Высшие органы государственной власти и управления. По Конституции РСФСР 1918 г. к высшим органам государственной власти и управления относились Всероссийский съезд Советов, Всероссийский центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров (Совнарком).
Всероссийский съезд Советов Конституция назвала «высшей властью». Он был правомочен обсуждать любой общегосударственный вопрос, т.е. его компетенция была ничем не ограничена. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение Конституции. Съезды Советов должны были созываться по решению ВЦИК не реже двух раз в год, однако фактически, начиная с 1919 г., они созывались один раз в год, в связи с чем в 1921 г. была внесена соответствующая поправка в Конституцию. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. Из десяти Всероссийских съездов 1917-1922 гг. два (IV и VI) именовались чрезвычайными.
Депутаты Всероссийских съездов Советов избирались на губернских (из расчета 1 депутат от 125 тыс. жителей) и городских (1 депутат от 25 тыс. избирателей) съездах Советов. Численность депутатов всероссийских съездов колебалась в пределах от 1 до 2,5 тыс. человек. Наряду с депутатами, имевшими решающий голос в работе съездов, принимали участие депутаты с совещательным голосом. Это, как правило, были депутаты, направленные уездными съездами Советов. Необходимость более тщательного обсуждения вопросов привела к возникновению практики секционной работы. Так, на VII Всероссийском съезде Советов (декабрь 1919 г.) работали топливная, продовольственная и организационная секции, на VIII Всероссийском съезде Советов (декабрь 1920г.) - секции промышленности, сельскохозяйственного производства и помощи крестьянскому хозяйству, по улучшению деятельности советского аппарата и т.д.
В период между съездами Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал наркоматы, руководил деятельностью советов на местах. По вопросам своей деятельности он издавал декреты и распоряжения.
По Конституции РСФСР 1918 г. состав ВЦИК не должен был превышать 200 человек. Постановлением VIII Всероссийского съезда Советов численность ВЦИК была увеличена до 300 человек. ВЦИК избирался Всероссийским съездом Советов вне зависимости от того, каким - очередным или чрезвычайным - тот являлся. Первоначально ВЦИК был многопартийным органом. Начиная с V Всероссийского съезда Советов, представители других, кроме большевистской, партий во ВЦИК не избирались.
До осени 1918 г. ВЦИК был постоянно действующим органом. Затем он перешел на сессионный характер работы. Постоянно действующим органом ВЦИК стал его Президиум. При ВЦИК и его Президиуме создавались отделы (военный, финансовый, хозяйственно-продовольственный, крестьянский, казачий, национальный, пропаганды и т.д.) и различные (постоянные и временные) комитеты и комиссии.
Члены ВЦИК дважды в месяц обязаны были представлять Президиуму краткие доклады о своей работе в отделах, комитетах и комиссиях. Они не имели права отказываться от поручений, данных Президиумом. Член ВЦИК, пропустивший три заседания без уважительных причин, выбывал из его состава. Члены ВЦИК не могли подвергаться аресту без согласия Президиума ВЦИК или председателя ВЦИК. Пост председателя ВЦИК последовательно занимали: Л.Б.Каменев (26 октября - 8 ноября 1917 г.), Я.М.Свердлов (ноябрь 1917 г. - март 1919 г.), М.И.Калинин (с 30 марта 1919 г.).
Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция РСФСР 1918 г. более четко определила положение Совнаркома в системе органов Советского государства. Она закрепила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменять или приостанавливать любое решение правительства.
30 ноября 1918 г. по декрету ВЦИК и СНК был образован чрезвычайный государственный орган - Совет рабочей и крестьянской обороны. В его состав вошли представители от ВЦИК, СНК, Красной армии, отдельных наркоматов, профсоюзов. Совет рабочей и крестьянской обороны должен был осуществлять мобилизацию всех сил и средств в интересах обороны страны. Его решения носили обязательный характер для всех ведомств. Он был наделен правом объявлять те или иные районы страны на военном (осадном) положении и передавать всю полноту власти в них в руки революционных комитетов (ревкомов). Заседания Совета рабочей и крестьянской обороны проходили, как правило, не реже двух раз в неделю. На них систематически обсуждались вопросы о положении в Красной армии, о производстве вооружений и боеприпасов, хозяйственные вопросы и т.д. Председателем Совета рабочей и крестьянской обороны был глава правительства В.И.Ленин.
С окончанием гражданской войны необходимость в существовании этого чрезвычайного органа отпала. В апреле 1920 г. он был преобразован в Совет труда и обороны (СТО) и стал действовать на правах постоянной комиссии Совнаркома.
Наркоматы. Всистему центральных государственных учреждений РСФСР входили наркоматы, которые являлись органами отраслевого управления. Первые 13 наркоматов были созданы на II Всероссийском съезде Советов: Наркомат внутренних дел, Наркомат юстиции, Наркомат иностранных дел, Комитет по военным и морским делам, Наркомат труда, Наркомат финансов, Наркомат торговли и промышленности, Наркомат земледелия, Наркомат продовольствия, Наркомат просвещения, Наркомат по делам национальностей, Наркомат почт и телеграфов и Наркомат по железнодорожным делам. Почти у всех наркоматов (кроме НК по делам национальностей) имелись предшественники-министерства в монархической или буржуазно-демократической России. Это, однако, не облегчало задачу формирования исполнительного аппарата наркоматов, так как приходилось преодолевать саботаж со стороны значительной части служащих ликвидированных министерств, в большинстве своем отрицательно относившихся к новой власти. Но серьезность намерений большевиков, их решительные действия против саботажников и контрреволюционеров сломали сопротивление чиновничества и позволили в короткие сроки создать аппарат новых органов центрального отраслевого управления.
Вскоре после II Всероссийского съезда Советов в системе наркоматов произошли частичные изменения. В ноябре 1917 г. был образован Наркомат государственного призрения (с апреля 1918 г. стал называться Наркоматом социального обеспечения). Во главе этого ведомства находилась единственная женщина-нарком А.М.Коллонтай. В декабре 1917 г. после вхождения левых эсеров в Совнарком для их представителей создаются два наркомата: государственных имуществ (занимался охраной и подготовкой к передаче заинтересованным ведомствам бывших императорских дворцов, парков, театров и т. п.) и по местному самоуправлению (руководил деятельностью отмиравших земств и городских дум). В июле 1918 г. оба наркомата были упразднены.
1 декабря 1917 г. для управления национализированным сектором экономики создается Высший совет народного хозяйства (ВСНХ). С лета 1918 г. ВСНХ сосредоточивается исключительно на руководстве промышленностью. В связи с полной передачей управления промышленностью в руки ВСНХ и свертыванием в условиях гражданской войны и «военного коммунизма» товарно-денежных отношений Наркомат торговли и промышленности в 1920 г. преобразуется в Наркомат внешней торговли.
К концу 1917 г. завершилось становление Наркомата по военным делам. Его предшественник - Комитет по военным и морским делам, являвшийся коллегиальным органом управления армией и флотом, был упразднен. В феврале 1918 г. был создан Наркомат по морским делам. В сентябре 1918 г., после объявления РСФСР единым военным лагерем, все военные учреждения (в том числе Наркомат по военным делам и Наркомат по морским делам) и вооруженные силы страны были подчинены Революционному военному совету республики. Председателем РВСР стал Л.Д.Троцкий.
В мае 1918 г. создается Наркомат государственного контроля (в 1920 г. преобразован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции), а в июле 1918 г. - Наркомат здравоохранения. В том же 1918 г. Наркомат по железнодорожным делам переименовывается в Наркомат путей сообщения. Временно, с ноября 1919 по апрель 1920 г., Наркомат труда и Наркомат социального обеспечения были объединены в одно ведомство.
Создание советского отраслевого аппарата управления завершилось к лету 1918 г. Конституция РСФСР 1918 г. утвердила систему центральных государственных органов, состоявшую из 18 наркоматов (см. рис. 16). Одновременно она определила правовое положение наркоматов и их руководителей.
Звание наркома принадлежало только члену Совнаркома. Наркомы назначались и смещались Всероссийским съездом Советов, а в период между съездами - ВЦИК. Нарком вправе был единолично решать любой вопрос, относящийся к ведению возглавляемого им наркомата. При каждом наркоме (под его председательством) образовывалась коллегия, члены которой утверждались Совнаркомом. В случае несогласия с тем или иным решением наркома коллегия, не приостанавливая его исполнения, могла обжаловать его в Совнаркоме или в Президиуме ВЦИК.
Управление экономикой. В годы гражданской войны советское правительство проводило политику «военного коммунизма». Она включала в себя такие мероприятия, как: национализация средств производства, централизация управления экономикой, введение продразверстки, установление государственной монополии внешней торговли, уравнительное распределение продуктов, принудительные трудовые мобилизации и др. Активное вмешательство государства в экономические процессы и, прежде всего, национализация промышленности, транспорта, банков потребовали создания специализированных органов по управлению народным хозяйством. Ключевая роль в управлении экономикой отводилась созданному в декабре 1917 г. Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ).
Руководящими органами ВСНХ являлись Пленум (включал представителей от ВЦИК, хозяйственных наркоматов, кооперации, профсоюзов; решал общие вопросы экономической политики), Бюро и Президиум (занимались оперативным руководством, координировали и контролировали деятельность структурных подразделений и подведомственных учреждений). В структуру ВСНХ входили отраслевые (по металлу, топливу, химический и др.), функциональные (снабжения, производственный и т.д.) и обслуживающие (статистики, иногородний и т.п.) отделы. На местах создавались губернские советы народного хозяйства (совнархозы).
Расширение масштабов гражданской войны, переход к национализации целых отраслей промышленности обусловили дальнейшее усиление централизации управления. С конца 1918 г. началась перестройка аппарата ВСНХ. Все более значительную роль в нем стали играть главные управления и комитеты - главки, создававшиеся для руководства национализированными отраслями. Сначала их было немного, но к концу гражданской войны насчитывалось уже 52. Главки создавались двух видов: отраслевые (Главнефть, Главруда, Главметалл, Главтекстиль) и по видам продукции (Главгвоздь, Главсоль, Главспичка, Главспирт). Им непосредственно подчинялись крупные и средние, а порой даже и мелкие предприятия. В ведении губернских совнархозов осталось незначительное число предприятий кустарного типа, продукция которых имела чисто местное значение. Такая сверхцентрализованная система управления промышленностью получила название «главкизма».
В целом в чрезвычайных условиях гражданской войны система «главкизма» себя оправдала, так как обеспечила мобилизацию всех ресурсов на военные нужды. Вместе с тем в полной мере проявились и негативные стороны чрезмерной централизации - ведомственность, бюрократизм, рост управленческого аппарата, игнорирование интересов регионов.
Местное управление. Революционные потрясения 1917 г. ослабили связи мест с центром и породили необычайную пестроту в организации местного управления. II Всероссийский съезд Советов принял постановление о переходе власти на местах в руки Советов. Однако наряду с Советами функции органов местной государственной власти выполняли также военно-революционныекомитеты. В ряде местностей некоторое время сохранялось двоевластие Советов и городских дум. Лозунг «Вся власть Советам» порой понимался в смысле полной независимости местной власти от центральной. Это вызвало, в частности, появление местных «республик» - Курской, Калужской, Тверской и др. со своими «совнаркомами» и прочими органами власти. Было немало случаев, когда волостные Советы отказывались признавать решения уездных, а те, в свою очередь, губернских Советов.
По мере укрепления советской власти система местных Советов получала более упорядоченную организацию. Конституция РСФСР 1918 г., обобщив первый опыт советского государственного строительства, отобрала и узаконила наиболее целесообразные формы организации советской власти на местах. Высшими органами власти в губернии, уезде, городе и волости являлись соответствующие съезды Советов: губернский, уездный, городской и волостной. Определялись порядок созыва этих съездов и нормы представительства. Губернские съезды Советов составлялись из представителей городских (1 депутат от 2 тыс. избирателей) и волостных советов (1 депутат от 10 тыс. жителей), уездные съезды советов - из представителей волостных (1 депутат от 1 тыс. жителей) и городских Советов (от городов с населением до 10 тыс. жителей норма представительства в Конституции не фиксировалась), волостные съезды Советов - из представителей сельских советов (1 депутат от 10 членов Совета). Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты. Конституция определила численный состав исполкомов: губернский - не более 25, уездный - не более 20, волостной - не более 10, городской - от 3 до 15 и сельский - до 5 человек.
Местные Советы были наделены широкими полномочиями: они занимались выполнением постановлений вышестоящих советских органов, проводили мероприятия по экономическому и культурному развитию своей территории, участвовали в борьбе с саботажем и контрреволюцией, решали все вопросы, имевшие местное значение.
Помимо городских и сельских Советов и Советов административно-территориальных единиц (губерний, уездов, волостей) некоторое время существовали областные объединения Советов. Области состояли из нескольких губерний. На момент принятия Конституции в июле 1918 г. было четыре областных объединения: Московское, Западное, Уральское и Северное. Основной задачей областных Советов являлось быстрое и неуклонное проведение в жизнь предначертаний органов высшей и центральной советской власти. Они сыграли важную роль в организации местных Советов и руководстве их деятельностью. Областные Советы собирали съезды, формировавшиеся из представителей городских и уездных Советов, избирали исполнительные комитеты. К концу гражданской войны деятельность областных Советов была прекращена.
Чрезвычайные органы власти на местах. Советы являлись не единственными органами государственной власти на местах. Еще в период подготовки и проведения Октябрьской революции во многих городах были образованы военно-революционные комитеты. Их главная задача заключалась в обеспечении перехода власти на местах в руки Советов. Однако после установления советской власти военно-революционные комитеты были ликвидированы не сразу: они помогали в формировании аппарата местных Советов, вели борьбу с противниками советской власти и т.д. По мере выполнения этих задач военно-революционные комитеты упразднялись, а их аппарат вливался в аппарат Советов. Повсеместно это произошло к марту 1918 г.
В мае - июне 1918 г. обострилась гражданская война в деревне. 14 мая Совнарком объявил о введении в стране продовольственной диктатуры. Среди мер значились твердые цены на продовольствие, запрещение частной торговли хлебом, борьба со спекуляцией, изъятие «хлебных излишков». 11 июня 1918 г. ВЦИК принял декрет «Об организации деревенской бедноты и снабжении ее хлебом, предметами первой необходимости и сельскохозяйственным инвентарем». В соответствии с ним в деревне создавались чрезвычайные органы власти - комитеты бедноты (комбеды). Организация и деятельность волостных и сельских комбедов проходила под руководством комитетов большевистской партии. Комбеды осуществляли учет и распределение продовольствия, принудительное изъятие хлебных излишков, вели набор в Красную армию, занимались культурно-просветительной работой. Они также получили право на чистку Советов от «классово чуждых элементов». Комбеды просуществовали до конца 1918 г.
С середины 1918 г. началось создание революционных комитетов (ревкомов). Это была третья по счету группа чрезвычайных органов диктатуры пролетариата на местах. Ревкомы образовывались реввоенсоветами армий при участии местных советских органов в прифронтовой полосе и на территории, освобожденной Красной армией от антибольшевистских правительств. В первом случае они заменяли местные Советы и действовали в тесном взаимодействии с частями Красной армии, во втором - их основная задача заключалась в создании необходимых условий для возобновления деятельности советского аппарата. Особое место занимали ревкомы, создававшиеся на территории, контролируемой белым движением. Они действовали подпольно и занимались подготовкой вооруженных восстаний, революционной агитацией и пропагандой, оказывали помощь партизанам и т.д. Массовое образование ревкомов относится к 1919 г. Их упразднение началось в январе 1920 г. Однако в отдельных местностях они сохранялись до середины (Сибирь) и даже до второй половины 1920-х гг. (Северный Кавказ, Туркестан, Дальний Восток).
Конституция РСФСР. Новый государственный строй России – диктатуру пролетариата в виде республики Советов окончательно утвердила принятая 10 июля 1918 г. Пятым съездом Советов Конституция РСФСР. Российская Социалистическая Федеративная Советская республика объявлялась в ней федеративным государством, в которое входили автономные республики и области . Конституция утвердила новые органы власти в России: Всероссийский Съезд Советов,ВЦИК, Президиум ВЦИК, СНК. На местах – областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, на которых формировались свои исполнительные комитеты (исполкомы). В городах и селениях создавались городские и сельские советы.
В компетенцию Всероссийского съезда Советов и ВЦИК входило утверждение вносимых в конституцию изменений, принятие в состав РСФСР новых членов, объявление войны и заключение мира, общее руководство внешней и внутренней политикой. Они же устанавливали общегосударственные налоги, основы организации вооружённых сил, судоустройства и судопроизводства, формировали общегосударственное законодательство. Но законодательная власть была предоставлена и СНК, который тоже мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носившие общеобязательный характер. Наиболее значимые из них утверждались ВЦИК.
Избирательная система отражала сложившуюся социально-политическую ситуацию в стране и те цели, которые преследовала новая власть: установление социалистической организации общества, «уничтожение эксплуатации человека человеком». В выборах могли участвовавать только «трудящиеся», без ограничения по признакам пола, национальности, образования, вероисповедания. Представители городской и сельской буржуазии и духовенства (частные торговцы и посредники, кулаки, живущие на «нетрудовые» доходы), а также бывшие помещики и чиновники были лишены избирательных прав.
Прямыми были выборы только в сельские и городские советы, остальные советы формировались снизу доверху на съездах путём делегирования. При этом представительство разных социальных групп в местных советах было различным. Существенные преимущества устанавливались для рабочих при выборах на всероссийский съезд, областные и губернские и съезды. Они давали одного депутата от 25 тыс. человек, в то время как сельские жители – от 125 тыс. Такая многоступенчатая система была принята при выборах в земства и в Государственную думу. Теперь она обеспечила рабочему классу и трудящемуся крестьянству большинство в органах новой власти.
К июню 1918 г. была осуществлена тотальная большевизация советов. Меньшевики и эсеры, занимавшие в них поначалу видное место, были выдавлены из советов в результате проводившихся не реже одного раза в квартал перевыборов (согласно декрету «о праве отзыва»). После подавления эсеровского мятежа в июле 1918 г. эсеры и меньшевики были объявлены контрреволюционными партиями и перестали участвовать в выборах.
Конституция РСФСР 1918 г., исходя из формальных признаков конституции как политико-правового документа, вряд ли оправдывала своё название. Она не содержала полного и безусловного признания прав и свобод человека и не удовлетворяла требованиям юридического равенства. Тем не менее, для дальнейшего строительства советского государства она имела огромное значение, так как закрепила реальные механизмы власти и формирования её структур, новые принципы и социальные ценности, положила в их основание новую идеологию.
Осенью 1917 г. в Петрограде произошли события, до сих пор оценивающиеся по-разному: как государственный переворот, совершённый большевиками, или как Великая Октябрьская социалистическая революция, открывшая новую эру в истории человечества, эру крушения капитализма и всеобщей победы нового общественного строя – коммунизма.
Переход власти в руки большевиков, осуществлённый в ходе вооружённого восстания под руководством Военно-революционного Комитета, был оформлен законодательно Вторым Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, который открылся 25 октября в Петрограде. Съезд объявил низложенным Временное правительство, а себя провозгласил высшим органом государственной власти. Руководство государством в перерывах между съездами было поручено переизбранному ВЦИК (Всероссийскому Центральному исполнительному комитету), в который в блоке с большевиками вошли левые эсеры и эсеры-максималисты. Возглавил ВЦИК «колеблющийся» большевик Л.Б. Каменев, но уже в ноябре его сменил «стойкий» большевик Я.М. Свердлов.
Съезд сформировал также из одних большевиков во главе с В.И. Лениным Временное рабочее и крестьянское правительство в лице Совета Народных комиссаров (СНК). Главной задачей его являлся созыв Учредительного Собрания, которое должно было определить программу дальнейшего развития Российского государства. Комиссарам было поручено представлять новое правительство в старых министерствах, поскольку институт комиссаров Временного правительства был упразднён.
В течение последующих 3-х месяцев большевистская власть окончательно конституировалась. ВЦИК и СНК своими декретами упразднили все прежние органы управления: Сенат, Синод, Государственную думу, земские и городские управы. Декретом ВЦИК и СНК уже в ноябре было объявлено об уничтожении сословий и гражданских чинов, были запрещены ушедшие в подполье буржуазные партии, прекратила свою деятельность несогласная с новой политикой печать.
После роспуска в начале января 1918 г. Учредительного Собрания , в котором партия власти – РСДРП (б), не имвшая большинства, не смогла провести в качестве программы предстоящих преобразований «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа », которую заболлотировалипартии левого центра –эсеры и меньшевики, эту программу утвердил в конце января Третий съезд Советов. В ней провозглашалось «установление коренных оснований социалистического переустройства общества» (диктатура пролетариата, национализация земли и т.п.). На съезде произошло объединение советов рабочих и солдатских депутатов с советами крестьянских депутатов в единый орган власти на местах. С названия СНК было снято определение «Временное», и он получил право издавать декреты наравне с другим законодательным органом – ВЦИКом.
Министерства были преобразованы в народные комиссариаты : иностранных дел, внутренних дел, военно-морских дел, земледелия, труда, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, юстиции, продовольствия, почт и телеграфа, путей сообщения, по делам национальностей. К лету 1918 г. к ним добавились ещё наркоматы государственного контроля, государственных имуществ, ВСНХ – высший совет народного хозяйства. С декабря 1917 до марта 1918 гг. в СНК входили левые эсеры.
Конституция 1918 года окончательно закрепила политическую основу государства – Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Было сказано, что в России осуществлена диктатура пролетариата в форме республики Советов.
По сути, утверждение единой и неделимой власти означало неосознанное восстановление самодержавного государства в его соборном советском образе. Все развитие советской государственности направлялось на путь, отвергающий главный принцип либерального государства гражданского общества, принцип разделения властей.
Данное решение не вызвало дискуссий и почти не привлекло внимания оппозиции, объясняется тем, что "диктатура пролетариата" было очень созвучно укорененным в культуре представлениям о власти и государстве.
Государственное устройство
В Конституции закреплены основные принципы советской федерации. Она включила в себя целиком Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а, следовательно, и все статьи о федерации, содержавшиеся в ней. Кроме того, вопросы федеративного устройства нашли отражение в других частях Основного закона.
Статья 11 Конституции закрепила то важное положение, что "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы... Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику".
Таким образом, Конституция вполне четко определила форму федерации для России - государство с автономными включениями. Членами федерации являются автономные областные союзы. Их нужно отличать от неавтономных областных объединений, также предусмотренных статьей 11 Конституции 1918 года.
В статье 49 Конституции была определена компетенция высших органов власти РСФСР. Здесь же затрагивались взаимоотношения центральной власти с областными союзами.
В качестве важнейшего принципа советской федерации закреплялась добровольность объединения. Статья 2 говорит, что РСФСР "учреждается на основе свободного союза свободных наций". Статья 8 отмечает стремление создать "действительно свободный и добровольный... союз трудящихся классов всех наций России". Этот принцип вытекал из национальной программы Коммунистической партии - права наций на самоопределение вплоть до отделения.
Добровольность объединения народов в РСФСР проявилась уже в начальный период формирования Российской Федерации. Характерной чертой процесса образования первых автономных республик в 1918 г. было, как уже отмечалось, провозглашение их снизу, по непосредственному волеизъявлению самих трудящихся масс, руководимых местными органами партии и Советской власти.
Конституция закрепила национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации. Федерация являлась не самоцелью, а средством разрешения национального вопроса. В. И. Ленин подчеркивал, что Маркс и Энгельс, будучи противниками федерации в принципе, в то же время считали ее "шагом вперед" в деле разрешения национального вопроса.
Национально-территориальный принцип означает, что членство в федерации строится на основе выделения определенной территории, компактно населенной людьми той или иной национальности. Практика осуществления этого принципа впоследствии привела к серьезным осложнениям в государственном строительстве. Однако в условиях 1918 года, как уже отмечалось, не следовать ему было невозможно.
Конституция РСФСР закрепила сложившуюся систему органов власти и управления. Высшими органами власти и общего управления являются Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и Совнарком. Конституция упоминает также статья 45 о Президиуме ВЦИК, но сколько-нибудь полно его правовое положение не раскрывает. Органами отраслевого управления согласно Конституции являются народные комиссариаты, которых теперь стало восемнадцать.
Была зафиксирована и структура местных органов власти и управления. Органы Советской власти всех степеней были выборными.
Права и обязанности граждан
Статья 10 Основного закона гласила: "Российская республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах".
Конституция допускала лишение эксплуататоров любых прав, если эти права используются в ущерб трудящимся. Прямо предусматривалось и два конкретных случаях такого лишения прав. Статья 65 лишала избирательных прав лиц, прибегающих к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущих на нетрудовые доходы, частных торговцев, торговых и коммерческих посредников, некоторые другие категории населения. Статья 19 ограничивала их в праве военной службы, говоря, что право защищать революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся; на нетрудовые же элементы возлагалось отправление иных военных обязанностей.
Характерной чертой советской демократии являлся ее интернационализм. Демократия существует не для одного избранного народа, а для всех граждан независимо от их национальной принадлежности. Этот принцип в наиболее общей форме был закреплен в статье 22 Конституции: "Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, признавая равные права за гражданами независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявляет противоречащим основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия".
Этой общей норме соответствовали две специальные статьи Конституции. Статья 21 предусматривала предоставление убежища иностранцам, преследуемым за политические и религиозные преступления, а на основании статьи 20 все трудящиеся иностранцы могли получить по решению местных Советов "без всяких затруднительных формальностей" права российского гражданства.
Конституция исходила также из принципа равноправия полов, равноправия женщины с мужчиной. Несмотря на то, что особой статьи об этом в тексте нет, принцип равноправия последовательно проводится по всему Основному закону. Специально равноправие женщины с мужчиной подчеркивается в избирательном праве, где оно имеет особое значение.
Конституция предоставила гражданам широкий для своего времени круг демократических свобод: свободу совести, свободу слова и печати, свободу собраний, свободу объединения во всякого рода союзы. При этом в законе каких-либо оговорок или ограничений, кроме уже упоминавшихся - классовых, нет: все свободы предоставляются только трудящимся.
Известно, что такие свободы существовали и до Октября 1917 года. Они были установлены явочным порядком сразу после Февральской революции, и большевики в меру возможности пользовались ими, что помогло, в частности, партийной пропаганде и организации. Теперь эти свободы закреплялись в конституционном порядке. В этой связи важна и проблема гарантированности названных прав и свобод. Все статьи Конституции, провозглашавшие те или иные свободы, содержали указание на их материальное обеспечение: "В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести церковь отделяется от государства и школа от церкви"; "В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений Российская Социалистическая Советская Республика уничтожает зависимость печати от капитала и предоставляет в руки рабочего класса и крестьянской бедноты все технические и материальные средства к изданию газет, брошюр, книг... ". Аналогичным образом строятся и следующие статьи.
Действительно, отделение церкви от государства означало раскрепощение граждан, веками зависевших от церкви, с момента рождения до самой смерти, освобождение детей от непременного религиозного воспитания. Правда, и сама норма, и особенно негибкая политика властей, сразу привели к конфликту между церковью и государством. Мирного сосуществования между ними не получилось, откровенная воинственная оппозиция церкви новой власти скоро вызвала репрессии против церковников. А. И. Деникин упоминает и об оборотной стороне медали: на белогвардейской территории расстреливали священников, уличенных в сотрудничестве с советской властью.
Громадной проблемой для левых партий в дореволюционное время была практическая реализация свободы печати. Свобода-то провозглашена была, а издательств, типографий, бумаги не было. Теперь все это было в руках пролетарского государства.
Даже в годы гражданской войны реально осуществлялась свобода слова, причем не только для трудящихся. В Москве, например, действовала Вольная Академия Духовной Культуры, где читали лекции профессора, далекие от марксизма. Так, в 1919/1920 учебном году здесь прочитал свой курс религиозной философии истории Н. Бердяев, раскритикованный В. И. Лениным еще до революции. В названном курсе лектор жестко критиковал марксизм.
Избирательная система
Основной закон закрепил принцип всеобщего для трудящихся избирательного права. Статья 64 подчеркивает отсутствие для трудящихся таких цензов как вероисповедание, национальность, оседлость и т. п. Устанавливается для них лишь один, естественный ценз - возрастной, притом очень низкий, 18 лет. Больше того, закон разрешает понижать и эту возрастную норму. Очень широко трактуется и отсутствие национального ценза. В развитие ст. 20 специально подчеркивается, что избирательными правами пользуются не только граждане РСФСР, но и трудящиеся иностранцы.
Конституция конкретизирует понятие "трудящийся", давая точный перечень граждан, которые обладают избирательными правами. К ним относятся рабочие и служащие всех видов и категорий, крестьяне, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли, военнослужащие, трудящиеся, потерявшие трудоспособность. Статья 65 специально посвящена перечислению категорий граждан, лишенных избирательных прав. Это нетрудовые элементы: лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, лица, живущие на нетрудовой доход (проценты с капитала доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, духовенство. Кроме того, лишается избирательных прав категория граждан не по их нынешней социальной принадлежности, а в связи с дореволюционной неблаговидной деятельностью - служащие полиции, жандармерии и охранки, члены царской фамилии. Наконец, упоминаются обычные для всех государств лишенцы - умалишенные и преступники.
В. И. Ленин отмечал, что лишение эксплуататоров избирательных прав специфично для России, но оно не обязательно для других социалистических государств, где может сложиться другая обстановка классовой борьбы.
Принцип неравенства избирательных прав для городского и сельского населения был зафиксирован в Конституции, правда, не в общей форме, а применительно к выборам отдельных звеньев государственного механизма. Закон применяет разные единицы измерения: в городах счет идет по избирателям, на селе - по жителям, более широкому понятию. Поэтому на практике преимущество рабочих перед крестьянами выражалось примерно в соотношении 3:1 До Конституции такое преимущество было даже больше.
Конституция закрепила принцип многостепенности выборов. Прямые выборы производятся только в органы власти населенных пунктов - городов и селений. Уже в волостных органах непосредственное представительство граждан исключается. Волостные съезды Советов составляются из представителей всех сельских Советов волости из расчета I депутат на каждые 10 членов Совета. Здесь, таким образом, выборы двухстепенные.
Уездные и районные съезды Советов формируются также сельскими Советами, то есть здесь выборы тоже двухстепенные, но норма представительства исчисляется уже не по числу членов Совета, а по количеству жителей на территории сельсовета. В уездных съездах Советов могут участвовать и представители Советов небольших городов.
Двухстепенными были выборы и на губернские съезды Советов, но здесь допустима третья ступень: если уездный съезд Советов собирается непосредственно перед губернским, то выборы на последний производятся на уездном съезде. Не менее трех ступеней нужно пройти на выборах областных съездов Советов. Они составляются, как правило, из представителей городских Советов и уездных съездов Советов, но если непосредственно перед областным съездом происходит губернский, то делегаты избираются на нем.
Аналогично производятся выборы и на Всероссийский съезд Советов: от городов и губерний, но с допущением представительства непосредственно от уездов или, наоборот, от областей, то есть здесь для сельского населения выборы не менее чем четырехстепенные. Для городских избирателей выборы на все съезды Советов двухстепенные.
Система многостепенных выборов имела своим историческим предшественником и образцом систему выборов в партийные органы. В условиях революции она была наиболее простой и доступной для трудящихся даже с технологической стороны, не требуя громоздкого избирательного аппарата, неизбежного при прямых выборах. В послереволюционные годы многостепенные выборы выполняли и одну специфическую задачу - они служили своеобразным фильтром, препятствующим проникновению чуждых элементов в высшие органы государства.
Конституция не фиксирует строго порядок выборов и голосования, оставляя его на усмотрение местных Советов и ВЦИК. Однако некоторые общие положения отражены в тексте Основного закона. Закон исходит из производственно-территориального принципа, сложившегося на практике.
Такая система, очень простая по организации и очень дешевая, позволяла вместе с тем избирать депутата, хорошо известного избирателям, часто выдвигаемого из своей среды. Выборы проводились в дни, устанавливаемые местными Советами. Единого для всей страны, даже губернии, а порой - и уезда, дня выборов не устанавливалось, по сути дела, никакой избирательной кампании не проводилось.
Конституция закрепила и право отзыва депутатов Советов. Ленин называл право отзыва демократическим правом, позволяющим народу наиболее полно осуществить свою волю. Оно также родилось еще до Октября. Уже в "Проекте Наказа при выборах делегатов в Совет рабочих и солдатских депутатов", опубликованном в газете "Правда" 7 мая 1917 г., говорилось о праве отзыва. Оно фактически и использовалось для изгнания из Советов соглашателей и замены их большевиками. Именно так поступили рабочие Сестрорецкого оружейного завода, завода Барановского, фабрики "Скороход".
Принципы избирательного права, заложенные в Основном Законе РСФСР, были восприняты позднее Конституциями других советских республик, а также и некоторыми зарубежными странами.
Центральные и местные органы власти
Итак, государственное устройство РСФСР носило федеративный характер, субъектами Федерации были национальные республики. Предусматривалось также создание областных союзов, входящих на началах федерации в РСФСР и состоящих из нескольких национальных областей.
Высшим органом власти конституция провозглашает Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал ответственный перед ним Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). ВЦИК формировал правительство РСФСР – совет народных комиссаров, состоявший из народных комиссаров, состоявший из народных комиссаров, возглавлявших отраслевые народные комиссариаты.
Оппозиция настаивал на преобразовании Совета народных комиссаров и слиянии его с Всероссийским центральным исполнительным комитетом, мотивируя это идею неразделенности властей и объединении в одном органе.
На заседании ВЦИК по вопросу подотчетности Совета народных комиссаров развернулась дискуссия. Свою позицию большевики обосновывали следующим образом: советский парламент не имеет ничего общего с буржуазным, в котором борются различные политические силы; советский парламент не может отказать совету народных комиссаров в праве издавать неотложные декреты без предварительного обсуждения с ЦИК в рамках общей программы съезда Советов; в руках ЦИК сосредотачивается общий контроль над всей деятельностью Совета народных комиссаров и возможность сменять правительство или отдельных его членов. Большевистская резолюция была принята.
ВЦИК объявлялся высшим законодательным органом, распорядительным и контролирующим органом. Он формировал общее направление деятельности правительства и всех органов власти, издавал собственные декреты и распоряжения и рассматривал законодательные предложения правительства.
Все решения правительства в обязательном порядке докладывались во ВЦИК, который мог отменить или приостановить любое из них.
Всего было образовано 18 народных комиссариатов. Единоличные решения народных комиссаров могли обжаловаться коллегией, образованной при народном комиссариате в Совет народных комиссаров или президиум ВЦИК.
Органами власти на местах являлись областные, уездные, волостные и губернские съезды Советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские Советы.
Компетенцией центральных органов власти определялась следующим образом. Всероссийский съезд Советов и ВЦИК утверждали изменения в Конституции, принятие в состав РСФСР, объявление войны и заключение мира, общее руководство внешней, внутренней и экономической политикой, устанавливали общегосударственные налоги и повинности, основы организации вооруженных сил, судоустройства и судопроизводства, формировали общегосударственное законодательство и так далее. Всероссийский съезд Советов обладал исключительным правом изменять конституцию и ратифицировать мирные договоры.
Законодательную власть осуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд Советов, Всероссийский центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров. Совет народных комиссаров мог издавать распоряжения и декреты в области государственного управления, носившие общеобязательный характер. Наиболее значимые из них утверждались Всероссийским центральным исполнительным комитетом.
Важнейшей и, пожалуй, главной задачей возложенной на нижестоящие Советы, было проведение в жизнь решений вышестоящих органов и подчинение им по вертикали. По горизонтали в пределах своей компетенции в пределах своей территории местным Советам предоставлялись широкие полномочия по реализации их компетенции.
Реальная проблема становления советского государства состояла в том, что Советы возникли стихийно, без четко очерченных функций и полномочий, на заводах и в деревнях. Действия Советов были независимы, никем не регулировались, и с точки зрения нормального государственного управления часто были разрушительны.
Поэтому, превращение Советов в систему государственной власти было сложной и совершенно новой задачей для Советской власти. Конституция, сумела отразить существующие противоречия, и оставили открытыми пути их решения: вся власть принадлежит Советам, но верховная власть принадлежит центральным органом, полномочия которых Конституция не ограничила, а лишь обозначила как вопросы общегосударственного значения. А далее следовала статья 50 Конституции, которая предупреждала, что сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета подлежат все вопросы, которые они признаю подлежащими их разрешению.
Задача превращения местных Советов в звено единой системы, в обычные органы местной власти, решались во многом через статьи о бюджете и налогах, которые фактически устанавливали финансовую монополию центральной власти. Поэтому эти статьи вызывали споры, в них видели ликвидацию лозунга "Вся власть Советам! ". Западные историки признавались, что затрудняются истолковать первую конституцию РСФСР, настолько необычной для них была советская система. С одной стороны полномочия Советов несравненно шире, чем у западных муниципалитетов, а с другой стороны, они не обладают автономией по отношению к центральной власти.
Высшие органы государственной власти по Конституции РСФСР 1918 года были представлены Всероссийским съездом Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов и Советом Народных Комиссаров.
Всероссийский съезд Советов являлся высшим органом власти РСФСР. Состав съезда Советов формировался из числа депутатов городских Советов. При этом, если между губернским съездом и съездом Всероссийским стоит уездный съезд, то делегаты посылаются от уездного. Съезд Советов созывался Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов не реже двух раз в год. Статьей 27 предусматривалась возможность чрезвычайного созыва съезда. В данном случае решение принимает ВЦИК Советов, руководствуясь собственным усмотрением, или по требованию не 1/3 населения РСФСР.
Съезд Советов избирал свой постоянно действующий орган – ВЦИК Советов, численный состав которого не должен превышать двухсот человек. Ст. 29 устанавливалась полная ответственность ВЦИК перед съездом. Таким образом ВЦИК являлся органом, избираемым и подотчетным Всероссийскому съезду Советов, который осуществлял высшее государственное правление в период между съездами Советов. Также ВЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР, давал общее направление деятельности всех органов государственной власти в РСФСР. Законодательная функция ВЦИКа проявлялась в рассмотрении и утверждении проектов нормативных актов, вносимых СНК и отдельными ведомствами, а также в издании собственных нормативных актов.
К ведению съезда Советов и ВЦИК Советов относились вопросы, носящие общегосударственный, стратегический характер. Съезд Советов и ВЦИК Советов могли устанавливать дополнительный круг вопросов для собственного ведения через принятие соответствующих нормативных актов. К исключительному ведению съезда Советов относились вопросы установления, дополнения и изменения основных начал Конституции и ратификация мирных договорах. Таким образом, съезд Советов имел лишь исключительное право принимать решения по изменению Конституции РСФСР. Остальные вопросы ведения дублировались ВЦИКом Советов.
Совет Народных Комиссаров являлся высшим органом исполнительной власти в РСФСР. СНК РСФСР имел право издавать декреты, распоряжения, инструкции. Конституция ставила следующую цель деятельности СНК: принимать все “необходимые меры для правильного и быстрого течения государственной жизни”
СНК полностью отвечал за свою деятельность перед съездом Советов, а также ВЦИКом Советов. О каждом своем решении СНК обязан был сообщать ВЦИК Советов. ВЦИК же имел право приостановить (отменить) любое решение СНК. Причем Конституция не обязывала ВЦИК обосновывать свое решение о приостановлении нормативного акта СНК, что ставило СНК в полную зависимость перед ВЦИК Советов. Фактически СНК было запрещено единолично принимать решения общеполитического масштаба, решения такого рода должны были утверждаться ВЦИКом. Круг таких вопросов Конституция не конкретизировала. За СНК закреплялась оперативная функция управления. Члены СНК стояли во главе его отдельных комиссариатов, которых было образовано 18: по иностранным делам, по военным делам, по морским делам, по внутренним делам, юстиции, труда, социального обеспечения, просвещения, почт и телеграфов, по делам национальностей и т.д.
При каждом народном комиссаре формируется коллегия, члены которой утверждаются решением СНК. Председатель – народный комиссар вправе принимать единоличное решения в пределах вопросов ведения своего комиссариата. Коллегия, или ее отдельный член имели право обжаловать любое решение в СНК или в Президиуме ВЦИК Советов. За свою деятельность народный комиссар отвечал перед СНК и перед ВЦИКом.
Местные органы власти и управления по Конституции РСФСР 1918 года были представлены Съездами Советов, Советами депутатов и Исполнительными комитетами Советов.
Ст. 53 Конституции выделяет следующие Съезды Советов: областные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные. Областные съезды Советов формировались из представителей городских и уездных Советов. Губернские (окружные) Советы формировались из представителей городских и уездных Советов. Уездные (районные) – из представителей сельских Советов. Волостные – из представителей всех сельских Советов волости. Предусматривались отклонения от нормы представительства: в уездных Советах участвуют депутаты от городов с численностью не более 10000 жителей, сельские Советы местностей, насчитывающие менее 1000 жителей объединялись для избрания депутатов в уездный Совет; сельские Советы, насчитывающие менее 10 членов на волостной съезд Советов посылают одного представителя.
Съезд Советов созывается решением Исполнительного комитета по тому же принципу, что и ВЦИК созывает Всероссийский съезд Советов. Но, не реже двух раз в год по области, одного раза в три месяца по губернии и уездам и одного раза в месяц по волости. В рамках своих полномочий съезд Совет является высшим органом местной власти на определенной территории.
Советы депутатов образуются в городах, население которых превышает 10000 человек, в селениях, население которых менее 10000 человек. Конституцией ограничивался срок полномочий депутатов: он составлял 3 месяца. Советы депутатов созывались исполнительным комитетом или по требованию не менее половины членов Совета, но не реже 1 раза в неделю в городах и двух раз в неделю в селениях. Совет депутатов являелся высшей властью в пределах компетенции Совета депутатов на соответствующей территории.
Напрямую в Конституции Исполнительный комитет не оговорен, ссылки на существование данного органа местной власти имеются в главах о съезде Советов и о Совете депутатов, что позволяло по усматрению соответствующих Советов изменять, в пределах не оговоренных в Конституции и иных нормативных актов высших органов власти, структуру Исполкомов. Съезд Советов (Совет депутатов) формирует Исполнительный комитет соответствующего уровня из расчета: по области и губернии число членов Исполкома не должно превышать 25, по уезду – 20, а по волости –10. Исполнительный комитет является высшим органом местной власти в пределах местности и компетенции съезда Совета (Совета депутатов), сформировавшего его, в период между съездами Совета. Исполком несет полную ответственность за свою деятельность перед избравшим его съездом Советом (Советом депутатов).
В Конституции закреплены основные принципы советской федерации. Она включила в себя целиком Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а, следовательно, и все статьи о федерации, содержавшиеся в ней. Кроме того, вопросы федеративного устройства нашли отражение в других частях Основного закона.
Статья 11 Конституции закрепила то важное положение, что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы... Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».
Таким образом, Конституция вполне четко определила форму федерации для России -- государство с автономными включениями. Членами федерации являются автономные областные союзы. Их нужно отличать от неавтономных областных объединений, также предусмотренных ст. 11.
В ст. 49 Конституции была определена компетенция высших органов власти РСФСР. Здесь же затрагивались взаимоотношения центральной власти с областными союзами.
В качестве важнейшего принципа советской федерации закреплялась добровольность объединения. Статья 2 говорит, что РСФСР «учреждается на основе свободного союза свободных наций». Статья 8 отмечает стремление создать «действительно свободный и добровольный... союз трудящихся классов всех наций России». Этот принцип вытекал из национальной программы Коммунистической партии -- права наций на самоопределение вплоть до отделения.
Добровольность объединения народов в РСФСР проявилась уже в начальный период формирования Российской Федерации. Характерной чертой процесса образования первых автономных республик в 1918 г. было, как уже отмечалось, провозглашение их снизу, по непосредственному волеизъявлению самих трудящихся масс, руководимых местными органами партии и Советской власти.
Конституция закрепила национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации. Федерация являлась не самоцелью, а средством разрешения национального вопроса. В. И. Ленин подчеркивал, что Маркс и Энгельс, будучи противниками федерации в принципе, в то же время считали ее «шагом вперед» в деле разрешения национального вопроса.
Национально-территориальный принцип означает, что членство в федерации строится на основе выделения определенной территории, компактно населенной людьми той или иной национальности. Практика осуществления этого принципа впоследствии привела к серьезным осложнениям в государственном строительстве. Однако в условиях 1918 года, как уже отмечалось, не следовать ему было невозможно.
Конституция РСФСР закрепила сложившуюся систему органов власти и управления. Высшими органами власти и общего управления являются Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и Совнарком. Конституция упоминает также (ст. 45) о Президиуме ВЦИК, но сколько-нибудь полно его правовое положение не раскрывает. Органами отраслевого управления согласно Конституции являются народные комиссариаты, которых теперь стало восемнадцать.
