом не имеет надлежащей информации о возможных негативных последствиях ПЭУ и поэтому, вероятно, не в состоянии оказывать давление на федеральные и региональные органы исполнительной власти с тем, чтобы они решили эту проблему" (с. 27-28).
" - В России необходимо применять гибкий подход к распределению ответственности за ликвидацию ПЭУ и ее передачи вместе с правом собственности. Устранению существующих трудностей, связанных с отсутствием ясности в вопросе о распределении и передачи ответственности за ликвидацию ПЭУ, может способствовать опыт других стран, разработавших гибкие механизмы урегулирования этого вопроса и, в частности, распределения ответственности между частным сектором и государством. Основополагающим моментом здесь является однозначное признание Россией ответственности государства в соответствующих ситуациях, как это было сделано в большинстве стран" (с. 10). Или еще более откровенно:
"В стране довольно много объектов, которые либо остались бесхозными, либо однозначно связаны с ответственностью государства как собственника или оператора… Необходимо признать и приступить к решению проблем в тех случаях, когда ответственность остается в пределах юрисдикции государственных структур и ведомств. Кроме того, необходимо начать процедуру определения и учета этой ответственности в государственном бюджете и предусматривать регулярное выделение бюджетных средств для того, чтобы со временем обеспечить решение этих проблем " (с. 54).
"xvii) Россия может воспользоваться опытом Всемирного банка, приобретенным в ходе реализации проектов в регионе ЕЦА. У Всемирного банка есть ряд проектов (в Болгарии, Румынии, Польше, Сербии, Казахстане, Азербайджане и Украине), которые непосредственно связаны с финансированием мероприятий по ликвидации ПЭУ или включают эти мероприятия в качестве одного из компонентов проекта более широкой направленности. ... Общим для всех этих проектов является изначальное предположение о том, что ответственность за ликвидацию ПЭУ частично или полностью возлагается на государство ." (с. 11).
Также небезынтересно, что концепция пилотного федерального проекта «Ликвидация прошлого экологического ущерба в Российской Федерации» была разработана Всемирным Банком в сотрудничестве с Ростехнадзором и направлена на рассмотрение Правительства Российской Федерации, причем предполагалось, что этот проект будет софинансироваться из средств займа МБРР (с. 12). Смеем предположить, что это последнее обстоятельство отчасти и определило, при достаточной объективности самого исследования, специфическую тональность и направленность его окончательных выводов.
Есть и особенности проблемы собственно скважин по сравнению с другими вариантами ПЭУ. Всемирный банк исследовал, главным образом, случаи, где ущерб экологии уже нанесен (пример - г. Дзержинск) и реализовался в виде тех или иных ЧС, аварий, инцидентов, причем, зачастую, до появления нынешнего эксплуатанта объекта. В случае же со скважинами потенциальный ущерб от них огромен, но, к счастью, до сих пор количество ЧС с ними было минимально, а значит, рисковые предпосылки, накопленные при предыдущих эксплуатантах (в т.ч. госнефтепредприятиях) имеют риск реализации при нынешнем частном эксплуатанте (недропользователе данного месторождения). Т.е., к счастью для государства, аварий и катастроф еще не было!
8 июня 2011 г., на встрече Президента РФ Д.А. Медведева с представителями неправительственных экологических организаций, был поднят вопрос об ПЭУ. Было отмечено, что ликвидация последствий такой деятельности советского времени не должна ложиться на плечи текущих собственников, но должна реализовываться в рамках госпрограмм.
На следующий день, 9 июня 2011 года, на Госсовете в г. Дзержинск, вновь была поднята тема прошлого экологического ущерба. В результате Д.А. Медведев выступил с рядом поручений к Правительству Российской Федерации, в частности была обозначена необходимость введения в законодательство понятия "накопленный экологический ущерб".
16 декабря 2011 г. в Общественной палате РФ прошёл круглый стол "Проблемы правового регулирования накопленного экологического ущерба в Российской Федерации".
В итоговой Резолюции ОП содержалось немало конструктивных предложений (см. раздел 10). Однако при этом Резолюция ОП поддержала принцип "загрязнитель платит" в привязке к ПЭУ, что в условиях России чаще всего означает необходимость для государства брать ответственность на себя - собственником большинства предприятий-загрязнителей на момент причинения ущерба являлось государство:
"Мы... считаем, что именно государство должно признать собственную ответственность за подобные объекты. Переуступка ответственности новому владельцу недопустима, когда речь идёт о ранее причинённом ущербе - подобная норма отсутствовала на этапе приватизации. Собравшиеся подчёркивают серьёзность негативных последствий, которые могут возникнуть при применении нормы "caveat emptor" ("качество на риск покупателя") в отношении подобных объектов".
Мы по-прежнему не можем согласиться с указанным принципом, тем более что и мировой опыт, как мы увидим в разделе 6, вовсе не однозначно склоняется к этой позиции.
