Документ в котором зафиксированы вопросы муниципального правотворчества. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в россии. Неразвитость института антикоррупционной экспертизы муниципальных норма

Муниципальное правотворчество представляет собой порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию предусмотренных уставами муниципальных образований
правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления в пределах их компетенции и осуществляется в целях правового регулирования вопросов местного значения на территории муниципального образования, а также в целях реализации полномочий выборных и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом (Конституцией) и законами субъекта РФ.
Строго говоря, правотворческий процесс - это урегулированный нормативными правовыми актами и имеющий своей целью установление, изменение или отмену нормы (норм) права порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий следующие этапы:
- анализ общественных отношений;
- формирование идеи;
- подготовку проекта нормативного правового акта;
- внесение проекта в правотворческий орган (или вынесение на референдум);
- рассмотрение проекта;
- принятие проекта (как правило, в нескольких чтениях);
- подписание принятого правового акта;
- опубликование (и последующее вступление в силу правового акта).
Каждый из перечисленных этапов может быть представлен несколькими стадиями. Так, например, в процедуре подготовки проекта решения представительного органа МСУ можно выделить такие стадии, как:
- формирование идеи решения;
- создание рабочей группы;
- работа над текстом решения;
- апробация и экспертиза подготовленного решения;
- окончательная подготовка для внесения на рассмотрение представительного органа МСУ текста проекта и сопроводительных документов.
Муниципальная правотворческая инициатива - это установленное законом право вносить проект правового акта (решения представительного органа МСУ) на рассмотрение представительного органа МСУ. Обладающий таким правом, становится субъектом правотворческой инициативы. В соответствии с Ф3-№131 правом правотворческой инициативы в МО обладают депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также другие уполномоченные уставом муниципального образования субъекты.
Порядок осуществления правотворческого (нормотворческого) процесса в муниципальном образовании, в том числе процедура принятия правового акта, должны быть определены Уставом муниципального образования, либо отдельным правовым актом представительного органа МСУ - регламентом. Устав (регламент) может предусматривать участие в нормотворческом процессе некоммерческих организаций.
Необходимым условием внесения проекта правового акта на рассмотрение представительного орган местного самоуправления в порядке законодательной инициативы является наличие:
- текста проекта правового акта, удовлетворяющего требованиям, изложенным выше;
- пояснительной, записки с изложением цели, основных положений, прогноза последствий принятия правового акта;
- справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;
- перечня правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного проекта;
- предложений о разработке нормативных правовых актов субъекта Федерации, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
- финансово-экономического обоснования принятия правового акта.
Для проектов правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет местного бюджета, наличие финансово-экономического обоснования принятия правового акта является обязательным условием.
Проект правового акта на любой стадии муниципального нормотворчества может быть подвергнут экспертизе.
Предметом экспертизы может быть:
- соответствие положений проекта правового акта нормам Конституции Российской Федерации, федеральным законам, уставу (конституции) и законам субъекта РФ;
- обеспеченность предложений, содержащихся в проекте правового акта финансовыми, организационными и иными ресурсами;
- связь проекта с общей системой действующего законодательства;
соответствие положений проекта современным требованиям юридической науки и практики;
соответствие проекта иным критериям, определенным в задании или поручении на проведение экспертизы.
По проекту правового акта может быть проведена не только
правовая, но и специализированная экспертиза, например, экологическая. По одному и тому же проекту правового акта могут проводиться несколько независимых друг от друга экспертиз. Следует иметь в виду, что результаты экспертизы, независимо от того, кем была экспертиза назначена, носят рекомендательный характер.
Содержание издаваемых правовых актов не должно противоречить изданным ранее или дублировать их, если при этом не изменяется (отменяется) ранее изданный акт.
Примерный порядок рассмотрения проекта решения представительным органом МСУ выглядит следующим образом.
Поступивший в представительный орган местного самоуправления проект правового акта со всеми приложениями к нему должен быть надлежащим образом зарегистрирован.
Председатель представительного органа направляет зарегистрированный проект правового акта в соответствующий рабочий орган, в компетенцию которого входит решение вопросов, поставленных и разработанных в проекте правового акта, и всем депутатам представительного органа.
Субъект права муниципального нормотворчества или его представитель вправе участвовать в работе над проектом на всех стадиях его рассмотрения и принятия в представительном органе и во всех формах его рассмотрения.
С момента внесения проекта в представительный орган местного самоуправления до его рассмотрения на заседании представительного органа может быть проведено предварительное обсуждение данного проекта в форме обсуждения населением муниципального образования, публичных или депутатских слушаний. В рамках публичных или депутатских слушаний, о проведении которых представительный орган муниципального образования принимает особое решение, осуществляется ознакомление депутатов представительного органа с мнением экспертов, проводивших профессионально-специализированную или правовую экспертизу, и жителей муниципального образования по обсуждаемому проекту.
В случае принятия решения об обсуждении проекта населением муниципального образования, такой проект публикуется в средствах массовой информации муниципального образования (либо другим доступным способом) с указанием срока подачи предложений (как правило, такой срок не может быть более одного месяца со дня опубликования проекта) и адреса, по которому должны направляться предложения. Результаты обсуждения населением муниципального образования проекта правового акта должны быть опубликованы в средствах массовой информации муниципального образования либо, донесены населению другим способом.
Депутаты представительного органа местного самоуправления, рабочие органы представительного органа местного самоуправления вправе проводить обсуждения проектов и поправок к ним на любой стадии их подготовки и рассмотрения, организовывать выступления в средствах массовой информации муниципального образования для ознакомления населения соответствующего муниципального образования со своей позицией по обсуждаемым проектам, проводить пресс-конференции.
Проект нормативного акта обсуждается на заседании представительного органа местного самоуправления, или же представительным органом может быть дано поручение одному или нескольким рабочим органам рассмотреть проект нормативного акта и подготовить по нему заключение. Заключение, а также по решению органа или органов представительного органа и результаты голосования по принятию данного заключения доводятся до сведения всех депутатов представительного органа.
На заседание представительного органа в обязательном порядке приглашаются авторы - субъект права муниципальной нормотворче-ской инициативы (или его представитель), представитель заинтересованного органа местного самоуправления, эксперты (специалисты).
Основными этапами процедуры рассмотрения проекта на заседании представительного органа местного самоуправления являются:
1. доклад автора проекта, содоклад представителей соответствующих заинтересованных органов местного самоуправления;
2. вопросы докладчику и содокладчику, их ответы на вопросы;
3. прения по обсуждаемому вопросу;
4. принятие проекта за основу;
5. внесение поправок к принятому за основу проекту нормативного акта;
6. рассмотрение поправок к принятому за основу проекту;
7. принятие проекта нормативного акта в целом.
Проект нормативного акта муниципального образования рекомендуется рассматривать в два этапа - два чтения, а при наличии поправок к проекту акта, принятого за основу, в три этапа - три чтения. При этом проект акта может быть рассмотрен в указанных чтениях на одном и том же заседании представительного органа местного самоуправления или же на различных заседаниях совета.
Первое чтение заключается в представлении проекта нормативного акта, его обсуждении и завершается голосованием по одобрению концепции проекта акта - принятия за основу. По одному и тому же вопросу на рассмотрение соответствующего органа может быть предложено несколько проектов правовых актов. Рассмотрение альтерна-
тивных проектов осуществляется в первом чтении в рамках проведения прений по соответствующему вопросу повестки дня заседания представительного органа местного самоуправления и завершается голосованием по вопросу о принятии одного из альтернативных проектов за основу.
Принятие проекта за основу означает, что проект нормативного акта будет далее дорабатываться путем внесения в него поправок. В целях упорядочения процесса муниципального нормотворчества представительным органом местного самоуправления должен устанавливаться и срок подачи поправок к проекту, принятому за основу.
Поправки могут предлагаться как депутатами представительного органа местного самоуправления, его рабочими органами, так и другими субъектами права муниципальной нормотворческой инициативы.
Второе чтение состоит из обсуждения и голосования поправок, как дополняющих и изменяющих проект акта, так и устраняющих внутренние противоречия проекта правового акта или его несоответствие федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации. Важно отметить, что поправки не должны менять концепцию и основные, принципиальные положения принятого за основу проекта правового акта.
Последовательность рассмотрения поправок определяется либо председательствующим, либо решением представительного органа местного самоуправления. Поправки по предложению председательствующего или депутатов могут голосоваться как по отдельности, так и пакетом, если иное не потребует один из субъектов муниципального нормотворчества.
Обсуждение и голосование поправок к проекту акта завершается голосованием по принятию нормативного акта в целом. До представления на голосование в целом, текст проекта акта подлежит юридико-технической редакционной правке. Это может выполнить по поручению представительного органа его рабочий орган (например, редакционная комиссия).
Представительный орган муниципального образования правомочен принимать проекты нормативных актов при наличии кворума (присутствие на заседании определенного количества депутатов, предусмотренного уставом муниципального образования, либо Регламентом, либо же иным документом, регулирующим порядок деятельности представительного органа).

Правотворчеством принято называть комплексную, юридически и организационно оформленную деятельность государства по созданию или изменению и отмене существующих правовых норм . В Российской Федерации эта деятельность осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Интересующий нас муниципальный уровень является наиболее специфичным, ибо органы местного самоуправления исключены из системы государственных органов и не могут брать на себя правотворческую функцию по всем без исключения вопросам, ведь в полной мере это лишь государственная прерогатива. Общеизвестно, что круг вопросов, отнесенный к ведению муниципальных органов, решения по которым носит нормативно-правовой характер, определяется государством и, в частности, отдельными государственными органами . В то же время, следует учитывать, что гарантированная Конституцией РФ самостоятельность органов местного самоуправления предполагает отсутствие необходимости согласования и санкционирования принятых ими (органами местного самоуправления) норм, что дает право говорить о муниципальной власти как о публичной . При этом не стоит забывать, что в соответствии с той же Конституцией, правовые нормы, которые издаются органами местного самоуправления в приделах их компетенции, общеобязательны и гарантированы со стороны государства, а также о том, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , муниципальным властям могут передаваться полномочия по изданию правовых актов, отнесенных к компетенции государства.

Таким образом, можно сказать, что органы местного самоуправления, свободны в пределах своей компетенции заниматься нормотворческой деятельностью. Эта относительная самостоятельность дана им для того, чтобы на местном уровне могла постепенно создаваться нормативно-правовая база, которая бы наиболее полно отвечала интересам населениям каждого отдельно взятого муниципального образования, но, несмотря на созданные условия, муниципальное правотворчество, как и прежде, остается на неудовлетворительном уровне и подвергается всяческой критике.

Теоретиками муниципального права выделяются различные проблемы данной деятельности. Корсакова С. В. называет некоторые из них: бессистемность, безадрестность, слишком подробное регулирование и наоборот, излишние дублирования, запоздалое внесение изменений, необходимых в связи с изменением федерального законодательства, несоответствие компетенции, и низкая научная проработка этих актов .

Для решения этой проблемы вышеуказанным автором предлагается разработка и принятие «муниципальной правотворческой политики», которая позволила бы оптимизировать местную правотворческую деятельность с позиций ее целенаправленности и эффективности. Муниципальному правотворчеству, по мнению автора, не достает базиса, необходимого для грамотного построения стратегии и тактики развития данной области нормотворчества, а также критериев для оценивания ее качества. Данная концепция могла бы включать в себя следующий правовой инструментарий: научное обоснование издаваемых актов, проведение правовых мониторингов,среднесрочное и долгосрочное планирование правотворческой деятельности, проведение правовых мониторингов, привлечение экспертов и специалистов для методического обеспечения правотворческой деятельности, применение системного подхода применительно к муниципальному правовому регулированию и др. .

На наш взгляд, можно согласиться с необходимостью воплощения в жизнь такой политики для решения общих проблем муниципального правотворчества и улучшения его состояния в целом, ведь какой-либо концепции, которая бы помогла модернизировать эту деятельность, в настоящий момент не имеется. В случае разработки и внедрения, муниципальная правотворческая политика могла бы помочь унифицировать и упорядочить местное правотворчество, повысить координацию с правотворческой деятельностью на других уровнях. При этом не стоит забывать, что в ходе реализации подобных идей, важно не переходить грань, которая отделяет координацию действий различных видов публичной власти от давления одного уровня власти на другой, иными словами, свобода местного правотворчества должна сохраняться в полном объеме.

Рассмотрим отдельно две наиболее важные (на наш взгляд) проблемы муниципального правотворчества, связанные с прямым участием населения в этом процессе.

Одной из самой важных, по нашему мнению, является проблема недостаточной согласованности правотворческой деятельности муниципальных образований и общей воли проживающего на их территории населения. Самым распространенными методами выяснить мнение граждан является местный референдум или сход граждан. Согласно статье 25 уже упомянутого Федерального закона, в поселения, где жителей, обладающих избирательным правом, проживает не больше ста человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Решения, принятые на нем, обязательны для официального опубликования и исполнения территории поселения. Исполнение решений, принятых на сходах, обеспечивается органами местного самоуправления и должностными лицами согласно имеющемуся разграничению полномочий, определенному уставом населенного пункта. По поводу решений, принимаемых на местных референдумах, в законе имеются аналогичные положения.

На данный момент задачей законодателя является обеспечение реальной возможности назначения таких референдумов и создания гарантий для тех, кто их инициирует. В особенности, речь идет о тех случаях, когда проведение местного референдума не входит в интересы муниципальных властей . На наш взгляд, необходимо идти по пути упрощения требований для принятия вопросов к голосованию и усилению ответственности должностных лиц за блокирование «неугодных» для них инициатив, ведь это мешает осуществлению прав граждан на участие в местном самоуправлении.

Кроме сходов и референдумов, Федеральным законом предусмотрена возможность правотворческой инициативы граждан в качестве формы непосредственного их участия в управлении муниципальным образованием. М.А. Кузьмин считает, что данный институт несет огромное значение в деле укрепления «правовой ткани» местного населения . Данная процедура является правом граждан (имеющих избирательное право), вносить на рассмотрение уполномоченных органов проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Однако на практике это право практически не реализуется, причиной тому является сложность подготовительной работы (необходимость сбора подписей, агитации и т.д.) при невысокой вероятности положительного результата .

Здесь также прослеживается необходимость упрощения формальных процедур, через которые необходимо пройти для того, чтобы довести инициативу до рассмотрения – это вопрос целесообразнозности этой процедуры вообще, ведь иначе она так и останется неэффективным правотворческим институтом.

Таким образом, состояние местного правотворчества, на наш взгляд, находится на неудовлетворительном уровне. Для решения существующих в этой сфере проблем некоторыми авторами предлагается разработка муниципальной правотворческой политики. Поддерживая эту идею, мы, в свою очередь, заявляем о необходимости упрощения некоторых процедур, связанных с участием населения в местном правотворчестве, чтобы те, наконец, начали работать так, как это задумывалось на стадии их разработки.

Список литературы

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // справочно- правовая система КонсультантПлюс [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / [Электронный ресурс]// справочно-правовая система КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)

3. Алешкова Н. П. Роль муниципального правотворчества в регулировании общественных отношений // вестник академии. 2010. № 2. - 81с.

4. Корсакова С. В. Муниципальная правотворческая политика: понятие и проблемы реализации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 5 (36). - 55-57 с.

5. Кузьмин М.А. Право граждан на разработку и внесения проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1 - 14 с.

6. Носенко Л. И. Некоторые вопросы муниципального правотворчества: теоретический аспект // Вопросы российского и международного права. 2011. № 4. - 19 с.

7. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007. - 282-283 с.

8. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1. - 8

Муниципальное нормотворчество - это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами самоуправления. Его результатом является локальный нормативный акт.

Локальный нормативный акт - правовой документ, принятый муниципальным органом или непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, обеспечиваемый принудительной силой государства, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия.

Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие стадии муниципального нормотворческого процесса:

1) подготовка муниципальных правовых актов;
2) вступление их в силу;
3) отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов.

Очевидно, что это не полный перечень.

Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии муниципального нормотворческого процесса:

1) прогнозирование и планирование;
2) инициирование муниципального правового акта;
3) подготовка проекта акта;
4) рассмотрение проекта акта и его принятие;
5) подписание и обнародование;
6) контроль исполнения, отмена актов или приостановление их действия.

Разработка проекта правового акта возможна в виде:

подготовки нового акта;
изменений и дополнений действующих актов;
новой редакции действующего акта.

К субъектам правотворческой инициативы на местном уровне относятся:

депутаты представительного органа муниципального образования;
глава муниципального образования;
иные выборные органы местного самоуправления;
инициативные группы граждан;
иные субъекты, определенные уставом муниципального образования.

Правотворчество органов местного самоуправления. Субъект нормотворческой инициативы, разрабатывающий проект, вправе создать рабочую группу или комиссию по его подготовке, в которую наряду со специали- стами-практиками могут входить ученые, депутаты и другие заинтересованные лица.

Подготовка проекта акта требует определения его назначения. При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между его целью и назначением.

Подготовленный проект вносится в нормотворческий орган вместе с финансово-экономическими расчетами, статистическими данными и иными сведениями, необходимыми для обоснования вносимых предложений.

Порядок внесения проекта акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

В юридической литературе рассматриваются различные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов, наиболее общие из которых:

конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования;
логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой;
отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном акте;
простота применения и понимания терминов;
отказ от словесных штампов;
краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

С учетом указанных требований субъект нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган. К проекту прилагается:

пояснительная записка с указанием целевого назначения акта и изложением его концепции;
финансовое и экономическое обоснование;
наименование муниципальных правовых актов, которые в последующем утратят силу либо подлежат изменению, дополнению, а также появятся впервые.

Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса - рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в местном представительном органе, отражаясь в его регламенте.

Основные гарантии, направленные на принятие муниципального правового акта:

обеспечение участия представителей общественности в обсуждении проектов актов местного самоуправления;
образование временных комиссий (рабочих групп);
проведение юридической и другой специализированной экспертизы проекта;
организация и проведение публичных «депутатских» слушаний по наиболее важным проектам актов местного самоуправления;
рассмотрение проекта не менее чем в два этапа (в двух чтениях).

Среди перечисленных гарантий необходимо выделить рассмотрение

проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при обсуждении решений нормативного характера по вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по его решению. При этом в первом чтении обсуждается концепция, заслушивается заключение постоянной комиссии, а также мнения экспертов и руководителей подразделений администрации, обсуждаются основные положения проекта и высказываются предложения и замечания. Причем при необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом, либо по каждому разделу, главе. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

Если в ходе первого чтения будет признано, что проект не требует поправок, он может быть принят без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.

Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде и передаются не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения.

Второе чтение начинается с доклада представителя соответствующего постоянного комитета о результатах рассмотрения проекта, поступивших поправках и результатах их обсуждения. Процесс обсуждения проекта во втором чтении аналогичен обсуждению проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. В результате второго чтения представительный орган принимает обсуждаемый акт, отклоняет его либо возвращает на доработку .

Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняет не менее важная стадия - подписание и обнародование. Нормативный акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования, который, в свою очередь, имеет право его отклонить. В этом случае указанный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений и вновь рассматривается. Если при повторном рассмотрении акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Порядок обнародования муниципальных актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан .

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования), иные - в порядке, установленном уставом, за исключением норм о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ .

Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта через средства массовой информации (радио, телевидение) и издательства.

После обнародования муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования всеми участниками правоотношений. За неисполнение муниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством дачи экспертных заключений органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр.

Отменить муниципальные правовые акты или приостановить их действие могут:

органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий акт;
законы субъектов РФ, в том случае, если правовые акты регулируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
уполномоченные органы государственной власти РФ (субъекта РФ).

Муниципальные нормативные акты образуют единую и целостную иерархическую систему, в которую входят:

1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
4) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Он имеет вид кодифицированного акта и призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, его правовой статус, обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, самостоятельно и независимо от государства определяет саму систему самоуправления, структуру его органов.

Устав принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), поэтому обладает повышенной легитимностью, являясь основой дальнейшего местного нормотворчества и обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем четких норм прямого действия и механизмов их реализации.

Уставом муниципального образования определяются:

наименование муниципального образования;
перечень вопросов местного значения;
формы, порядок и гарантии участия населения в решении местных вопросов, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
структура и порядок формирования муниципальных органов;
наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
срок полномочий представительного органа, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением;
порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления и др.

Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования.

Устав муниципального образования, а равно правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации (рис. 4.3), которая, как правило, не проводится без правовой экспертизы. Правовая экспертиза необходима для решения основного вопроса, - соответствует ли устав муниципального образования действующему законодательству? Таким образом, государственная регистрация здесь выступает как институт по защите прав и свобод человека и гражданина.

Рис. 4.3.

Государственная регистрация осуществляется в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

противоречие устава Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
нарушение установленного порядка принятия устава.

После государственной регистрации устав официальным образом публикуется, после чего вступает в силу.

Особенности принятия нормативных актов на местном референдуме.

Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме.

Большое значение имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный. Обязательным признается референдум, проводимый по тем вопросам, решения по которым (в соответствии с уставом муниципального образования или федеральным и региональным законодательством) вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно. Результаты такого референдума имеют обязательный характер. Что же касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.

Инициаторами проведения местного референдума могут быть:

население;
представительный орган муниципального образования по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах;
местный представительный орган и глава администрации по собственной инициативе совместно.

Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов РФ, однако п. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.

В законах субъектов РФ о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Порядок принятия решения на местном референдуме:

1) решение принимается путем голосования;
2) проведенный подсчет голосов оформляется протоколом участковыми комиссиями по проведению референдума;
3) итог голосования устанавливает избирательная комиссия муниципального образования путем составления протокола с указанием в нем необходимых данных, подписанного всеми членами комиссии, в трех экземплярах;
4) избирательная комиссия по проведению референдума определяет его результаты путем суммирования данных, представленных в протоколах; к протоколу о результатах голосования, подписанному всеми присутствующими членами комиссии, прилагается сводная таблица;
5) принятое решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию но истечении 10 дней после определения результатов;
6) принятое решение вступает в силу со дня опубликования.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному

исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Регламенты представительных органов муниципальных образований предусматриваютположение о том, что для принятия решения представительным органом необходимо либоквалифицированное большинство голосов депутатов, либо их большинство. Как правило,квалифицированное большинство голосов депутатов требуется для принятия решений,утверждающих устав муниципального образования, решений о внесении в него измененийи дополнений.
За исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено законом.
Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ;часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ.
Это может быть местная газета либо сборник муниципальных правовых актов.

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли на- селения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые ак- ты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного ха- рактера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по вы- работке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответ- ствующие публикации1.

Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демокра- тии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муни- ципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятель- ности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой рабо- ты); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регла- ментах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью:

Развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных норма- тивных правовых актов;

Обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социаль- ной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения;

Содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное са- моуправление.

Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как прави- ло, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабаты- ваются сроком на один-два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено, преж- де всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразо- вание основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонаруше- ниями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разра- ботка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции действую- щего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении соответст- вующего сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяс- нить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организа- ционно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), не- обходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, из- держки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагае- мые затраты с ожидаемыми результатами. Поэтому главная задача на первом этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципаль- ного правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - не- оправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всесто- роннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждени- ем и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подго- товке проектов муниципальных правовых актов.

Организация работы над проектом включает:

Определение органа или должностного лица местного самоуправления по подго- товке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта;

Определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом;

Создание подготовительных комиссий и рабочих групп;

Проведение необходимых расчетов, социологических исследований;

Организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подго- товки проекта;

Согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами);

Обсуждение проекта;

Проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для уста- новления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой ба- зы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного са- моуправления является создание условий, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в ра- боте; гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение,

и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение кон- цепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы органи- зовать в местной печати и на телевидении, на научно-практических конференциях, схо- дах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мне- ние, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а зна- чит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных поло- жений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проек- тов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых ак- тов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласова- ние, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоря- жений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусмат- ривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправ- ления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совеща- ния, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание ос- новных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Последние весьма многочисленны и разнообразны. Применение этих правил может оказать положи- тельный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необхо- димость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для пра- вильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и ком- пактности правовых положений.

Основные требования, которым должны соответствовать готовящиеся проекты.

1. Точность выражений. Достижение наибольшего соответствия между идеей и во- площением этой идеи в юридической формуле. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы не- домолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, рас- плывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильно- му пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их букваль- ного смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкрет- ного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается.

Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, на- пример на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям насе- ления, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны изла- гаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных тер- минов и выражений, специальных понятий недопустимо.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и дейст- венным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко фор- мулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стиму- лирования, организационные меры).

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одина- ковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловли- вают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголо- вок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и «сплошной текст», и текст, разбитый на разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использо- ванию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы пра- вотворческой техники.

Корж Е. Г.

ассистент кафедры гражданского и корпоративного права Инженерно-технологической академии Южного федерального

университета (ИТА ЮФУ), г. Таганрог

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В статье рассматриваются проблемы согласованной деятельности Федеральных органов власти и органов местного самоуправления. Анализируются положения Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, регулирующих порядок создания, организации и деятельности муниципальных органов власти. Рассматриваются вопросы оптимального правотворчества в этой области и наиболее эффективного применения законов.

Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, государство, Конституция РФ, нормативно правовые акты, правовая основа.

Местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность территориальных (местных) сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности. Местное самоуправление базируется на таких конституционных принципах, как гарантированность, самостоятельность; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность муниципальных органов перед населением; выборность; открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.

Правотворчество является одной из форм реализации правовой политики. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не принимают законов, их можно отнести к числу правотворчества (правотворчество органов муниципальных образований).

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, помимо финансово-экономической самостоятельности, устанавливает и юридическую самостоятельность, направленную на необходимость правовой регламентации достаточно широкого круга вопросов местного значения. Нормативные правовые акты играют важную роль в процессе функционирования местного самоуправления. Правотворчество является одним из важнейших аспектов деятельности местного самоуправления. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Согласно ст. 130 Конституции РФ, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения .

Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления решают проблему разработки проектов правовых актов либо путем закрепления нормативно-правовых актов, разработанных на региональном уровне, что подрывает конституционный принцип независимости местного самоуправления, либо использованием не в должной мере представленной Конституцией Российской Федерации юридической самостоятельности.

Правовая реформа в Российской Федерации непосредственно связана с правовым обеспечением местного самоуправления и отражением в ней тех изменений, которые произошли в государстве, а именно: на местный уровень должно быть перенесено обязательство государства по защите конституционных прав и свобод граждан и реализация их полномочий в области местного самоуправления. Также немало важен государственный контроль над местным самоуправлением. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на 2 вида:

1) контроль над соблюдением законов, который включает:

Контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

Контроль над законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов;

Контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;

2) контроль над органами местного самоуправления по осуществлению ими отдельных государственных полномочий.

Каждый из перечисленных видов контроля над местным самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации считает противоречащим Конституции Российской Федерации право органов государственной власти субъекта Российской Федерации отменять акты органов местного самоуправления.

Анализируя государственный контроль над местным самоуправлением, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить .

В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия не должен выполнять в различных сферах несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной деятельности.

Залогом дальнейшего успешного развития федеративного государства является согласованная деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять .

Также следует сказать, что после принятия Федерального закона №131 -ФЗ положение стало заметно изменяться в лучшую сторону . Проведена большая работа по приведению в соответствие массива местных правовых актов с федеральным законодательством, активно формируются в соответствии с законодательством органы местного самоуправления, вносятся коррективы в базовые документы, такие, как: уставы, положения, статусы и др. документы, регламентирующие местное самоуправление. Приведение органов

самоуправления в соответствие с законом позволяет устранить ряд несоответствий между федеральным и местным законодательством. Важнейшим моментом муниципальной реформы является разграничение полномочий между уровнями власти, когда каждый уровень наделяется своей компетенцией, имеет права и несет ответственность по вопросам своего ведения.

Важное место во взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие желания взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию; способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение проникнуться интересами взаимодействующей стороны; готовность действовать ради достижения общей цели.

Ведущее место в области местного самоуправления, как и во всей правовой системе Российской Федерации, принадлежит Конституции Российской Федерации, которая закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством, устанавливает его самостоятельность в пределах закрепленных полномочий. Органы местного самоуправления самостоятельно решают все вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, определяют размеры обязательных платежей в виде отчислений от прибыли предприятий муниципального подчинения и других организаций, действующих на территориях, подконтрольных местному самоуправлению. Органы местного самоуправления производят охрану общественного порядка, осуществляют комплексные меры социально-экономического развития соответствующей территории, содержат муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования, равно как и соответствующих учреждений здравоохранения и санитарного благополучия населения.

Население муниципального образования вправе участвовать в организации местного самоуправления посредством референдума, выборов, собраний (сходов), отзыва депутатов, народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти для решения вопросов местного значения.

Процесс решения вопросов местного значения схематично можно представить в виде следующих различных по своему содержанию и специфике форм деятельности:

1) определение задачи, программы и плана деятельности;

2) практическая реализация соответствующих планов и программ;

3) контроль выполнения.

Важную роль в процессе функционирования местного самоуправления играют нормативные правовые акты. Право местного самоуправления на принятие нормативных правовых актов прямо вытекает из федерального законодательства. В основном, акты местного самоуправления могут быть двух видов: нормативными и правоприменительными. Объединяющий их юридический признак заключается в том, что все они обязательны к исполнению .

Ст. 45 Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положение, согласно которому решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, также органами местного самоуправления и гражданами.

Помимо нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следует выделить акты, принятые на местном референдуме, причем решения референдума имеют высшую юридическую силу в системе нормативных правовых актов муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Существует еще один путь участия граждан в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а именно - народную правотворческую инициативу. Статья 26 Федерального закона закрепляет это понятие: население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.

Закон различает право на правотворческую инициативу, и право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Отличие права народной правотворческой инициативы состоит в том, что оно неминуемо порождает обязанность представительного органа рассмотреть ее и принять коллегиально мотивированное решение по существу инициативы.

Также следует выделить рабочие документы органов местного самоуправления: протоколы заседаний, доклады, извещения, письма и др. Перечисленные акты предназначены для внутреннего пользования и непосредственно не входят в сферу правотворчества, тем не менее, их правильное оформление и составление важно для обеспечения эффективного правотворчества.

Правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, можно разделить на два вида: акты, принимаемые населением на местном референдуме, собрании или сходе, и акты, которые принимают органами и должностными лицами местного самоуправления. Второй вид правовых актов в свою очередь можно разделить на нормативно - правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила, адресованные широкому кругу лиц, и индивидуальные, регулирующие только конкретные отношения или касающиеся конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение .

Необходимо подчеркнуть, что закрепляемые формы, принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не отражают полной картины процесса взаимодействия сторон. Содержание уставов в большинстве случаев не отражает каких-либо особенностей, связанных с процессом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако с точки зрения создания правовых основ для взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти

субъектов Российской Федерации представляется, что данный вопрос в ряде случаев решен в достаточном объеме.

Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль над местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия, а соответственно повышают эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

И хотя в Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов, и не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов Федерации федеральному представительному органу, следует учитывать, что народное представительство в России связано с Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть существует не сама по себе, а является основой устойчивости и стабильности развития народовластия, начиная с низшего уровня и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства . Решать проблемы становления активного развития местного самоуправления в Российской Федерации необходимо на разных уровнях власти и в разных направлениях. Но для успешного развития местного самоуправления нужно комплексное решение стоящих проблем. Решая только одну проблему, невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны, как представители государственных органов, так и муниципальных.

Таким образом, можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.

Литература

1. Конституция Российской Федерации, принята 12 декабря 1993 года. С учетом поправок, внесенными законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ.

2. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10. 2003. № 131-ФЗ. (в ред. от 15.02.2016. № 17-ФЗ) / Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 7. - Ст. 905.

3. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998. № 55-ФЗ / Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 15.

4. Муниципальное право России: Учебник / отв. ред. С.А. Авакьян - М.: Проспект, 2010. - 369 с.

5. Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института / Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 9.

6. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - М.: Проспект, 2009. -

7. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 2007. - 672 с.