Впервые термин "основы местного самоуправления" был введен Федеральным Законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в связи с необходимостью организации деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Под основами местного самоуправления следует понимать сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

Организационные основы, являясь институтом муниципального права, представляют собой совокупность муниципальноправовых норм-принципов, принятие которых в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в основном в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития и в стране в целом, и в отдельно взятом муниципальном образовании.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой Совокупность норм , закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих:

1) систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);

2) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;

3) основы организации муниципальной службы;

4) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.

В отличие от экономических основ организационные основы Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отдельную главу не выносит, поскольку нормы, составляющие в совокупности организационные основы местного самоуправления, находятся во всех главах Закона.

40. Система и структура органов местного самоуправления

В любом государстве способность органов местного управления эффективно выполнять свою задачу во многом зависит от того, как они организованы. Известно, что организация чего-либо имеет структурную и функциональную стороны. Применительно к механизму местного самоуправления это означает прежде всего создание соответствующей системы органов местного самоуправления, разработку структуры этих органов, установление компетенции каждого из них, подбор и расстановку кадров.

В соответствии с Конституцией РФ носителем и единственным источником власти в РФ является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). При этом ч. 2 ст. 130 Конституции РФ конкретизирует ч. 2 ст. 3 и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления "через выборные и другие органы местного самоуправления".

Термин "структура " используется во многих отраслях познаний, но законодательного закрепления данное понятие не имеет. Существуют различные точки зрения относительно данного понятия, но однозначного вывода из теоретических исследований ученых сделать нельзя.

В узком смысле структура органов местного самоуправления - это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления . В широком смысле - понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа и исполнительного органа. Структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.

Понятия "система" и "структура" органов местного самоуправления аналогичны, причем понятие "система" более узкое и входит в понятие "структура", имеющее узкий и широкий смысл.

Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования.

Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

Вопросам организации местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ уделяет пристальное внимание. Закон существенно конкретизирует норму ст. 131 Конституции РФ о том, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно".

Предшественник действующего федерального акта об основах самоуправления Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплял в качестве обязательного структурного элемента местного самоуправление лишь наличие представительного органа муниципального образования. Это стимулировало творчество российских субъектов местного самоуправления в вопросах определения структуры и системы органов, определения их компетенции и механизма взаимодействия. В ходе анализа регионального опыта определялось множество модификаций организации местного самоуправления в российских регионах.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления, определяемую уставом муниципального образования, составляют следующие органы и должностные лица:

• 1) представительный орган муниципального образования;
• 2) глава муниципального образования;
• 3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• 4) контрольно-счетный орган муниципального образования;
• 5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация учреждаются в муниципальном образовании обязательно. Наличие и структура иных органов местного самоуправления может определяться необходимостью, местными традициями и обычаями.

Структура вновь образованного муниципального образования устанавливается либо представительным выборным органом, либо (при наличии соответствующей инициативы граждан) на местном референдуме. Он проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ о создании данного муниципального образования местные жители обратятся в установленном порядке с соответствующей просьбой. Инициативная группа собирает подписи в поддержку о проведении референдума в количестве не менее 3% от общего числа местных жителей. После этого формируется муниципальная избирательная комиссия, которая и проводит местный референдум в соответствии с "профильным" федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие па территории муниципального образования.

Состав представительного органа муниципального образования определяется исходя из численности местного населения. Часть 6 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения муниципального образования:

• 7 - при числе жителей менее 1 тыс.;
• 10 - при числе жителей от 1 до 10 тыс.;
• 15 при числе жителей от 10-30 тыс.;
• 20 - при численности жителей от 30-100 тыс.;
• 25 - при численности жителей от 100 до 500 тыс.;
• 35 - при численности жителей свыше 500 тыс. чел.

При этом в муниципальном районе численность депутатов не может быть менее 15; число депутатов представительного органа местного самоуправления внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 чел.

Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Численность представительных органов местного самоуправления в мире существенно различается и зависит в основном от численности местных избирателей. Так, во Франции количество членов муниципальных советов может составлять от девяти (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс. чел.). В США преобладают муниципальные советы численностью 6-12 чел. В Японии состав местных советов довольно многочислен: 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях.

Депутаты представительного органа местного самоуправления поселения избираются населением в ходе муниципальных выборов.

Представительные органы местного самоуправления муниципального района могут формироваться по двум вариантам:

• 1) избираться на муниципальных выборах. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района;
• 2) путем представительства в представительных органах местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район. В этом случае в представительный орган попадают все главы поселений, входящих в район, а также депутаты поселенческих представительных органах местного самоуправления. Последние избираются советами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства (независимо от численности населения поселений).

Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 чел., представительный орган не формируется, а его функции реализует сход граждан.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои функции, если в его состав избрано не менее двух третей от установленной законом минимальной численности депутатов. Заседания представительного органа местного самоуправления проводятся не реже, чем один раз в три месяца. Эти заседания правомочны, если на них присутствует не менее 50% депутатов.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ делит полномочия представительного органа местного самоуправления на исключительную компетенцию и иные полномочия. Исчерпывающий перечень вопросов исключительной компетенции, которые ни при каких обстоятельствах нельзя изъять у представительных органов, включает:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
• 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Представительные органы местного самоуправления также могут наделяться иными полномочиями в соответствии с "профильными" федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Структура муниципальных советов депутатов представлена депутатскими фракциями, комитетами и комиссиями. Депутат не имеет права менять своих партийных предпочтений, он принадлежит только одной фракции и не может выйти из нее. Выход депутата из фракции автоматически влечет сложение его депутатских полномочий. Комитеты и комиссии формируются, как правило, в представительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по определенным направлениям деятельности депутатов. Расходы на содержание муниципальных представительных органов местного самоуправления предусмотрены отдельной строкой местного бюджета.

Полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены в следующих случаях:

• самороспуск представительного органа местного самоуправления;
• вступление в силу решения верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава совета депутатов (в том числе и в связи со сложением депутатами своих полномочий);
• преобразование данного муниципального образования либо его упразднение в законном порядке;
• утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением в городской округ;
• увеличение численности избирателей муниципального образования на 25% в связи с изменением границ муниципального образования.

Помимо указанных случаев предусматривается ответственность местного представительного органа перед государством (региональной властью) и перед населением.

Роспуск представительного органа местного самоуправления главой субъекта РФ предусмотрен в следующих случаях:

• если суд установил, что представительный орган местного самоуправления принял нормативный правовой акт, противоречащий законодательству высшей юридической силы (в том числе уставу муниципального образования), суд установил факт этого нарушения, а представительный орган местного самоуправления в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу (либо в течение иного предусмотренного судом срока) не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий акт;
• соответствующий суд определил, что избранный в правомочном составе местный представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания;
• соответствующий суд установил, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.

В указанных случаях глава субъекта РФ в течение определенного срока после вступления в силу соответствующего решения суда (от 1 до 3 месяцев) вносит в парламент субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа местного самоуправления прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о ее роспуске. Данный закон может быть обжалован в судебном порядке.

Ответственность местного представительного органа перед населением реализуется посредством отзыва жителями депутатов местного совета. Отзыв главы депутатов осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, законодательством субъекта РФ о местном референдуме, уставом муниципального образования.

Основания для отзыва депутатов устанавливаются уставом муниципального образования. Таковыми могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) главы в случае их подтверждения в судебном порядке. Прописанная в уставе процедура отзыва депутатов должна обязательно предусматривать возможность дачи избранниками народа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Важной оговоркой законодательства является то, что избиратели могут отозвать только депутата-самовыдвиженца и только в представительном органе местного самоуправления, сформированном исключительно по мажоритарной избирательной системе. Если хотя бы часть депутатов избрана в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Такое законодательное требование делает механизм отзыва депутатов в РФ фиктивным публично-правовым институтом.

Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Также местный глава:

• представляет данное муниципальное образование в отношениях с иными органами местного самоуправления и государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

В пределах своих полномочий глава муниципального образования издает распоряжения - нормативные правовые акты.

Также глава муниципального образования вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования по своему статусу является выборным должностным лицом местного самоуправления, соответственно, на пего не распространяются нормы Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Однако и глава муниципального образования несет ответственность в рамках действующего законодательства. Он должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции". В частности, глава муниципального образования не вправе:

• 1) замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
• 2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;
• 3) осуществлять другую оплачиваемую деятельность, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом данная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (если иное не предусмотрено законодательством РФ или соответствующими договорами);
• 4) быть поверенным или иным представителем по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;
• 5) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;
• 6) получать гонорары за публикации и выступления в качестве должностного лица муниципального образования;
• 7) получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с официальными мероприятиями, признаются собственностью муниципального образования и перелаются по акту в соответствующий муниципальный орган. Затем глава муниципального образования может выкупить подарок в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;
• 8) принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;
• 9) выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных поездок;
• 10) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений (если иное не предусмотрено законодательством РФ или иными официальными договоренностями);
• 11) разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Глава муниципального образования обязан представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.

В случае если владение главой муниципального образования ценными бумагами, акциями приводит или может привести к конфликту интересов, глава обязан передать принадлежащие ему ценности в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.

За нарушение запретов, ограничений и обязательств глава муниципального образования несет юридическую и политическую ответственность перед судом, представительным органом местного самоуправления, главой субъекта РФ и населением.

К формам контроля за главой муниципального образования со стороны представительного органа местного самоуправления относятся:

• 1) предоставление главой муниципального образования ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, а в случае если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления;
• 2) отставка главы представительного органа местного самоуправления по инициативе депутатов либо но инициативе главы субъекта РФ. В этом случае группа депутатов численностью не менее одной трети от количества местных парламентариев обращается с соответствующей инициативой к коллегам. Данное обращение вносится с проектом решения совета депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы обязательно уведомляются глава муниципального образования и глава субъекта РФ на следующий день после выдвижения обвинения.

Основаниями для отставки главы представительного органа местного самоуправления служат:

• 1) решение, действие либо бездействие главы муниципального образования, которое привело к возникновению просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджета, и (или) просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году;
• 2) ситуация, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленные соответствующим судом;
• 3) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий главы муниципального образования, а также обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• 4) неудовлетворительная оценка деятельности главы местным советом депутатов по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд;
• 5) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции", в частности:
  • ситуация, когда главе муниципального образования стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и он не принял мер по предотвращению и (или) урегулированию данного конфликта;
  • непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого глава муниципального образования является;
  • нарушение некоторых запретов, ограничений и обязательств (непредставление сведений о доходах, осуществление предпринимательской деятельности, участие на платной основе в управлении коммерческой организацией, вхождение в органы управления иностранной некоммерческой неправительственной организации).

При рассмотрении депутатами инициативы о снятии главы муниципального образования с должности учитывается мнение главы субъекта РФ. В случае если существо обвинения касается вопросов взаимодействия местного самоуправления и регионального государственного управления (осуществление отдельных государственных полномочий муниципальным образованием, возникновение просроченной бюджетной задолженности либо нецелевое расходование субсидий из регионального бюджета по вине главы муниципального образования), решение совета депутатов об отставке главы муниципального образования может быть принято только с участием главы субъекта РФ. Последний вносит в местный совет депутатов обращение, содержащее инициативу об отставке главы муниципального образования. Об этой инициативе незамедлительно уведомляется глава муниципального образования. Совет депутатов рассматривает инициативное обращение своих коллег или главы субъекта РФ в течение одного месяца со времени внесения соответствующих обращений. Решение об отставке главы муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов. В случае если глава муниципального образования одновременно возглавляет и совет депутатов, на заседании, посвященном рассмотрению вопроса о снятии главы с должности председательствует другой депутат, избранный коллегами из состава представительного органа местного самоуправления.

Процедура снятия главы муниципального образования с должности обязательно предусматривает право его ознакомления с соответствующим обращением депутатов либо главы субъекта РФ, а также проектами соответствующего решения. Кроме того, главе муниципального образования предоставляется возможность дать депутатам объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. В случае несогласия главы с решением совета депутатов он может в письменном виде изложить особое мнение по данному вопросу.

Решение представительного органа местного самоуправления об отставке главы муниципального образования официально публикуется (обнародуется) в течение пяти дней с момента его принятия. Также опубликованию подлежит особое мнение главы муниципального образования (если оно выражено в письменном виде).

В том случае если инициатива депутатов либо главы субъекта РФ об отставке главы муниципального образования отклонена местным представительным органом, данный вопрос может быть вынесен на повторное рассмотрение представительным органом местного самоуправления не ранее чем через два месяца со дня отклонения ею отставки главы муниципального образования.

Помимо ответственности перед местным советом депутатов российский законодатель предусмотрел механизм ответственности главы муниципального образования перед главой субъекта РФ. Последний правомочен принять правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования в случае:

• 1) издания главой нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству и уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава муниципального образования в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения;
• 2) совершения главой муниципального образования действий (в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих:
  • нарушение прав и свобод человека и гражданина,
  • угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и оборонеспособности, единству правового и экономического пространства,
  • нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Если глава муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда об установленных нарушениях, глава субъекта РФ должен издать правовой акт об отрешении главы муниципального образования в срок от одного до шести месяцев после вступления в силу последнего решения суда, подтверждающего бездействие главы муниципального образования по устранению своего противоправного деяния.

Глава муниципального образования, в отношении которого главой субъекта РФ был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать решение в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. В свою очередь, суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность главы муниципального образования перед местным населением реализуется посредством отзыва жителями главы администрации. Процедура и основания отзыва аналогичны механизму отзыва избирателями депутата местного представительного органа.

Помимо случаев наступления политической и юридической ответственности, полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

• 1) смерти;
• 7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• 8) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
• 9) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района, преобразования муниципального образования, его упразднения, перемены статуса;
• 10) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В случаях досрочного ухода главы муниципального образования со своего поста его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Это может быть заместитель главы муниципального образования, председатель представительного органа местного самоуправления и т.д.

Выборы нового главы муниципального образования проводятся в соответствии с законодательством об избирательном праве граждан.

На практике статус главы муниципального образования, порядок реализации его функций во многом зависят от той модели организации местного самоуправления, которая реализована в данном муниципальном образовании.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает четыре модели организации местного самоуправления в зависимости от порядка избрания и статуса главы муниципального образования.

• 1. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.
• 2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается па управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
• 3. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
• 4. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 чел. глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.

В большинстве российских муниципальных образований реализована первая из рассмотренных модель организации местного самоуправления. Совмещение главой муниципального образования функций главы администрации показало наибольшую практическую эффективность при осуществлении местной власти.

Администрация муниципального образования является третьим обязательным компонентом структуры органов местного самоуправления в России. Местная администрация имеет статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и реализует две группы полномочий в сфере: 1) решения вопросов местного значения; 2) осуществления отдельных государственных вопросов, переданных муниципальному образованию федеральным и (или) региональным законодательством.

В зависимости от реализованной в данном муниципальном образовании организационной модели управления руководителем местной администрации выступает либо глава муниципального образования (он избирается населением или представительным органом местного самоуправления), либо "наемный менеджер" - лицо, которое назначается на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на срок, определяемый уставом муниципального образования.

Менеджер заключает контракт с главой муниципального образования на срок полномочий, определяемый местным уставом (от двух до пяти лет). Условия контракта утверждаются представительным органом местного самоуправления в части вопросов местного значения, а также "профильным" законом субъекта РФ в части, касающейся выполнения отдельных государственных полномочий муниципальным образованием. Уставом муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам-контрактникам на должность главы администрации.

Менеджер-контрактник подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Это выражается:

• в представлении представительным органом местного самоуправления ежегодных отчетов о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;
• обеспечении осуществления местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

В своей деятельности глава местной администрации должен соблюдать тс же ограничения и запреты, исполнять те же обязанности, которые предусмотрены Федеральным законом "О противодействии коррупции" для главы муниципального образования.

Полномочия главы администрации, заключившего контракт, досрочно прекращаются в случае:

• 1) смерти;
• 2) отставки по собственному желанию;
• 3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• 4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• 5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• 6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• 7) прекращения гражданства Российской Федерации, гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства и т.п.;
• 8) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
• 9) преобразования или упразднения муниципального образования, утраты его прежнего статуса в связи с его объединением с городским округом;
• 10) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;
• 11) вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации;
• 12) расторжения контракта по соглашению сторон либо в судебном порядке:
  • на основании заявления местного совета депутатов или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции";
  • на основании заявления главы субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции";
  • па основании заявления главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ;
• 13) отрешения от должности по основаниям и в порядке, предусмотренном для главы муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом местного самоуправления по представлению главы местной администрации. В данную структуру входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы.

На уровне муниципальных районов и городских округов структура администрации, как правило, представлена и функциональными, и территориальными подразделениями. В городских и сельских поселениях администрация структурируется обычно только но функциональному признаку в соответствии с основными сферами ее деятельности.

Важным элементом структуры местного самоуправления является контрольно-счетный орган, образуемый в соответствии с федеральными законами от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также региональным законодательством.

Контрольно-счетный орган имеет статус постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля; он формируется представительным органом муниципального образования и подотчетен ему.

Контрольно-счетный орган может являться юридическим лицом. Он организационно и функционально обособлен от остальных органов местного самоуправления. Его деятельность не может быть приостановлена, в том числе и в связи с досрочным роспуском представительного органа местного самоуправления.

В состав контрольно-счетного органа обязательно входят его председатель и аппарат (инспекторы и иные штатные работники). Также уставом муниципального образования или учредительным актом представительного органа местного самоуправления может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя и должности аудиторов контрольно-счетного органа (они входят в перечень муниципальных должностей).

Инспекторы организуют и непосредственно проводят внешний муниципальный финансовый контроль.

Как муниципальные должностные лица председатель контрольно-счетного органа, его заместитель и аудиторы несут ответственность, подчиняются ограничениям и запретам, установленным Федеральным законом "О противодействии коррупции". Вместе с тем они имеют ряд государственных гарантий, подлежат государственной защите в соответствии с законодательством РФ о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. Так, подлежат судебной ответственности клевета либо распространение заведомо ложной информации в отношении этих должностных лиц, попытки воспрепятствовать их профессиональной деятельности или оказать на нее влияние.

Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет: полномочия по проверке законности, результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств муниципального образования; проводит финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных нормативных правовых актов, в том числе местных бюджетов и целевых программ; участвует в мероприятиях по предупреждению коррупции в пределах своей компетенции и т.д. Результатами осуществления деятельности контрольно-счетным органом являются:

• акты, которые составляются в результате финансовых проверок инспектируемых органов и организаций;
• отчеты и заключения, формируемые в ходе экспертно-аналитической деятельности;
• представления, которые вносятся в проверяемые органы и организации для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Проверяемые органы и организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах;
• предписания, которые вносятся проверяемым органам и организациям в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер но их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению аудиторов контрольных мероприятий. Предписание содержит указание на конкретные допущенные нарушения, а также конкретный срок для его устранения и должно быть исполнено в установленный срок объектом контрольной деятельности.

Если в процессе проверки контрольно-счетным органом муниципального образования усматриваются факты нецелевого расходования бюджетных средств, признаки преступления или коррупционного правонарушения, все материалы незамедлительно передаются в правоохранительные органы.

Требования и запросы должностных лиц контрольно-счетного органа являются обязательными для проверяемых органов и организаций. Ревизоры в процессе осуществления своих контрольных полномочий имеют право беспрепятственно входить во все помещения объектов проверки, опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, архивы, изымать документы и материалы (за исключением органов, чья деятельность составляет государственную тайну), требовать письменных объяснений от руководства проверяемых органов и организаций и т.д.

Особое внимание российским законодателем уделено сотрудничеству контрольно-счетных органов по горизонтали, вертикали и диагонали государственного и муниципального управления. Целями такого взаимодействия является обмен передовым опытом профессиональной деятельности, реализация совместных проектов, совершенствование методологии и методики контрольно-ревизионной и экспортно-аналитической деятельности.

Таким образом, сегодня на уровне каждого муниципального образования России действует своя "счетная палата", которая позиционировалась российским законодателем как действенный антикоррупционный механизм. Актуальной и до конца не решенной на уровне каждого субъекта РФ проблемой является конкретизация норм Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ в части детализации полномочий субъектов муниципального контроля, стандартизации их деятельности, обеспечения подлинной независимости и неангажированности от проверяемых ими органов и организаций.

В системе местного самоуправления действует также избирательная комиссия. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру местного самоуправления. В задачи избирательной комиссии входит:

• организация подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
• контроль за соблюдением избирательных нрав граждан;
• рассмотрение жалоб и заявлений, связанных с нарушением избирательных прав, по результатам чего принимаются мотивированные решения, и т.д.

В зависимости от статуса муниципального образования численность избирательной комиссии варьируется от 6 до 12 чел. Формируется комиссия представительным органом местного самоуправления на основе предложений собраний избирателей (при этом не менее половины состава комиссии должно быть назначено по предложениям от политических партий и избирательных блоков).

Органы местного самоуправления, как правило, обладают статусом юридического лица, что закрепляется в уставе муниципального образования. В обязательном порядке наделяются статусом юридического лица администрация и представительный орган муниципального образования. Их права, обязанности и ответственность идентичны статусу казенных учреждений. Они могут выступать субъектами гражданских правоотношений, в том числе истцами и ответчиками в судебных тяжбах.

Важным организационным звеном местного самоуправления является муниципальная служба. Правовое регулирование статуса муниципальных служащих осуществляется в рамках Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ. Несмотря на то что муниципальная служба не входит в систему госслужбы РФ, ее основные принципы, правовой статус служащих, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения соответствуют аспектам института государственной гражданской службы. Таким образом, муниципальная служба является своего рода продолжением, "заземлением" на уровне местного самоуправления государственной гражданской службы. Это необходимо и оправданно, поскольку миссия государственной и муниципальной службы - обеспечить исполнение полномочий должностных лиц, т.е. процесс реализации публичной власти, соответственно, на государственном и муниципальном уровнях.

Министерство общего и профессионального

образования Российской Федерации

Якутский государственный университет

имени М.К. Аммосова

Историко - юридический факультет

Организационные основы местного

самоуправления в Российской Федерации

(дипломная работа)

Выполнила студентка 6 курса

заочного отделения

Чукрова Татьяна Дмитриевна

Научный руководитель

кандидат юридических наук,

доцент Степанова А.А.

Допущена к защите

“_____”_______________1998 г.

Якутск - 1998.

Введение.......................................................................................................

Глава 1. Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации......................................................................................

1. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления.......

Глава 2. Организационные основы местного самоуправления................

1. Формы непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление.........................................................

2. Органы местного самоуправления и их акты.............................

Глава 3. Организация местного самоуправления в РС(Я)........................

Заключение..................................................................................................

Введение

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Причем законодательная планка российского местного самоуправления максимально поднята до эталона стран развитой демократии. Однако понадобится значительное время, средства, чтобы в полной мере воплотить в жизнь конституционные принципы местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в России - долгий и трудный процесс. А она сегодня еще только - только начинает формироваться и для его успешного осуществления необходима прочная законодательная база. До сих пор многие вопросы местного самоуправления остаются явно недостаточно разработанными не только в теоретической литературе, но и, что более существенно, в нормативных актах. Даже в Конституции России не проработаны до конца общие принципы местного самоуправления, прежде всего их материально - финансовая основа, принципы формирования муниципальной собственности, структурирования органов власти, что не позволяет в правовом отношении достаточно честно определить механизм реализации уже существующих правовых норм.

Поэтому, не претендуя на всеобъемлющее исследование проблемы, мы в данной дипломной работе делаем попытку раскрыть организационные основы местного самоуправления как совокупности норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы, отдельной главой выделена проблема организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).

В разработке проблемы опирались на труды С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, А.Г. Гладышева, А.И. Коваленко, О.Е. Кутафина, А.Н. Писарева, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас и др. Анализ изученной литературы показывает, что проблеме изучения организационных основ местного самоуправления уделяется большое внимание.

Исходя из проблемы исследования сформулированы его основные задачи:

· проанализировать становление теории местного самоуправления в Российской Федерации с учетом мирового опыта;

· оценить и уяснить реальную ситуацию организационных основ местного самоуправления в РФ.

Для достижения поставленной цели избран системный подход: с использованием фрагментов совокупного опыта и теории вопроса выявить основы становления местного самоуправления, решить эту задачу с учетом специфики проблемы под углом зрения ее организационного обеспечения.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Становление теории местного самоуправления

в Российской Федерации

Понятие “ местное самоуправление” в современном российском праве имеет сравнительно короткую историю.

В юридической литературе до конца 80 - х оно употреблялось редко. Институт местного самоуправления не был закреплен ни в Конституциях 1937 и 1978 годов, ни в законах о местных советах народных депутатов.

В 1985 - 1990 гг. появилось множество публикаций на тему о социалистическом местном самоуправлении народа. В них самоуправление понималось предельно широко и объемно, как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества. Самоуправление в советах, общественных организациях, трудовых коллективах, в союзных и автономных республиках, на местном уровне рассматривалось как составная часть единой системы социалистического самоуправления народа. Были попытки трактовать деятельность местных Советов как “ местное самоуправление”.

Перелом в отношении советских ученых к институту местного самоуправления произошел в период подготовки Закона СССР “ Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” (1990 г.). С этого времени понятие “ местное самоуправление” прочно входит в научный оборот и нормативно - правовые акты.

То есть, местное самоуправление, можно сказать, что свое начало ведет с союзного Закона “ Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Именно этот Закон положил начало процессам реформирования местных органов государственной власти, закрепил понятие и принципы местного самоуправления, характер взаимосвязей представительных и исполнительных органов, финансовую и экономическую основу, а также гарантии и ответственность местного самоуправления. Закон СССР 1990 г. заложил фундамент для постепенного реформирования местных органов власти Советского государства в органы местного самоуправления на этапе перехода к демократическому его типу. Однако этот потенциал Закона востребован не был. Причиной тому послужил ряд обстоятельств. Во - первых, новые управленческие отношения встретили определенное противодействие со стороны аппарата местных органов, привыкшего работать в рамках сложившихся стереотипов. Во - вторых, власть сама оказалась не готовой предоставить местному самоуправлению провозглашенную самостоятельность. Всего лишь через несколько месяцев после принятия Закона 1990 г. одно из наиболее радикальных его положений о ликвидации двойного подчинения местных исполнительных органов и подотчетности их только одноуровневым Советам было отменено. Вертикальные управленческие отношения и взаимосвязи были восстановлены в прежнем виде. В - третьих, после распада СССР Закон был отвергнут бывшими союзными республиками, которые решили начать свой новый этап в развитии местного самоуправления.

В российском законодательстве институт местного самоуправления возник с принятием в 1991 г. Закона РСФСР “ О местном самоуправлении в РСФСР “ , в ст. 1 которого местное (территориальное) самоуправление определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов в составе РСФСР.

Становление и развитие института местного самоуправления в РФ с 1991 года до настоящего времени можно охарактеризовать в целом как последовательное утверждение российским (федеральным) законодателем концепции негосударственной природы местного самоуправления.

Следует отметить, что в Российской Федерации Закон “ О местном самоуправлении в Российской Федерации” (1991 г.) стал единым для всей республики актом прямого действия. Он продолжил линию на развитие тех концептуальных взглядов на самоуправление, которые больше отвечали некоей идеализированной модели местного самоуправления, основанной на требовании разделения властей, опыта российских земств, зарубежных муниципальных систем, практики их правового регулирования. В случае поэтапного развития местного самоуправления в России и сохранения на определенный период руководящего воздействия на органы местного самоуправления со стороны краевых, областных, республиканских органов последствия централизации управления могли бы быть значительно нивелированы широким развитием форм непосредственной демократии, вовлечением населения в практические дела местного значения. Этот процесс был бы актуален еще и потому, что без развитости форм прямого народоправства ни о каком коренном, быстром становлении местного самоуправления и речи быть не может.

Однако исполнители Закона 1991 г. избрали путь активных преобразований жизни на местах, несмотря на опасность потери управляемости процессами местной жизни. Негативная сторона указанных процессов проявилась почти сразу же, на несколько месяцев выбив из нормального рабочего ритма местные органы. Имеется в виду известное между представителями Советов и главами местных администраций. Известны также отрицательные последствия и местной приватизации. Фактический разгром складывающихся институтов местного самоуправления произошел осенью 1993 г., когда были упразднены представительные органы на местах и внесены существенные изменения в Закон о местном самоуправлении, которые сводились к концентрации всей власти на местах в руках местных администраций. Лишь после принятия Конституции РФ 1993 г. начался процесс постепенного восстановления позиций местного самоуправления, формирования местных представительных органов.

Первым этапом становления этой концепции в российском законодательстве явилась так называемая “ реформа 21 апреля 1992 г.” - внесение в ст. 85 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России изменений, в соответствии с которыми местные советы народных депутатов - районные, городские, районные в городе, поселковые, сельские были исключены из единой системы представительных органов государственной власти в РФ.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Шугрина Екатерина Сергеевна. Организационные основы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 1997 182 c. РГБ ОД, 61:97-12/236-8

Введение

1. Понятие и содержание местного самоуправления 12

1.1. Понятие системы местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления 12

1.2. Политико-правовая природа местного самоуправления 20

1.3. Атрибуты и критерии местного самоуправления 35

2. Формы непосредственного народовластия 42

2.1 Муниципальные выборы 42

2.2. Местный референдум 58

2.3. Органы территориального общественного самоуправления населения 65

2.4. Собрания, сходы жителей и другие формы участия населения в местном самоуправлении 80

3. Органы местного самоуправления 90

3.1. Система органов местного самоуправления: проблемы формирования 90

3.2. Глава муниципального образования. Исполнительные органы местного самоуправления 100

3.3. Представительные органы местного самоуправления 106

4. Нормативные акты местного самоуправления 123

4.1. Устав муниципального образования как основной нормативный акт, закрепляющий организационные основы местного самоуправления 123

4.2. Другие нормативные акты местного самоуправления 134

Заключение 150

Список литературы 158

Список нормативных актов 168

Список проектов нормативно-правовых актов 180

Актуальность темы исследования определяется, в своей основе, нынешним противоречивым состоянием демократических преобразований, необходимостью поиска дальнейших перспектив развития российской государственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, то есть является одним из принципов, который наряду с принципами разделения властей и федерализма определяет систему власти в государстве.

В соответствии с современной концепцией местного самоуправления, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; население само определяет конкретную модель местного самоуправления, отражающую специфику региона, его исторические, географические, национальные, экономические и иные особенности. Это, в частности проявляется в самостоятельности определения населением организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления.

В связи с этим исследование организационные основ местного самоуправления, выявление, анализ и обобщение тенденций, складывающихся на местном уровне, представяется достаточно важным и является одной из актуальных задач современного государствоведения. Изучение этих проблем имеет практическую значимость как с точки зрения развития законодательства о местного самоуправления, так и для реформирования местного самоуправления.

Предмет, цели и задачи исследования. В работе исследуется местное самоуправление, которое может быть рассмотрено как форма народовластия, как неприкосновенный демократический институт. Отсюда следует необходимость вычленения и раскрытия элементов системы местного самоуправления, установления их взаимосвязи. Предметом исследования настоящей работы являются организационные основы местного самоуправления, представляющие совокупность форм непосредственного и опосредованного (через систему органов местного самоуправления) участия населения в местном самоуправлении.

Целью диссертационного исследования является анализ внутренних взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами системы местного самоуправления, которые проявляются как на уровне характеристики политико-правовой природы местного самоуправления, так и в процессе нормативно-правовой регламентации, а также последующей реализации в рамках общих процессов демократических преобразований.

Для достижения обозначенной цели ставятся конкретные задачи исследования, очерченные в своей основе, рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к следующему:

Во-первых, анализ понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы; раскрытие понятия местной (муниципальной) власти, установление соотношения местной власти и государственной власти как разных форм народовластия; выявление и характеристика атрибутов и критериев местного самоуправления, что необходимо для уяснения современной концепции местного самоуправления.

Во-вторых, выявление и раскрытие содержания форм непосредственного и опосредованного участия населения в местном самоуправлении, установление элементов системы органов местного самоуправления, их взаимосвязей и взаимовлияния; анализ природы органов территориального общественного самоуправления.

В-третьих, раскрытие понятия местного нормотворчества, анализ особенностей устава муниципального образования как основного норма тивного акта муниципального образования, анализ возможностей кодификации местных нормативно-правовых актов.

Достижение поставленных задач теснейшим образом связано с необходимостью выработки практических рекомендаций по обозначенной проблематике.

Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения не только к работам юристов государствоведов и административистов, но и к трудам политологов, философов и социологов.

Понятие местного самоуправления, его соотношение с государственным, социальным или общественным управлением, а также понятие государственной власти, ее соотношение с общественной влстью рассматривалось в трудах советских и российских ученых, таких как С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, Д.Н.Бахрах, А.А.Безуглов, Ф.М.Бородкин, Н. С. Бондарь, А.Г.Воронин, В.И.Васильев, Б.Н.Габричидзе, А.А.Кармолицкий, А.Колесников, А.И.Коваленко, Ю.М.Козлов, Е.И.Козлова, Б.Н.Краснов, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, Л.Е.Лаптева, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, А.В.Оболонский, И.И.Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В.Постовой, Л.А.Ревенко, Ю.И.Скуратов, А.Я.Слива, Ю.А.Тихомиров, Д.Ю.Шапсугов, К.Ф.Шеремет, А.Н.Широков, В.И.Фадеев.

Особую группу составляют труды русских и зарубежных государствоведов, философов и политологов прошлого и начала нынешнего века, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления; следует особенно выделить работы Н.Н.Алексеева, П.Ашлей, А.Васильчикова, Л.А.Велихова, Р.Гнейста, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, О.Лабанда, Э.Мейера, Р.Моля, И.Редлиха, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, А.Токвиля, Б.Н.Чичерина, Л.Штейна.

Проблемам правотворчества в целом или отдельным особенностям местного нормотворчества посвящены работы С.С.Алексеева, Н.С.Бондаря, Д.А.Керимова, А.Нашица, А.С.Пиголкина, Т.Н.Рахманиной, В.М.Савицкого, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.А.Ушакова, А.Н. Широкова.

Широкий круг авторов исследовал отдельные вопросы современного состояния местного самоуправления, причем следует констатировать, что в настоящее время преобладают работы публицистического, научно-популярного характера. Монографии и диссертационные исследования по указанной проблематике только начинают появляться. Среди наиболее интересных работ молодых ученых следует отметить труды Т.М.Бялкиной, В.В.Белораменского.

Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных (включая дореволюционных) и зарубежных ученых (юристов, историков, политологов и социологов), широкая нормативно-правовая база. Большое внимание уделялось аналитическим обзорам по вопросам местного самоуправления; использовались данные социологических исследований, проводимых Фондом содействия становлению и развитию местного самоуправления. Достаточно значительную группу источников составляют научные и научно-популярные статьи.

В работе использовались нормативно-правовые акты федерального уровня (а также проекты некоторых федеральных законов), законы около 30 субъектов Российской Федерации (следует отметить, что основу составляли акты субъектов Федерации Сибирского и Дальневосточного регионов), уставы (или их проекты) и иные правовые акты муниципальных образований.

Методология исследования. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).

Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы, раскрытии сущности местного самоуправления, выделении его критериев. Метод восхождения от абстрактного к конкретному использовался при переходе от исследования теорий местного самоуправления, различных модели местного самоуправления к анализу концепции местного самоуправления в Российской Федерации на современно этапе.

Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводилось с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения, нормативно-логического метода. Взаимоотношения между органами местного самоуправления определялись при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики функционирования, которая нашла свое отражение в курсах конституционного и государственного права, административного, муниципального права. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволил выявить некоторые тенденции, сделать обобщения; в основе этих исследований лежали методы перехода от частного к общему.

Научная новизна диссертационной работы находит свое обоснование в следующих положениях:

Во-первых, появление новой комплексной отрасли «муниципальное право» приводит к необходимости теоретической разработки основных понятий и терминов. В работе не только раскрывается понятие местного самоуправления, но и формулируются критерии и атрибуты местного самоуправления; дается определении понятия «муниципальная власть».

Во-вторых, обращение к проблемам формирования организационных основ местного самоуправления обуславливается отсутствием в современной государственно-правовой, социологической или политологической литературе системного исследования такого характера. Как правило исследования ограничиваются рамками одного субъекта Российской Федерации, реже одного региона. В данной работе представлен анализ организационных основ местного самоуправления около 30 субъектов Российской Федерации разных регионов России.

В-третьих, можно отметить, что в настоящее время отсутствуют теоретические работы в области разработки понятия местного нормотворчества. Есть отдельные работы, освещающие понятие правотворчества (нормотворчества) в целом. Но следует констатировать, что есть определенная специфика в актах, принимаемых на уровне местного самоуправления. Также отсутствуют комплексные исследования особенностей уставов муниципальных образований.

На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Двойственная природа местного самоуправления, сочетающая в себе общественные и государственные начала, приводит к необходимости анализа и установления соотношений между государственной властью и властью местного самоуправления (местной, муниципальной властью), а также общественными объединениями.

2. Анализ современной концепции местного самоуправления позволяет заострить внимание на необходимости вычленения атрибутов и критериев местного самоуправления, характеризующих сущностную сторону местного самоуправления.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельного и закрепляет в уставах муниципальных образований. Организационно-правовые формы местного самоуправления обуславливаются сочетанием элементов непосредственного и опосредованного участия населения в местном самоуправлении. Для их раскрытия необходимо проведение комплексного анализа организационных основ местного самоуправления.

4. Среди форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении наиболее значительное место занимают местные (муниципальные) выборы, референдум и сходы (собрания жителей). Раскрываются особенности организации и проведения их в разных регионах Российской Федерации, даются практические рекомендации по анализу и возможному совершенствованию действующего законодательства. Выявляются разные подходы муниципальных образований к выбору типа избирательной системы. В отдельных регионах Российской Федерации наряду с обязательным референдумом вводится институт факультативного референдума - опроса.

В соответствии с действующим законодательством четко не определено, каким законодательством регулируются вопросы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления (об общественных объединениях, о некоммерческих организаци ях, о местном самоуправлении). Дается обоснование природы органов территориального общественного самоуправления.

6. Формы опосредованного участия населения в местного самоуправления, тесно связаны с системой органов местного самоуправления, которая как правило включает три элемента: главу муниципального образования, представительный и исполнительный органы местного самоуправления. Конкретная модель местного самоуправления в муниципальном образовании зависит от взаимосвязей этих элементов, реальных возможностей влиять на работу друг друга. Рассматриваются особенности моделей местного самоуправления в различных муниципальных образованиях примерно 30 субъектов Российской Федерации, делаются практические рекомендации.

7. Одной из форм влияния населения на деятельность органов местного самоуправления является институт отзыва выборных лиц местного самоуправления. Анализируются основания отзыва, механизмы отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах Российской Федерации.

8. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное нормотворчество представляет собой разновидность правотворчества; причем речь идет о делегированном или санкционированном правотворчестве. В работе раскрывается понятие местного нормотворчества, выделяются основные функции.

9. Устав муниципального образования по своей природе является основным учредительным документом муниципального образования, «маленькой конституцией», что вытекает из его особенностей и обуславливает повышенные требования, такие как необходимость прохождения государственной регистрации.

10.Современное состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой - не дает возможность жителям контролировать работу местных органов; это обстоятельство и ряд других дают основания для постановки вопросов о проведении «горизонтальной кодификации» местных нормативных актов.

Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Практическая значимость исследования определяется новизной и системностью анализа местного самоуправления, комплексным подходом. Это позволит использовать материал в нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, при разработки и чтении курсов муниципального права для студентов и слушателей, для государственных и муниципальных служащих, депутатов местных органов власти.

Выносимые на защиту положения обсуждались на региональных научных конференциях, круглых столах и семинарах, организованных органами государственной власти и местного самоуправления, учебными и научно-исследовательскими учреждениями, научными фондами (Новосибирск, Москва, Томск, Барнаул, Екатеринбург), использовались при подготовке к проведению парламентских слушаний, проводимых Советом Федерации по вопросам местного самоуправления.

Автором диссертации разработан курс «Муниципальное право», составлена программа курса и практикум для проведения семинарских занятий. Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в Сибирской академии государственной службы и Томском высшем экономико-юридическом институте при чтении курса муниципального права. Результаты использовались при проведении семинаров для глав го родских и сельских администрации, составлению рекомендаций по разработке уставов муниципальных образований.

Результаты исследования использовались в работе Фонда становления и развития местного самоуправления, одним из основателей и исполнительным директором которого является автор диссертации, а также при работе над проектами нормативно-правовых актов ряда муниципальных образований Новосибирской, Омской, Томской, Кемеровской областей, Республик Бурятия, Хакасия, Тыва, Красноярского и Алтайского краев. Автор участвовала в работе над уставом города Новосибирска; материалы диссертационного исследования использовались при составлении заключений по проектам уставов около 30 сельских муниципальных образований субъектов Российской Федерации Сибирского региона.

Понятие системы местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 конкретизирует положения Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Приведенная норма позволяет выделить несколько групп форм, посредством которых осуществляется местного самоуправления в Российской Федерации: формы непосредственной демократии, формы опосредованного участия населения в местного самоуправления через систему органов местного самоуправления.

По мнению ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, которую составляют организационные формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. Этот подход получил свое закрепление и в ряде законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, в которых есть отдельная глава о территориальном общественном самоуправлении и которая расположена отдельно от глав (разделов), рассматривающих формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и систему органов местного самоуправления. Так, в законе Амурской области «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» раздел 3 «Организационные основы местного самоуправления» содержит две главы - «Органы местного самоуправления» и «Осуществление местного самоуправления непосредственно населением». Вопросам территориального общественного самоуправления посвящен раздел 6 названного закона.

Не смотря на то, что органы территориального общественного самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие населения, представляется более правильным подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это вытекает из логики Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения3.

«Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности и подконтрольности. Между всеми организационно-правовыми формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь» .

С понятием «организационные формы местного самоуправления» тесно связано понятие «организационные основы местного самоуправления». Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского государствоведения. Впервые это понятие было введено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления5. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмещательство со стороны органов государственной власти, создать условия для афективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции Российской Федерации, федералых законах, законах субъектов Российской Федерации, иных нормативных актах. Особое место занимает Федеральных закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в статье 7 которого введено понятие «законодательных основ местного самоуправления»; кроме того в названном законе используются понятия «территориальные основы местного самоуправления» и «финансово-экономические основы местного самоуправления». Термин «организационные основы местного самоуправления» в федеральном законе не используется, но в ряде законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении это понятие введено6.

Писарев А.Н. определяет7 основы местного самоуправления как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. В приведенном определении следует обратить внимание на несколько моментов:

Во-первых, определяемое слово определяется через определяемое слово (основы - это совокупность норм, закрепляющая основы).

Во-вторых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.

Органы территориального общественного самоуправления населения

В соответствии с 3 статьей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется гражданами Российской Федерации путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. В статье 27 названного закона вводится понятие территориального общественного самоуправления как формы участия населения в местном самоуправлении.

Например в соответствии с 1 статьей закона города Москвы104 территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через территориальную общину и создаваемые ею органы. Территориальное общественное самоуправление является формой участия населения в местном самоуправлении на данной территории. Аналогичные подходы закрепляются и в других субъектах Российской Федерации. Таким образом, территориальное общественное самоуправление рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении.

В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации практически везде отсутствуют законы о территориальном общественном самоуправлении. Как правило, отдельные нормы, регулирующие общие вопросы территориального общественного самоуправления, содержатся в законах субъектов Российской Федерации о местном само- управлении. Однако, в законе «О местном самоуправлении в Псковской области»105 вообще отсутствует понятие территориального общественного самоуправления.

Степень регулирования вопросов территориального общественного самоуправления в законах субъектов Российской Федерации различна. Например, в законе «О местном самоуправлении в Красноярском крае»106 содержатся нормы, регулирующие общие подходы к определению компетенции органов территориального общественного самоуправления, к формированию финансово-экономических основ их деятельности.

Законодатели ряда субъектов Российской Федерации в законах о местном самоуправлении при раскрытии понятия территориального общественного самоуправления не оговаривают какие элементы входят в систему территориального общественного самоуправления107. В законах других субъектов раскрывается понятие «система территориального общественного самоуправления». Как правило, система территориального общественного самоуправления включает в себя108: общие собрания (сходы), конференции граждан; местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов); иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).

В ряде регионов законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепляется иной подход к раскрытию понятия системы территориального общественного самоуправления. Так, в соответствии со статьей 74 закона «О местном самоуправлении в Омской области»109 система территориального общественного самоуправления включает в себя: общие собрания (сходы) и конференций жителей, опросы населения и иные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних органы местного самоуправлении не формируются), иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.).

В соответствии со статьей 42 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия»110 территориальное общественное самоуправление населения осуществляется через: собрания (сходы) и конференции жителей; обсуждение населением важных вопросов местной жизни; иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты населенных пунктов, микрорайонов, кварталов и т.п.; органы общественной самодеятельности населения по месту жительства (домовые, уличные комитеты и т.п.).

Анализ понятия системы территориального общественного самоуправления позволяет сделать несколько выводов. Законодатели ряда регионов вводят не только понятие органы территориального общественного самоуправления, но и органы общественной самодеятельности. Зачастую происходит смешение понятий: система местного самоуправления и система территориального общественного самоуправления. Так, такие формы, как местные референдумы и опросы являются элементами и системы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления.

Система органов местного самоуправления: проблемы формирования

В советский период управление рассматривалось как один из видов деятельности государства, которое существовало наряду с такими видами, как осуществление власти, правосудие и др.146. Принцип разделения властей, признаваемый в капиталистических государствах, в советском государстве заменялся принципом разделения труда. В настоящее время на уровне органов государственной власти принцип разделения властей получил свое закрепление в статье 5 Конституции Российской Федерации. А как выглядит принцип разделения властей на местном уровне И вообще: можно ли и нужно ли говорить о принципе разделения властей на уровне местного самоуправления Вопрос о принципе разделения властей на местном уровне в нашей стране встал в связи с необходимостью перехода от полновластия Советов, от "работающих корпораций" к более результативным формам организации власти. "Для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов"147.

В последнее время появляется ряд публикаций, авторы которых полагают нецелесообразным применять принцип разделения властей на муниципальном уровне. Они считают, что на уровне местного самоуправления нет законодательных органов, масштабы деятельности здесь иные, поэтому исключено применение принципа разделения властей. В качестве более приемлемого варианта предлагается использовать принцип разделения труда148. Насколько такая точка зрения обоснована? Насколько возможно и необходимо применение принципа разделения властей на местном уровне?

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно, через представительные органы государственной власти, через органы местного самоуправления. Далее в 12 статье Конституции Российской Федерации говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом на конституционном уровне закрепляется два различных уровня власти: государственная власть и власть местного самоуправления (муниципальная, местная власть). После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года впервые на конституционном уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции Российской Федерации закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции Российской Федерации местное самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В части 2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускается возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственного населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений.

Устав муниципального образования как основной нормативный акт, закрепляющий организационные основы местного самоуправления

Конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального образования. Самостоятельные выбор структуры органов местного самоуправления может быть реализован следующим обра-зом181:

Во-первых, разрабатывается проект устава муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, и выносится на утверждение местным референдумом.

Во-вторых, устав муниципального образования принимается существующим представительным органом местного самоуправления.

В-третьих, на местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; по результатам местного референдума существующим представительным органом местного самоуправления принимается устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, механизмов из взаимодействия.

Устав местного самоуправления - основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 8 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которых необходимо включать в устав муниципального образования.

Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей183:

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 8 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может принимаеться представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Иными словами, как и конституция, устав принимается народом непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

2. Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

3. Всеобъемлющий и всеохватывающих характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов. 6. Как и конституции, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.

Впервые термин «основы местного самоуправления» был введен Законом «О Счетной палате Российской Федерации» в связи с необходимостью организации деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Под основами местного самоуправления следует понимать сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

Организационные основы, являясь институтом муниципального права, представляют собой совокупность муниципально-правовых норм-принципов, принятие которых в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в основном в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития и в стране в целом, и в отдельно взятом муниципальном образовании.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих:

1) систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);

2) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;

3) основы организации муниципальной службы;

4) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.

В отличие от экономических основ организационные основы Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отдельную главу не выносит, поскольку нормы, составляющие в совокупности организационные основы местного самоуправления, находятся во всех главах Закона.

В любом государстве способность органов местного управления эффективно выполнять свою задачу во многом зависит от того, как они организованы. Известно, что организация чего-либо имеет структурную и функциональную стороны. Применительно к механизму местного самоуправления это означает прежде всего создание соответствующей системы органов местного самоуправления, разработку структуры этих органов, установление компетенции каждого из них, подбор и расстановку кадров.

В соответствии с Конституцией РФ носителем и единственным источником власти в РФ является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). При этом ч. 2 ст. 130 Конституции РФ конкретизирует ч. 2 ст. 3 и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления «через выборные и другие органы местного самоуправления».

Термин «структура» используется во многих отраслях познаний, но законодательного закрепления данное понятие не имеет. Существуют различные точки зрения относительно данного понятия, но однозначного вывода из теоретических исследований ученых сделать нельзя.

Считается, что понятие «структура органов местного самоуправления» неоднозначно. Возможно его узкое и широкое толкование. Согласно узкому толкованию структура органов местного самоуправления – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации). Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления является прежде всего система органов, имеющих самостоятельный статус, и соотношение их полномочий и ответственности. Согласно такой научной позиции и исходя из Конституции РФ нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структура органов местного самоуправления. Поэтому структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.

Примерно такого же мнения о данных понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Поэтому из рассуждений можно сделать однозначный вывод: понятия «система» и «структура» органов местного самоуправления аналогичны, причем понятие «система» более узкое и входит в понятие «структура», имеющее узкий и широкий смысл.

Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

При отсутствии инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, после его избрания.

Уставом, решением, принятым на референдуме определяются:

1) структура и наименование муниципальных органов;

2) порядок формирования представительного органа муниципального района;

3) полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение местного представительного органа об изменении структуры муниципальных органов вступает в силу не ранее истечения сроков его полномочий.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации» поощрял многовариантность моделей организации местной власти. Так, одна из моделей организации местной власти предполагала избранного населением главу муниципального образования, который одновременно руководил представительным и исполнительным органами. Вторая модель предусматривала, что глава избирался из состава представительного органа. Третья модель, имевшая распространение в ограниченном числе муниципальных образований, включала избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, который назначался представительным органом по представлению главы муниципального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», сохранив множественность вариантов организации муниципальной власти, внес в уже известные модели коррективы.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации, – модель, которая, думается, сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

Другой вариант предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту.

Принципиально новым является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа.

Наличие особенностей местного самоуправления в городах – субъектах РФ Москве и Санкт-Петербурге, а также в закрытых административно-территориальных образованиях (в дальнейшем – ЗАТО) и наукоградах обусловлено различными причинами, но, безусловно, носящими важный характер. Для городов-субъектов это двойственность статуса административно-территориальных единиц. С одной стороны, Конституция РФ содержит нормы, устанавливающие положение о том, что государственную власть в субъектах РФ (к которым Конституцией РФ отнесены эти города федерального значения) осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11 Конституции РФ). С другой стороны, в Конституции РФ существуют нормы, согласно которым в городских поселениях (в том числе Москве и Санкт-Петербурге) осуществляется местное самоуправление (п. 1 ст. 131). Для ЗАТО правовой статус и административно-правовой режим устанавливается наряду с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Законом РФ от 14 июля 1992 г.

№ 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании», который обладает приоритетом по отношению к нормам закона о местном самоуправлении (Закона о ЗАТО). Так же, как и ЗАТО, наукограды в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяются статусом городских округов и имеют ряд существенных особенностей, характеризующих их организационную и другие основы. Правовой статус, особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются соответствующим Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»(об этом говорит ст. 81 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Первоначально Закон «О Счетной палате Российской Федерации» не учитывал специфики городов-субъектов, закрепляя общие для всех видов муниципальных образований принципы организации самоуправления. Позднее необходимость решения проблем, связанных со спецификой городов федерального значения, заставила законодателей внести изменения в Закон. Этими изменениями была установлена дуалистическая (смешанная) модель, согласно которой представительные и исполнительные органы городской власти являлись одновременно органами государственной власти субъекта РФ и органами городского (местного) самоуправления и обладали всеми законодательно установленными полномочиями этих органов.

Такой подход к решению проблемы заимствован из западноевропейского опыта организации власти в так называемых городах-государствах (Берлине, Вене, Мюнхене, Париже и т. д.).

В настоящее время проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения урегулированы ст. 79 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим образом:

1) местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях, установление и изменение границ которых осуществляется законами этих городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

2) перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. При этом установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в государственные бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

3) состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения в соответствии со списком имущества, закрепленным в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1–3 ст. 50), и исходя из перечня вопросов местного значения, установленного для этих внутригородских муниципальных образований законами соответствующих городов федерального значения.

Таким образом, местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях, следовательно, вопросы общегородского значения являются вопросами государственного, а не местного значения. И только городские органы вправе решать передавать или не передавать те или иные вопросы в ведение внутригородских муниципалитетов.

Закрытым административно-территориальным образованием является территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включая специальные условия проживания граждан.

К основным особенностям организации самоуправления ЗАТО относятся следующие положения:

1) ЗАТО в обязательном порядке наделяется статусом городского округа;

2) решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ на основании предложения Правительства РФ по согласованию с субъектом РФ;

3) при принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации ЗАТО (п. 2 ст. 2 Закона о ЗАТО);

4) ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

а) установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и объектам;

б) определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;

в) обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Все решения по вышеуказанным вопросам принимаются Правительством РФ (ст. 1 Закона о ЗАТО);

5) устанавливаются ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание (п. 3 ст. 1 Закона о ЗАТО);

6) в бюджет ЗАТО зачисляются все налоги и сборы, полученные с этой территории. Правительство РФ принимает решение о покрытии дефицита бюджета ЗАТО. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями. Порядок осуществляемого по категории специальных расходов централизованного материально-технического обеспечения программ социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования, а также централизованного снабжения населения продовольственными и промышленными товарами устанавливается также Правительством РФ;

7) земли ЗАТО находятся в ведении муниципального образования, за исключением земель федеральной собственности;

8) участие в приватизации муниципального имущества принимают только те, кто постоянно там проживает и зарегистрирован;

9) компетенция органов местного самоуправления ЗАТО расширена в сравнении с обычными муниципальными образованиями по некоторым вопросам. К ним относятся:

а) вопрос обеспечения безопасности граждан;

б) вопрос безопасности в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций;

в) проблемы соблюдения особого режима территории;

г) вопросы участия в режимном процессе (пропуск) и т. п.;

10) проживание или работа граждан в условиях особого режима ЗАТО подлежат общей социальной компенсации. Общая социальная компенсация включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственное страхование и гарантии. Меры общей социальной компенсации устанавливаются федеральными законами, а также решениями Правительства РФ.

Наукоград – городской округ с градообразующим научно-производственным комплексом, который представляет собой совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.

Инфраструктура наукограда – совокупность организаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения наукограда.

Следует подчеркнуть, что наукоградом не может быть признана территория, не имеющая статуса муниципального образования.

Таким образом, населенные пункты, в которых может иметься требуемый научно-производственный комплекс, но которые не являются муниципальными образованиями, не могут претендовать на присвоение статуса наукограда.

В состав научно-производственного комплекса могут быть включены:

1) научные организации и высшие учебные заведения при условии прохождения ими в установленном порядке государственной аккредитации;

2) промышленные предприятия при условии, что объем производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении) в течение 3 лет, предшествующих году подачи документов о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, составляет не менее 50 % общего объема производства;

3) объекты инновационной инфраструктуры, малые предприятия независимо от организационно-правовой формы, работающие в научно-технической и инновационной сфере, при условии выполнения по договорам с научными организациями, расположенными на территории данного муниципального образования, работ, составляющих (в стоимостном выражении) не менее 50 % объема их основной деятельности.

Указанные организации должны быть в установленном порядке зарегистрированы на территории данного муниципального образования.

Основные особенности правового регулирования статуса наукограда определены спецификой субъектов, участвующих в отношениях, возникающих при организации деятельности наукоградов. В этих общественных отношениях участвуют и органы государственной власти РФ, и органы государственной власти субъектов РФ, и органы местного самоуправления, и организации, входящие в состав научно-производственного комплекса.

К особенностям статуса наукоградов и организации местного самоуправления можно отнести:

1) решение о присвоении (лишении) городскому округу статуса наукограда принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Указанный статус может быть присвоен на срок до 25 лет. Статус наукограда может быть сохранен после истечения указанного срока, либо при необходимости городской округ может быть досрочно лишен данного статуса в соответствии с законодательством;

2) решение о присвоении статуса наукограда сопровождается утверждением Президентом РФ основных направлений деятельности и программы развития наукограда, представленных Правительством РФ;

3) финансирование научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующий субъектов РФ, иных источников финансирования в соответствии с законодательством РФ.

Устав муниципального образования является основным нормативно-учредительным актом муниципального образования, устанавливающим статус муниципального образования. Он занимает приоритетное место в системе муниципально-правовых актов, принимаемых на муниципальном уровне правового регулирования.

Устав представляет собой своеобразную мини-конституцию, действующую в пределах границ отдельного муниципального образования. Такое положение устава в системе других муниципально-правовых актов определяется рядом объективных факторов.

Устав имеет комплексный характер, поскольку, закрепляя статус муниципального образования, он дает подробную характеристику всем элементам статуса.

В уставе закрепляются:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения (в соответствии с видом муниципального образования);

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления (следует учитывать, что в соответствии со ст. 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наименование представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с историческими и иными местными традициями);

7) срок полномочий представительного органа, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (основанием отзыва депутата и выборного должностного лица в соответствии со ст. 24 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут служить только его конкретные действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке);

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав должен содержать нормы нескольких типов:

1) нормы-дефиниции (в том числе нормы, устанавливающие символику муниципального образования);

2) нормы тематического содержания (о муниципальной службе, о формах прямого волеизъявления), на основе которых для более детального регулирования общественных отношений впоследствии создаются положения тематического содержания (предметные положения);

3) нормы статусного содержания, закрепляющие все элементы статуса органов и должностных лиц, на основе которых разрабатываются и принимаются положения статусного содержания (органические положения);

4) процессуальные (процедурные) нормы, закрепляющие порядок осуществления своих полномочий органами и должностными лицами (в том числе порядок прохождения муниципальной службы, порядок проведения форм прямого волеизъявления, порядок создания и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и т. д.). Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и многие другие. К таким вопросам могут относиться, например, дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Предыдущим Законом «О Счетной палате Российской Федерации» устанавливалось, что устав муниципального образования может приниматься как населением непосредственно, так и представительным органом. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил положение, согласно которому устав принимается представительным органом местного самоуправления, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Учитывая тот факт, что в указанных небольших поселениях представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются на сходах граждан, можно констатировать, что законодатель предпочел убрать население из числа особых субъектов, принимающих устав муниципального образования.

Устав муниципального образования и нормативный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

Устав муниципального образования – единственный нормативный правовой акт, который необходимо регистрировать в государственных органах юстиции. Государственная регистрация – это деятельность государственной исполнительной власти по ведению государственного учета определенных объектов, выражающаяся в фиксации юридически значимого для государства сложившегося факта или события.

Основаниями для отказа в регистрации устава и нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть:

1) противоречие устава или нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав Конституции РФ и законодательству;

2) нарушение установленного законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав) может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

После государственной регистрации устав муниципального образования и нормативный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию и после этого вступают в силу.